Дата принятия: 25 июня 2020г.
Номер документа: 33а-4804/2020
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ КЕМЕРОВСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 25 июня 2020 года Дело N 33а-4804/2020
"25" июня 2020 года Судебная коллегия по административным делам Кемеровского областного суда в составе
председательствующего Пронченко И.Е.,
судей: Решетняка А.М., Рюминой О.С.,
при секретаре: Сат В.Э.,
рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Пронченко И.Е. административное дело по апелляционному представлению прокурора Ленинск -Кузнецкого района Царева А.А. на решение Ленинск-Кузнецкого районного суда Кемеровской области от 28 февраля 2020 года по административному иску территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Кемеровской области в городе Ленинске-Кузнецком, городе Полысаево и Ленинск-Кузнецком районе к прокуратуре Ленинск-Кузнецкого района Кемеровской области, прокуратуре Кемеровской области, об оспаривании представления,
УСТАНОВИЛА:
Территориальный отдел Управления Роспотребнадзора по Кемеровской области в г.Ленинске-Кузнецком, г.Полысаево и Ленинск-Кузнецком районе обратился в суд с вышеназванным административным иском, просит признать незаконным представление прокурора Ленинск-Кузнецкого района от 26 августа 2019 года N 21-2-2019 об устранении нарушений закона.
В обоснование иска указано, что прокуратурой Ленинск-Кузнецкого района была проведена проверка исполнения органами государственного контроля обязанности по выявлению и пресечению правонарушений в сфере санитарно-эпидемиологического законодательства в летних оздоровительных лагерях, созданных на базе муниципальных бюджетных образовательных учреждений.
По результатам проведенной проверки прокурором Ленинск-Кузнецкого района Царевым А.А. начальнику территориального отдела Управления Роспотребнадзора по Кемеровской области в г. Ленинске-Кузнецком, г. Полысаево и Ленинск-Кузнецком районе Кулешову B.C. внесено представление от 26.08.2019 N 21-2-2019, из которого следует, что в соответствии с Перечнем видов деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования и социальной сфере, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью (утв. постановлением Правительства РФ от 23 ноября 2009 года N 944), органами, осуществляющими государственный санитарно-эпидемиологический надзор, деятельность детских лагерей на время каникул проверяется один раз перед началом каникул и далее не чаще одного раза в смену.
В нарушение указанных требований специалистами Роспотребнадзора ранее, перед началом каникул, не проводилась соответствующая проверка в вышеуказанных организациях, в то время, как в ходе проведения в июле 2019 года совместной проверки исполнения законодательства при организации отдыха в летних оздоровительных лагерях, созданных на базе образовательных учреждений, были выявлены нарушения санитарно-эпидемиологического законодательства. С данным доводом нельзя согласиться, исходя из следующего.
Согласно Перечню видов деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования и социальной сфере, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью (утв. постановлением Правительства РФ от 23.11.2009 N 944), проверку деятельности детских лагерей на время каникул осуществляют органы государственного санитарно-эпидемиологического надзора 1 раз перед началом каникул и далее не чаще 1 раза в смену.
Согласно приказам Управления N 279 от 15.06.2018 и N 197 от 14.05.2019 территориальными отделами проекты планов проведения плановых проверок на следующий год подготавливаются и направляются в Управления до 31 июля текущего года.
В силу требований п.1.4 СанПиН 2.4.4.2599-10 "Гигиенические требования к устройству, содержанию и организации режима в оздоровительных учреждениях с дневным пребыванием детей в период каникул", учредитель оздоровительного учреждения с дневным пребыванием детей в срок не менее чем за 2 месяца до начала оздоровительного сезона ставит в известность орган, уполномоченный осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор, о планируемых сроках открытия оздоровительного учреждения, режиме работы, количестве оздоровительных смен и количестве оздоравливаемых детей, в соответствии с приложением 1 настоящих санитарных правил.
На основании ст.4 Закона Кемеровской области "Об организации и обеспечении отдыха и оздоровления детей" исполнительный орган государственной власти Кемеровской области, осуществляющий полномочия в сфере образования, осуществляет в порядке, установленном Коллегией Администрации Кемеровской области, формирование, ведение и размещение на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" реестра организаций отдыха детей и их оздоровления.
Согласно Порядку формирования, ведения и размещения реестра организаций отдыха детей и их оздоровления Кемеровской области, утвержденному Постановлением Коллегии Администрации Кемеровской области от 16.07.2018 N 287, реестр формируется и ведется Департаментом образования и науки Кемеровской области (далее - Департамент) на основании информации, полученной от юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в сфере организации отдыха и оздоровления детей и имеющих регистрацию на территории Кемеровской области.
Реестр ежегодно не позднее 1 марта текущего года размещается на официальном сайте Департамента www.образование42.рф. Сведения, содержащиеся в реестре, обновляются в течение 10 рабочих дней со дня поступления информации об изменении сведений об организациях отдыха.
На территории Ленинск-Кузнецкого района летние оздоровительные учреждения открываются только на базе функционирующих общеобразовательных учреждений на основании приказов учредителя - Управления образования администрации Ленинск-Кузнецкого муниципального района, издаваемых в марте - мае текущего года, в то время как ежегодный план проверок Управлением формируется до 1 сентября года, предшествующего году проведения плановых проверок. Территориальный отдел направляет проект плана проверок в Управление до 31 июля года, предшествующего году проведения плановых проверок, поэтому в ежегодный план проведения плановых проверок данные летние оздоровительные учреждения включены быть не могут.
Таким образом, оспариваемое представление не может быть исполнено должностными лицами территориального отдела Роспотребнадзора по Кемеровской области в г.Ленинске-Кузнецком, г.Полысаево и Ленинск-Кузнецком районе, а следовательно, и устранить нарушения в данной части не представляется возможным, что нарушает права и свободы должностного лица, в отношении которого вынесено представление.
Требованиями Федеральных законов N 52-ФЗ от 30.03.1999 "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", N 456-ФЗ от 28.12.2016 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской федерации в части совершенствования государственного регулирования организации отдыха и оздоровления детей" предусмотрено наличие санитарно-эпидемиологического заключения на деятельность, осуществляемую организациями отдыха детей и их оздоровления.
Приказом Роспотребнадзора от 19.07.2007 N 224 "О санитарно-эпидемиологических экспертизах, обследованиях, исследованиях, испытаниях и токсикологических, гигиенических и иных видах оценок" утверждены Порядок выдачи санитарно-эпидемиологических заключений (далее - Порядок выдачи СЭЗ) и Порядок проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок.
Срок действия данного санитарно-эпидемиологического заключения составляет 1 год. Таким образом, надзор за деятельностью летних оздоровительных учреждений, организуемых на базе функционирующих общеобразовательных учреждений, осуществляется посредством проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз.
Кроме того, Кулешов B.C. не уполномочен на привлечение к дисциплинарной ответственности лиц, поскольку такие решения принимает исключительно Управление Роспотребнадзора по Кемеровской области.
Содержащееся в оспариваемом представлении прокуратуры требование о рассмотрении вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц противоречит приведенным нормам Закона о прокуратуре, Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ.
Таким образом, оспариваемым представлением нарушены права, свободы и законные интересы административного истца.
Решением Ленинск-Кузнецкого районного суда Кемеровской области от 28 февраля 2020 года представление об устранении нарушений закона от 26.08.2019 N 21-2-2019, вынесенное прокурором Ленинск-Кузнецкого района Кемеровской области Царевым А.А. в отношении территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Кемеровской области в городе Ленинске-Кузнецком, городе Полысаево и Ленинск-Кузнецком районе, признано незаконным.
В апелляционном представлении прокурор Ленинск -Кузнецкого района Царев А.А просит решение суда отменить, свои доводы мотивирует тем, что решение является не обоснованным и подлежит отмене в связи с несоответствием выводов суда первой инстанции фактическим обстоятельствам дела, нарушений и неверного применения норм материального права.
Согласно приказам Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Кемеровской области (далее - Управление Роспотребнадзора) N 279 от 15.06.2018 и N 197 от 14.05.2019 территориальными отделами проекты планов проведения плановых проверок на следующий год подготавливаются и направляются в Управление Роспотребнадзора до 31 июля текущего года.
На территории Ленинск-Кузнецкого района летние оздоровительные учреждения открываются только на базе функционирующих общеобразовательных учреждений на основании приказов учредителя -Управления образования администрации Ленинск-Кузнецкого муниципального района, издаваемых в марте - мае текущего года, в то время как ежегодный план проверок Управлением Роспотребнадзора формируется до 1 сентября года, предшествующего году проведения плановых проверок. Территориальный отдел направляет проект плана проверок в Управление Роспотребнадзора до 31 июля года, предшествующего году проведения плановых проверок, поэтому в ежегодный план проведения плановых проверок данные летние оздоровительные лагеря включены быть не могут.
Требованиями Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и Федерального закона от 28.12.2016 N 456-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования государственного регулирования организации отдыха и оздоровления детей" предусмотрено наличие санитарно-эпидемиологического заключения на деятельность, осуществляемую организациями отдыха детей и их оздоровления.
Согласно положению пункта 2 Порядка проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, утвержденных приказом Роспотребнадзора от 19.07.2007 N 224, надзор за деятельностью летних оздоровительных учреждений, организуемых на базе функционирующих общеобразовательных учреждений, осуществляется посредством проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, на основании которых выдается санитарно-эпидемиологическое заключение со сроком действия один год. Выявление нарушений санитарно-эпидемиологического законодательства входит в исключительную компетенцию должностных лиц Роспотребнадзора и законодатель не связывает наличие санитарно-эпидемиологического заключения с проведением органами Роспотребнадзора плановых либо внеплановых проверок летних оздоровительных учреждений, так как в рамках экспертиз проверялось только соответствие требованиям санитарных правил и гигиеническим нормативам зданий, строений, сооружений, помещений и оборудования летних лагерей.
В силу пункта 3 части 2 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, является основанием для проведения внеплановой проверки.
Во исполнение поручения заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Голиковой Т.А. от 21.02.2019 N ТГ-П12-1285 Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека поручено проведение внеплановых выездных проверок организации отдыха детей и их оздоровления, проверка которых не предусмотрена сводным планов проведения проверок на 2019 год.
В целях реализации указанного поручения приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 5.03.2019 N 103 руководителям территориальных органов Роспотребнадзора необходимо организовать проведение внеплановых выездных проверок Организаций отдыха детей и их оздоровления, проверка которых не предусмотрена сводным планом проведения плановых проверок на 2019 год.
Между тем территориальный орган Управления Роспотребнадзора не инициировал проведение внеплановой проверки в летних оздоровительных лагерях, созданных на базе муниципальных бюджетных образовательных учреждений "Демьяновская средняя общеобразовательная школа" и "Панфиловская средняя общеобразовательная школа", в ходе проверки деятельности которых прокурором выявлены грубые нарушения требований санитарно-эпидемиологического законодательства.
Целью внесения представления прокурора являлась защита прав несовершеннолетних и недопущение впредь нарушений, связанных с отсутствием проверок летних оздоровительных лагерей, поскольку невключение в план проверок органом Роспотребнадзора лагерей с дневным пребыванием детей влечет угрозу их жизни и здоровью. При этом, выбор способа устранения нарушений закона относится к компетенции Территориального отдела управления Роспотребнадзора, который не исполнял возложенные на него обязанности по проверке летних оздоровительных лагерей, не дав оценку безопасности пребывания детей в оздоровительных организациях до приема детей в эти организации не проведя ни плановых, ни внеплановых проверок.
Также судом необоснованно сделан вывод о том, что представление прокурора нарушает права и законные интересы административного истца.
Из ответа Врио начальника территориального отдела Управления Роспотребнадзора на требование прокурора установлено, что проверка вышеуказанных детских лагерей не осуществлялась. Данное обстоятельство не отрицалось административным истцом в судебном заседании, то есть сам факт допущенного нарушения требований Постановления N 944, указанного в представлении прокурора района, административным истцом был признан.
При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур -вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.
Вывод суда о незаконности требования прокурора о рассмотрении вопроса об ответственности лиц, допустивших нарушения закона, несостоятелен, представление прокурора не возлагало на начальника территориального отдела Управления Роспотребнадзора обязанности по привлечению к дисциплинарной ответственности лиц, допустивших нарушения. В рамках рассмотрения представления он мог рассмотреть вопрос о привлечении виновных к ответственности, то есть, установив основания для этого, обратиться с ходатайством к должностному лицу, уполномоченному налагать на работников дисциплинарные взыскания или применять иные меры воздействия, для принятия им решения в пределах его компетенции.
Право прокурора требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к установленной законом ответственности, в том числе дисциплинарной основано на положениях пункта 2 статьи 22 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации". На соответствующее лицо возложена обязанность рассмотреть данное требование прокурора и о результатах его рассмотрения сообщить в прокуратуру.
В соответствии со статьей 192 Трудового кодекса Российской Федерации за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить дисциплинарные взыскания. Установление наличия либо отсутствия оснований для привлечения работника к дисциплинарной ответственности относится к компетенции работодателя.
Само по себе требование прокуратуры рассмотреть вопрос о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности не затрагивает права работодателя на применение к работнику мер дисциплинарной ответственности в законодательно установленном порядке по своему усмотрению, то есть не является императивным требованием, влекущим за свое невыполнение наложение административных санкций.
На апелляционное представление начальником территориального отдела Управления Роспотребнадзора по Кемеровской области в г. Ленинске-Кузнецком, г. Полысаево и Ленинск-Кузнецком районе Кулешовым B.C. принесены возражения.
Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления и возражений, выслушав прокурора Жумаеву Е.Ю., просившую решение суда отменить, представителей Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Кемеровской области в г. Ленинске-Кузнецком, г.Полысаево и Ленинск-Кузнецком районе, просивших решение суда оставить без изменения, рассмотрев дело в соответствии с требованиями ст.308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.
В соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения суда первой инстанции в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.
В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение суда первой инстанции подлежит безусловной отмене в случае принятия судом решения о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле.
Согласно материалам административного дела, прокуратурой Ленинск-Кузнецкого района была проведена проверка исполнения территориальным отделом Управления Роспотребнадзора по Кемеровской области в г.Ленинске-Кузнецком, г.Полысаево и Ленинск-Кузнецком районе обязанности по выявлению и пресечению правонарушений в сфере санитарно-эпидемиологического законодательства, относительно летних оздоровительных лагерей, созданных на базе муниципальных бюджетных образовательных учреждений.
По результатам проведенной проверки прокурором Ленинск-Кузнецкого района Царевым А.А. начальнику территориального отдела Управления Роспотребнадзора по Кемеровской области в г.Ленинске-Кузнецком, г.Полысаево и Ленинск-Кузнецком районе Кулешову B.C. внесено представление от 26.08.2019 N 21-2-2019.
Как следует из материалов дела, административным истцом оспаривается представление прокурора также и по тому основанию, что оспариваемое представление не может быть исполнено должностными лицами территориального отдела Роспотребнадзора по Кемеровской области в г.Ленинске-Кузнецком, г.Полысаево и Ленинск-Кузнецком районе, а следовательно, и устранить нарушения в данной части не представляется возможным, поскольку именно Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Кемеровской области организует и проводит проверки выполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований санитарного законодательства, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, предписаний должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор.
Кроме того, Кулешов B.C. не уполномочен на привлечение к дисциплинарной ответственности лиц, поскольку такие решения принимает исключительно Управление Роспотребнадзора по Кемеровской области.
Вопрос о вступлении в административное дело других административных истцов, административных ответчиков и заинтересованных лиц, а также вопрос о замене ненадлежащего административного ответчика суд разрешает при подготовке административного дела к судебному разбирательству суд (пункт 3 части 3 статьи 135 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
В нарушение приведенных положений закона суд первой инстанции не поставил вопрос о привлечении к участию в административном деле Управление Роспотребнадзора по Кемеровской области.
Учитывая изложенное, решение суда по настоящему делу не может быть признано законным и обоснованным, в силу пункта 4 части 1 статьи 310 КАС РФ оно подлежит отмене с направлением административного дела в соответствии с пунктом 3 статьи 309 КАС РФ на новое рассмотрение в суд первой инстанции, при котором суду надлежит верно определить состав лиц, участвующих в деле, и по результатам надлежащей оценки всех собранных доказательств, применительно к нормам материального права, регулирующим рассматриваемые правоотношения, постановить законное и обоснованное решение.
Доводы апелляционной жалобы административного истца судебная коллегия не оценивает, так как суд апелляционной инстанции не вправе предрешать существо решения, которое должно быть принято судом первой инстанции по результатам судебного разбирательства.
Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
Решение Ленинск-Кузнецкого городского суда Кемеровской области от 28 февраля 2020 года отменить, направить дело на новое рассмотрение.
Кассационная жалоба (представление) может быть подана через суд первой инстанции в течении шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в восьмой кассационный суд общей юрисдикции.
Председательствующий:
Судьи:
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
