Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного суда Республики Алтай от 27 августа 2020 года №33а-508/2020

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВЕРХОВНОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ АЛТАЙ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 27 августа 2020 года Дело N 33а-508/2020
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Алтай в составе:
председательствующего судьи - Черткова С.Н.,
судей - Солоповой И.В., Кокшаровой Е.А.,
при секретаре - Абашкиной А.Ф.
рассмотрела в судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе представителя Совета депутатов МО "Турочакский район" Пензенко С.Н., дополнительной апелляционной жалобе председателя Совета депутатов МО "Турочакский район" Трапеевой А.Г. на решение Турочакского районного суда Республики Алтай от 04 июня 2020 года, которым
административные исковые требования Терновых Александра Николаевича, Василенко Константина Ростиславовича, удовлетворены.
Решение представительного органа местного самоуправления - Совета депутатов МО "Турочакский район" N 18-2 от 15.01.2020 "О рассмотрении представления прокурора Турочакского района N 0703-2019 от 23.10.2019 "Об устранении нарушений требований законодательства о противодействии коррупции" о досрочном прекращении полномочий депутатов Совета депутатов МО "Турочакский район", избранного по одномандатному округу N 1 Терновых Александра Николаевича, Василенко Константина Ростиславовича, избранного по одномандатному округу N 11, признано незаконным с момента его принятия.
Заслушав доклад судьи Кокшаровой Е.А., судебная коллегия
УСТАНОВИЛА:
Терновых А.Н. и Василенко К.Р. обратились в суд с административными исковыми заявлениями к Совету депутатов МО "Турочакский район" о признании решения Совета депутатов МО "Турочакский район" N 18-2 от 15.01.2020 незаконным и недействующим с момента его принятия, мотивируя свои требования тем, что на внеочередной сессии 15 января 2020 г. решением Совета депутатов МО "Турочакский район" N 18-2 "О рассмотрении представления прокурора Турочакского района N 0703-2019 от 23.10.2019 "Об устранении нарушений требований законодательства о противодействии коррупции" досрочно сняты депутатские полномочия истцов. О созыве внеочередной сессия административные истцы не были информированы, учитывая, что они являются членами Президиума и Председателями постоянной комиссии. Данная сессия состоялась в их отсутствие. Административные истцы считают, что была нарушена процедура проведения, а также принятия решения внеочередной сессии Совета депутатов МО "Турочакский район". В связи с чем, истцы просили признать решение Совета депутатов муниципального образования "Турочакский район" N 18-2 от 15 января 2020 г. "О рассмотрении представления прокурора Турочакского района N 0703-2019 от 23.10.2019 "Об устранении нарушений требований законодательства о противодействии коррупции" незаконным и недействующим с момента принятия".
Определением суда от 13 марта 2020 г. административные дела N 2а-100/2020, N 2а-101/2020 объединены в одно производство для совместного рассмотрения с присвоением объединенному делу N 2а-100/2020.
Суд вынес вышеуказанное решение, об отмене которого просит в апелляционной жалобе представитель Совета депутатов МО "Турочакский район" Пензенко С.Н., указывая, что на 18 внеочередной сессии проводилось открытое голосование в соответствии со ст. 15 Регламента Совета депутатов. Фраза председателя Совета депутатов "голосуем пофамильно" судом ошибочно истолкована как голосование "поименно". Из содержания протокола заседания Совета депутатов усматривается, что работала счетная комиссия, о чем имеется протокол счетной комиссии, председатель объявляла результаты голосования, количество "за" и "против". Тайное и поименное голосование при проведении голосования на данной сессии не применялись. Считает, что при работе сессии Совет депутатов порядок рассмотрения вопросов изменил в соответствии с Регламентом. Обсуждать способ голосования не имело смысла, когда по умолчанию все желали именно открытого голосования. Способ голосования не имеет значения для волеизъявления депутата.
Председатель Совета депутатов МО "Турочакский район" Трапеева А.Г. в своей апелляционной жалобе указывает, что административные истцы о времени и месте проведения внеочередной сессии были уведомлены надлежащим образом. Напротив, на заседание сессии не явились, свои пояснения о причинах допущенных нарушений при предоставлении сведений о доходах и расходах за 2018 год, не давали. Вывод суда о невозможности изменить порядок рассмотрения вопросов противоречит регламенту. Процедура принятия решения по вопросам повестки не связана с очередностью рассмотрения и не могла являться основанием для вывода суда о нарушении порядка принятия решения. Суд, делая вывод о необходимости определения сессией способа голосования, не указывает норму закона, предусматривающую такую обязанность. Совет депутатов в силу предписаний закона не обязан по каждому вопросу разрешать о способе голосования.
Проверив материалы дела, выслушав Терновых А.Н., возражавшего по доводам апелляционных жалоб, председателя Совета депутатов МО "Турочакский район" Трапееву А.Г., представителя Совета депутатов МО "Турочакский район" Пензенко С.Н., поддержавших апелляционные жалобы, обсудив доводы жалоб, судебная коллегия не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта в виду следующего.
В соответствии с положениями части 10 статьи 40 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Федеральный закон N 131-ФЗ) полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случаях, прямо указанных в этой части, а также в иных случаях, установленных данным Федеральным законом и иными федеральными законами.
Частью 10.1 той же статьи закона предусмотрено, что полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, установленных настоящим Федеральным законом.
Согласно части 7.1 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, иное лицо, замещающее муниципальную должность, должны соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее Федеральный закон N 273-ФЗ) и другими федеральными законами. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, иного лица, замещающего муниципальную должность, прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных, в том числе, Федеральным законом N 273-ФЗ.
К лицам, замещающим муниципальную должность, относятся депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, член избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, с правом решающего голоса (абзац семнадцатый части 1 статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ).
Непредоставление лицами, замещающими муниципальные должности, сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений является основанием для досрочного прекращения полномочий лица, замещающего муниципальную должность.
Судом установлено, что Терновых А.Н. и Василенко К.Р. до принятия Советом депутатов оспариваемого решения являлись депутатами Совета депутатов МО "Турочакский район" по одномандатным избирательным округам N 1, 11.
Прокуратурой Турочакского района Республики Алтай в рамках проверки исполнения законодательства о противодействии коррупции выявлен факт предоставления рядом депутатов Совета депутатов МО "Турочакский район" недостоверных и неполных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера за 2018 год, в связи с чем в Совет депутатов МО "Турочакской район" внесено представление об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции N 07-03-2019 от 23 октября 2019 года, в котором предложено безотлагательно рассмотреть данное представление и принять меры для устранения нарушений требований законодательства о противодействии коррупции, их причин и условий им способствующих и недопущению их впредь.
В представлении отражен установленный в ходе проверки факт, что депутатами Совета депутатов МО "Турочакский район", в том числе Терновых А.Н. и Василенко К.Р. допущено нарушение законодательства о противодействии коррупции.
Совет депутатов МО "Турочакский район" 12.12.2019 принял решение N 16-5 о признании представления неполных сведений о своих доходах об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей за 2018 год, депутатами Совета депутатов Турочакского района, несущественными.
Не согласившись с указанным решением, прокурор Турочакского района в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц обжаловал данное решение Совета депутатов МО "Турочакский район", просил признать его незаконным, возложить обязанности на Совет депутатов МО "Турочакский район" повторно рассмотреть вопрос о досрочном прекращении полномочий депутатов на ближайшей сессии Совета депутатов.
Решением Турочакского района Республики Алтай N 2а-22/2020 административные исковые требования прокурора Турочакского района Республики Алтай удовлетворены.
Определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Алтай N 33а-196/2020 от 21.05.2020 решение Турочакского районного суда оставлено без изменения.
Решением 18 внеочередной сессии Совета депутатов МО "Турочакский район" от 15 января 2020 года N 18-2 досрочно прекращены полномочия депутатов Терновых А.Н. и Василенко К.Р.
Из содержания протокола заседания 18 внеочередной сессии Совета депутатов от 15.01.2020 усматривается, что на заседании присутствовало 12 депутатов, отсутствовало 5 депутатов, в том числе Терновых А.Н., Василенко К.Р.
На данном заседании в повестке сессии рассматривались 3 вопроса, два из которых:
внесение изменений и дополнений в решение Совета депутатов МО "Турочакский район" N 16-5 от 12.12.2019 "О признании представление неполных сведений о своих доходах об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей за 2018 год, депутатами Совета депутатов Турочакского района, несущественными";
рассмотрение представления прокурора Турочакского района N 07-03-2019 от 23.10.2019 об устранении нарушений требований законодательства о противодействии коррупции депутатами Совета депутатов Турочакского района".
В ходе заседания от депутата Пензенко С.Н. поступило предложение изменить порядок рассмотрения вопросов установленных повесткой дня: второй вопрос рассмотреть первым, первый вопрос - вторым.
За данный порядок рассмотрения вопросов все присутствующие депутаты проголосовали единогласно и Председателем Совета депутатов принята повестка сессии из трех вопросов, с учетом изменения порядка их рассмотрения.
Однако председателем Совета депутатов Трапеевой А.Г., в нарушение утвержденного на сессии порядка рассмотрения вопросов, предложено рассмотреть первым вопрос "О внесении изменений и дополнений в решение Совета депутатов МО "Турочакский район" N 16-5 от 12.12.2019", тогда как указанный вопрос депутаты должны были рассматривать вторым вопросом, согласно утвержденному порядку.Вторым вопросом рассмотрели вопрос "О рассмотрении представления прокурора Турочакского района N 07-03-2019 от 23.10.2019 "Об устранении нарушений требований законодательства о противодействии коррупции депутатами Совета депутатов Турочакского района", тогда как указанный вопрос депутаты должны были рассматривать первым вопросом, согласно утвержденному порядку.
При рассмотрении второго вопроса о рассмотрении представления прокурора Турочакского района N 07-03-2019 от 23.10.2019 от депутата ФИО7 поступило предложение о рассмотрении вопроса о снятии полномочий со всех депутатов, указанных в представлении прокурора и поставить вопрос о голосовании. Проведено голосование по "фамильно".
По итогам данного голосования и согласно протоколу счетной комиссии "О результатах голосования по прекращению полномочий депутатов Совета депутатов муниципального образования "Турочакский район" были оглашены результаты, где за прекращение полномочий депутатов Терновых А.Н. и Василенко К.Р. проголосовали "за" - 11 голосов, "против" - 1 голос, "воздержался" - 0 голосов, без указания фамилий голосовавших депутатов, и по результатам рассмотрения представления прокурора принято решение N 18-2, где прекращены досрочно полномочия депутата Совета депутатов МО "Турочакский район" по одномандатному округу N 11 Василенко К.Р., а также прекращены досрочно полномочия депутата Совета депутатов МО "Турочакский район" по одномандатному округу N 1 Терновых А.Н.
Разрешая спор, суд, установив, что в ходе заседания 18 внеочередной сессии Совета депутатов МО "Турочакский район" был нарушен Регламент заседания, не соблюден порядок рассмотрения вопросов, с учетом их изменений, не обсуждалось и не принималось решение о способе голосования, пришел к выводу о незаконности оспариваемого решения Совета депутатов.
Судебная коллегия с такими выводами суда первой инстанции не может согласиться в виду следующего.
Согласно пунктам 7, 8, 9 ст. 11 Регламента Совета депутатов МО "Турочакский район" в начале заседания Совета депутатов обсуждается и утверждается повестка дня. Предложения и замечания по предложенному проекту повестки дня излагаются депутатами или председательствующим. Председатель Совета депутатов или депутат до утверждения повестки в целом могут предложить изменить порядок рассмотрения вопросов повестки: объединить несколько вопросов, перенести рассмотрение или снять определенные вопросы, а также включить в повестку дня дополнительные вопросы.
Учитывая положения Регламента, судебная коллегия полагает, что в данном случае изменение - перемена очередности рассмотрения вопросов, включенных в повестку дня нельзя считать нарушением Регламента, поскольку такая возможность предусмотрена его требованиями. Следует учесть, что в данном случае имело место изменение порядка рассмотрения вопросов, а не содержания вопросов, включенных в повестку дня.
Статьями 15 и 17 Регламента Совета депутатов МО "Турочакский район" предусмотрена процедура открытого, а также поименного голосования.
Так, согласно ст. 15 Регламента при проведении открытого голосования подсчет голосов на заседании производится счетной комиссией и докладывается депутатам и секретарю заседания. Перед началом открытого голосования председательствующий уточняет количество предложений, ставящихся на голосование, уточняет формулировки, напоминает, каким количеством голосов может быть принято решение. При голосовании каждый депутат имеет один голос и подает его "за" предложение, "против", либо "воздерживается". Депутат также вправе отказаться от голосования. После окончательного подсчета голосов председательствующий объявляет результаты голосования: общее число голосовавших, количество проголосовавших "за", "против" и "воздержались".
Согласно статье 17 Регламента, поименное голосование проводится по инициативе Председателя Совета депутатов по решению Совета депутатов, принятому большинством голосов от установленного числа депутатов. Составляется ведомость с перечнем депутатов, напротив своей фамилии каждый ставит один из вариантов: "за", "против", "воздержался" и заверяет свое решение личной подписью. Результаты поименного голосования оглашаются на заседании и включаются в протокол заседания. Для утверждения результатов голосования принимается решение.
Из протокола заседания 18 внеочередной сессии Совета депутатов МО "Турочакский район" четвертого созыва от 15 января 2020 года следует, что при рассмотрении второго вопроса повестки дня депутатом ФИО7 предложено снять полномочия со всех депутатов, указанных в представлении прокурора, поставить вопрос о голосовании. После избрания в качестве члена счетной комиссии ФИО8 на период работы 18 внеочередной сессии Совета депутатов, было проведено открытое голосование по вопросу о снятии полномочий со всех депутатов "пофамильно", то есть голосование проведено в отношении каждого депутата. Результаты голосования оглашены. При этом, ведомость с перечнем депутатов, где напротив своей фамилии каждый ставит один из вариантов: "за", "против", "воздержался" и заверяет свое решение личной подписью, не составлялась, что предусматривается Регламентом при проведении поименного голосования. Более того, обсуждение вопроса о проведении открытого голосования Регламентом не предусмотрено.
Таким образом, судебная коллегия находит, что вывод суда первой инстанции о том, что на заседании 18 внеочередной сессии Совета депутатов не была соблюдена процедура поименного голосования, является ошибочным. Регламент заседания и процедура голосования на сессии Советом депутатов были соблюдены.
Однако данное обстоятельство не влечет отмену обжалуемого судебного акта в виду следующего.
Из содержания протокола 18-го очередного заседания Совета депутатов от 15 января 2020 года усматривается, что решение об ответственности депутатов Терновых А.Н., Василенко К.Р. за предоставление недостоверных, неполных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, принято без учета характера совершенных коррупционных правонарушений, их тяжести, без должного анализа обстоятельств, при которых они совершены, а также без учета особенностей личностей правонарушителей, предшествующих результатов исполнения ими своих должностных обязанностей (полномочий), соблюдения ими других ограничений, запретов и обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции.
Решение Совета депутатов МО "Турочакский район" о том, что неисполнение депутатами Терновых А.Н., Василенко К.Р. требований законодательства о противодействии коррупции влечет безусловное прекращение полномочий депутата представительного органа местного самоуправления, не соответствуют положениям ч. 7.3.1 ст. 40 Федерального закона N 131-ФЗ, действующей как на дату принятия Советом депутатов решения от 15 января 2020 года, так и на дату внесения прокурором Турочакского района представления N 07-03-2019 от 23 октября 2019 года, а также в период рассмотрения дела судом.
Меры публичной ответственности за представление депутатом представительного органа муниципального образования заведомо недостоверных или неполных сведений, предусмотренных Федеральным законом N 273-ФЗ, установленные положениями ст.40 Федерального закона N 131-ФЗ подлежат применению с учетом правовых позиций Конституционного Суда РФ, согласно которым ограничение прав граждан должно отвечать требованиям справедливости и соразмерности конституционно закрепленным целям (ч.3 с.55 Конституции РФ), а также отвечать характеру совершенного деяния.
Применение к указанным депутатам меры ответственности должно отвечать требованию соразмерности ответственности конституционно закрепляемым целям и охраняемым законным интересам, отвечать характеру совершенных ими деяний, поскольку мера ответственности в данном случае должна быть направлена на достижение целей предупреждения и профилактики коррупции.
Необходимость разграничения совершенных депутатами представительного органа муниципального образования нарушений, связанных с представлением заведомо недостоверных или неполных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, по их характеру и степени тяжести при применении меры ответственности обусловлена изменениями, внесенными Федеральным законом от 26 июля 2019 года N 228-ФЗ в ст. 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и ст.13.1 Федерального закона "О противодействии коррупции", которыми наряду с досрочным прекращением полномочий депутата установлены и иные меры ответственности.
Согласно ст. 54 Конституции РФ, если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон (ч. 2). Данные правила, основанные на общеправовых принципах справедливости, гуманизма и соразмерности ответственности за совершенное деяние его реальной общественной опасности, имеют универсальное для всех видов юридической ответственности значение и являются обязательными и для законодателя, и для правоприменительных органов. Принятие законов, устраняющих или смягчающих ответственность, по-новому определяет характер и степень общественной опасности тех или иных правонарушений и правовой статус лиц, их совершивших, вследствие чего законодатель не может не предусмотреть - исходя из конституционно обусловленной обязанности распространения действия такого рода законов на ранее совершенные деяния - механизм придания им обратной силы, а уполномоченные органы не вправе уклоняться от принятия юрисдикционных решений об освобождении конкретных лиц от ответственности и наказания или о смягчении ответственности и наказания, оформляющих изменение статуса этих лиц.
Учитывая внесенные изменения в законодательство, а также положения ст. 54 Конституции Российской Федерации судебная коллегия находит, что решение Совета депутатов МО "Турочакский район" от 15 января 2020 года принято без учета положений действующего законодательства, где предусмотрена возможность применения к депутату иных мер ответственности в случае несущественности искажения представленных сведений.
Более того, решением совместного заседания Постоянных комиссий Совета депутатов Турочакского района по подготовке к 16 очередной сессии Совета депутатов Турочакского района от 06 декабря 2019 года, представление неполных сведений о своих доходах об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей за 2018 год депутатами Василенко К.Р. и Терновых А.Н. признаны несущественными.
При таких обстоятельствах, судебная коллегия выводы районного суда о том, что обжалуемое решение Совета депутатов принято без учета внесенных изменений в действующее законодательство находит верными.
Доводы жалобы о том, что депутатами Василенко К.Р. и Терновых А.Н. не представлены сведения о доходах за 2019 год, не имеют правового значения, поскольку в рамках настоящего административного дела рассматривается предоставление депутатами сведений о доходах за иной период, т.е. 2018 год.
С учетом изложенного, судебная коллегия приходит к выводу, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения.
Руководствуясь положениями ст.ст. 309-311 КАС РФ, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
Решение Турочакского районного суда Республики Алтай от 04 июня 2020 года оставить без изменения, апелляционные жалобы представителя Совета депутатов МО "Турочакский район" Пензенко С.Н., председателя Совета депутатов МО "Турочакский район" Трапеевой А.Г. - без удовлетворения.
Председательствующий - С.Н. Чертков
Судьи - И.В. Солопова
Е.А. Кокшарова


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка