Определение Судебной коллегии по административным делам Магаданского областного суда от 19 мая 2020 года №33а-504/2020

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ МАГАДАНСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 19 мая 2020 года Дело N 33а-504/2020
Судебная коллегия по административным делам Магаданского областного суда в составе:
председательствующего Баюры Л.Н.,
судей Адаркина И.А., Филенко М.А.,
при секретаре Кулаковой А.Н.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению губернатора Магаданской области к мэрии города Магадана о признании недействующим пункта 3 постановления мэрии города Магадана от 25 апреля 2013 года N 1704 "Об определении границ территорий, прилегающих к некоторым организациям и объектам, местам нахождения источников повышенной опасности, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции и розничная продажа алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания на территории муниципального образования "Город Магадан" в части установления способа расчета расстояния, указанного в третьем предложении данного пункта,
по апелляционной жалобе губернатора Магаданской области на решение Магаданского городского суда Магаданской области от 12 февраля 2020 года.
Заслушав доклад судьи Магаданского областного суда Баюры Л.Н., пояснения представителя административного истца Соколовой Д.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителя административного ответчика Перевозчиковой Е.В., представителя заинтересованного лица Полянского А.Л., возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение помощника прокурора Магаданской области по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Зариповой Е.В., судебная коллегия по административным делам Магаданского областного суда
УСТАНОВИЛА:
губернатор Магаданской области обратился в суд с названным выше административным исковым заявлением, указав в его обоснование, что пунктом 7 Правил определения органами местного самоуправления границ, прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 года N 1425 (далее - Правила) к компетенции органов местного самоуправления отнесено определение способа расчета расстояния от организаций и (или) объектов, указанных в пункте 2 данных Правил (детские, образовательные, медицинские организации и пр.), до границ прилегающих территорий.
Во исполнение указанного нормативного правового акта мэрией города Магадана 25 апреля 2013 года принято постановление N 1704 "Об определении границ территорий, прилегающих к некоторым организациям и объектам, местам нахождения источников повышенной опасности, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции и розничная продажа алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания на территории муниципального образования "Город Магадан", опубликованное в печатном издании "Вечерний Магадан" 2 мая 2013 года N 18, в редакции постановления мэрии города Магадана от 26 марта 2019 года N 817 "О внесении изменений в постановление мэрии города Магадана от 25 апреля 2013 года N 1704 (опубликовано в печатном издании "Вечерний Магадан" 4 апреля 2019 года N 14 (далее - постановление мэрии города Магадана от 25 апреля 2013 года N 1704).
Пунктом 3 постановления мэрии города Магадана от 25 апреля 2013 года N 1704 установлено, что расстояние прилегающей территории измеряется по тротуарам или пешеходным дорожкам, при их отсутствии - по обочинам, велосипедным дорожкам, краям проезжих частей, аллеям, пешеходным переходам.
Данный пункт постановления мэрии города Магадана в приведенной выше части противоречит пункту 7 Правил, так как не определяет, как будет измеряться расстояние, например, "по тротуарам" - в рассматриваемом случае понимается, что расстояние измеряется до тротуара или по контуру этого тротуара. Аналогичные замечания можно применить к пешеходным и велосипедным дорожкам, обочинам, краям проезжих частей, аллеям и пешеходным переходам. А также неясно, как будет производиться расчет, если одновременно присутствуют несколько из перечисленных объектов.
Таким образом, расчет по оспариваемой норме может быть произведен по усмотрению должностного лица различными способами, что обосновывает наличие в ней коррупциогенных факторов - широта дискреционных полномочий (отсутствие или неопределенность условий или оснований принятия решения) и отсутствие или неполнота административных процедур (отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка) (подпункты "а" и "ж" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов").
Исходя из изложенного, приведенный в пункте 3 постановления мэрии города Магадана от 25 апреля 2013 года N 1704 способ расчета расстояния прилегающей территории нарушает принцип соблюдения равенства ограничений прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в сфере алкогольной продукции (производное от неопределенности).
Считал, что оспариваемая нормативная правовая норма не соответствует постановлению Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 года N 1425, имеющему большую юридическую силу, что нарушает права, свободы и законные интересы граждан (хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в сфере алкогольной продукции).
Ссылаясь на изложенные обстоятельства, просил признать недействующим пункт 3 постановления мэрии города Магадана от 25 апреля 2013 года N 1704 в части установления способа расчета расстояния, указанного в третьем предложении данного пункта, со дня вступления решения суда в законную силу.
Определением судьи Магаданского городского суда от 19 декабря 2019 года к участию в деле для дачи заключения привлечен прокурор города Магадана.
Протокольным определением того же суда от 21 января 2020 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен департамент строительства, архитектуры, технического и экологического контроля мэрии города Магадана (далее - Департамент САТЭК мэрии города Магадана).
Решением Магаданского городского суда от 12 февраля 2020 года губернатору Магаданской области отказано в удовлетворении административного иска.
В апелляционной жалобе административный истец ставит вопрос об отмене решения суда и принятии по делу нового решения об удовлетворении административного иска.
В обоснование жалобы приводит обстоятельства, изложенные в исковом заявлении при обращении в суд первой инстанции.
Указывает, что пункт 3 постановления мэрии города Магадана от 25 апреля 2013 года N 1704 содержит норму, которая является неопределенной, что ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит, к нарушению принципа равенства всех перед законом.
Настаивает, что третье предложение оспариваемого пункта не может быть принято как "способ расчета" расстояния прилегающей территории, поскольку неясно, как данное расстояние будет измеряться.
Указывает, что суд в нарушение части 2 статьи 33 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) привлек к участию в деле в качестве специалиста лицо, являющееся сотрудником структурного подразделения мэрии города Магадана.
По мнению подателя апелляционной жалобы, сам факт необходимости допроса специалиста свидетельствует о неполноте правого регулирования оспариваемого нормативного правового акта и, соответственно, о невыполнении мэрией города Магадана обязанности по определению способа расчета расстояния от организации до границы прилегающей территории.
Выражает несогласие с выводом суда о том, что способ расчета прилегающей территории не может быть установлен нормативным актом и должен определяться индивидуально для каждой прилегающей территории с учетом конкретных особенностей местности и застройки, так как способ расчета ограничен исчерпывающим перечислением объектов ("точек"), между которыми необходимо определить расстояние.
Полагает, что установление границ индивидуально с учетом конкретных особенностей местности и застройки всегда будет приводить к определению неравных расстояний, что и будет являться дискриминационным условием.
В письменных возражениях на апелляционную жалобу мэрия города Магадана, прокурор города Магадана считают решение суда обоснованным, вынесенным в полном соответствии с нормами материального и процессуального права, апелляционную жалобу - не подлежащей удовлетворению.
В соответствии с частью 1 статьи 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.
Выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, проверив материалы дела в полном объеме, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе и возражениях на нее, судебная коллегия по административным делам Магаданского областного суда не находит оснований для отмены судебного решения.
Разрешая спор, суд правильно установил обстоятельства, имеющие значение для дела, оценил в соответствии со статьей 84 КАС РФ представленные в дело доказательства. Выводы суда соответствует обстоятельствам дела и нормам материального права, регулирующим спорные правоотношения. Не согласиться с данными выводами судебная коллегия оснований не усматривает в силу следующего.
Отношения по государственному регулированию ограничения потребления (распития) алкогольной продукции, регламентируются Федеральным законом от 22 ноября 1995 года N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" (далее - Федеральный закон от 22 ноября 1995 года N 171-ФЗ).
В соответствии с абзацами 2 и 3 подпункта 10 пункта 2 статьи 16 названного выше закона розничная продажа алкогольной продукции и розничная продажа алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания, за исключением случаев, указанных в пунктах 3 и 6 данной статьи, не допускаются на территориях, прилегающих к зданиям, строениям, сооружениям, помещениям, находящимся во владении и (или) пользовании образовательных организаций (за исключением организаций дополнительного образования, организаций дополнительного профессионального образования); к зданиям, строениям, сооружениям, помещениям, находящимся во владении и (или) пользовании организаций, осуществляющих обучение несовершеннолетних.
Согласно абзацу 1 пункта 8 статьи 16 Федерального закона от 22 ноября 1995 года N 171-ФЗ границы прилегающих территорий, указанных в подпункте 10 пункта 2 этой статьи, определяются с учетом результатов общественных обсуждений органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения в соответствии с правилами, установленными Правительством Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 года N 1425 утверждены Правила определения органами местного самоуправления границ, прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, в соответствии с которыми запрещена розничная продажа алкогольной продукции на территориях, прилегающих: к детским, образовательным, медицинским организациям и объектам спорта; к оптовым и розничным рынкам, вокзалам, аэропортам и иным местам массового скопления граждан и местам нахождения источников повышенной опасности, определенным органами государственной власти субъектов Российской Федерации; к объектам военного назначения (пункт 2 Правил).
В пункте 4 Правил закреплено, что территория, прилегающая к организациям и объектам, указанным в пункте 2 данных Правил (далее - прилегающая территория), включает обособленную территорию (при наличии таковой), а также территорию, определяемую с учетом конкретных особенностей местности и застройки, примыкающую к границам обособленной территории либо непосредственно к зданию (строению, сооружению), в котором расположены организации и (или) объекты, указанные в пункте 2 настоящих Правил (далее - дополнительная территория).
При этом способ расчета расстояния от организации и (или) объектов, указанных в пункте 2 Правил, до границ прилегающих территорий определяется органом местного самоуправления (пункт 7 Правил).
Как установлено судом и подтверждается материалами дела, 25 апреля 2013 года мэрией города Магадана в соответствии с Федеральным законом от 22 ноября 1995 года N 171-ФЗ, постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 года N 1425, статьями 34.1 и 45 Устава муниципального образования "Город Магадан" издано постановление N 1704 "Об определении границ территорий, прилегающих к некоторым организациям и объектам, местам нахождения источников повышенной опасности, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции и розничная продажа алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания на территории муниципального образования "Город Магадан".
Указанное постановление мэрии города Магадана на основании пункта 12 статьи 45 Устава муниципального образования "Город Магадан" опубликовано в печатном издании "Вечерний Магадан" N 18 (1243) 2 мая 2013 года и вступило в силу после его официального опубликования.
В настоящее время данное постановление действует в редакции постановления мэрии города Магадана от 26 марта 2019 года N 817, опубликованного в печатном издании "Вечерний Магадан" N 14 4 апреля 2019 года.
Муниципальный правовой акт принят мэрией города Магадана в пределах полномочий, с соблюдением предусмотренной формы и вида, процедуры принятия, правил введения в действие (опубликование) и вступления в силу.
Пунктом 3 постановления мэрии города Магадана от 25 апреля 2013 года N 1704 установлено, что прилегающая территория - территория, прилегающая к организациям и объектам, указанным в пункте 1 настоящего постановления, включает в себя обособленную территорию (при наличии таковой) и дополнительную территорию, которая определяется от входных дверей для посетителей предприятий розничной торговли, осуществляющих розничную продажу алкогольной продукции, до ближайшего входа для посетителей на обособленную территорию. В случае отсутствия обособленной территории - от входных дверей для посетителей предприятий розничной торговли, осуществляющих розничную продажу алкогольной продукции, до ближайшего входа для посетителей в здание организации или объекта, указанных в пункте 1 названного постановления. Расстояние прилегающей территории измеряется по тротуарам или пешеходным дорожкам, при их отсутствии - по обочинам, велосипедным дорожкам, краям проезжих частей, аллеям, пешеходным переходам.
Данный пункт постановления мэрии города Магадана от 25 апреля 2013 года N 1704 оспаривается административным истцом в части определения расстояния прилегающей территории (третье предложение пункта 3).
Отказывая в требованиях административного истца признать недействующим третье предложение пункта 3 постановления мэрии города Магадана от 25 апреля 2013 года N 1704, суд первой инстанции, проанализировав федеральное и региональное законодательство, пришел к правильному выводу о том, что оспариваемая норма не противоречит пункту 7 Правил, а также иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав, свобод и законных интересов граждан, по своему содержанию является определенной, ясной и не допускает неоднозначного толкования.
При этом суд верно исходил из того, что мэрия города Магадана, определив расчет расстояния, тем самым реализовала предоставленное ей пунктом 7 Правил право самостоятельно определять способ расчета расстояния.
Доводы апелляционной жалобы относительно правовой неопределенности оспариваемой нормы являлись предметом проверки суда первой инстанции, который обоснованно по мотивам, приведенным в решении, признал их несостоятельными, оснований не согласиться с выводами суда у судебной коллегии не имеется.
Утверждение административного истца о дискриминационном характере оспариваемой нормы применительно к требованиям Федерального закона от 26 июля 2007 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" несостоятельно, поскольку определенный мэрией города Магадана способ расчета расстояний применяется ко всем хозяйствующим субъектам, действующим на территории муниципального образования "Город Магадан", следовательно, они поставлены в равное положение, исключающее дискриминационные условия доступа на товарный рынок.
Кроме того, вопреки доводам апелляционной жалобы определение границ индивидуально с учетом конкретных особенностей местности и застройки предусмотрено пунктом 4 Правил. Предложенный административным истцом способ расчета расстояний (отрезком, радиусом) данным требованиям не соответствует.
Ссылка в апелляционной жалобе на процессуальные нарушения, допущенные судом первой инстанции, выразившиеся в привлечении к участию в деле в качестве специалиста лица, находящегося в служебной или иной зависимости от административного ответчика, в силу положений статьи 310 КАС РФ не может являться безусловным основанием для отмены судебного акта, поскольку не свидетельствует о существенном нарушении норм процессуального права, влекущего отмену решения суда.
В целом доводы апелляционной жалобы повторяют позицию административного истца, изложенную в административном иске и поддержанную в суде первой инстанции, в решении им дана надлежащая правовая оценка, выводы суда подробно и убедительно мотивированы со ссылкой на нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения.
Нарушений или неправильного применения норм материального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению дела, судом не допущено.
Оснований, предусмотренных статьей 310 КАС РФ, для отмены судебного постановления не имеется.
Руководствуясь пунктом 1 статьи 309 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Магаданского областного суда
ОПРЕДЕЛИЛА:
решение Магаданского городского суда Магаданской области от 12 февраля 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу губернатора Магаданской области - без удовлетворения.
Председательствующий
Судьи


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка