Дата принятия: 11 февраля 2020г.
Номер документа: 33а-479/2020
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВЕРХОВНОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ ХАКАСИЯ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 11 февраля 2020 года Дело N 33а-479/2020
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Хакасия в составе:
председательствующего Страховой О.А.,
судей Долгополовой Т.В., Паксимади Л.М.,
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Вигуль Н.Е.,
с участием прокурора Васильевой Е.В.,
рассмотрела в открытом судебном заседании в апелляционном порядке административное дело по административному иску Киреевой Ларисы Михайловны об оспаривании решения Совета депутатов Кирбинского сельсовета Бейского района по апелляционной жалобе административного истца на решение Бейского районного суда от 25 декабря 2019 года, которым отказано в удовлетворении административных исковых требований.
Заслушав доклад судьи Долгополовой Т.В., объяснения административного истца Киреевой Л.М., её представителя Лыткина О.П., поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителя административного ответчика Совета депутатов Кирбинского сельсовета Зайцева В.О., выразившего согласие с решением суда, заключение прокурора Васильевой Е.В., полагавшей необходимым оставить решение без изменения, судебная коллегия
УСТАНОВИЛА:
Киреева Л.М. обратилась в суд с административным иском об оспаривании решения Совета депутатов Кирбинского сельсовета Бейского района от 02.12.2019 N 146 "Об удалении главы Кирбинского сельсовета Бейского района Республики Хакасия Киреевой Л.М. в отставку и досрочном прекращении её полномочий", мотивировав требования тем, что основанием для удаления главы сельсовета в отставку явилось то, что, по мнению представительного органа, в период с 17.07.2019 по 06.11.2019 в течение трёх месяцев не созывалась сессия депутатов и без фактического проведения сессии были приняты акты, которые не были обнародованы более, чем за 30 дней до рассмотрения Советом депутатов. Однако Конституционный Суд РФ обратил внимание на то, что в случае неисполнения главой муниципального образования отдельных полномочий представительный орган муниципального образования должен обжаловать его бездействие, но не удалять главу в отставку. Кроме того, комитет Государственной Думы в своих разъяснениях отмечает, что ответственность главы муниципального образования по данному основанию возможна только при полном неисполнении им обязанностей. В нарушение ст.74.1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ истец не была ознакомлена с обращением депутатов и с проектом решения сельсовета об удалении в отставку, в связи с чем была лишена возможности подготовиться и дать пояснения. Основанием для удаления главы сельсовета в отставку послужило принятие решений без фактического проведения сессии депутатов, однако данные решения отменены на внеочередной сессии, на которой, не дожидаясь официального опубликования этого решения, принято решение об удалении её в отставку. Кроме того, административный истец отмечала, что в период, в который ей вменяется бездействие по созыву сессии депутатов, 51 день она находилась в очередном отпуске. Полагала, что административным ответчиком нарушена процедура удаления отставку главы сельсовета, что влечёт признание незаконным принятого решения.
В судебном заседании суда первой инстанции административный истец Киреева Л.М., её представитель адвокат Лыткин О.П. заявленные требования поддержали. Представители административного ответчика Совета депутатов Кирбинского сельсовета Нестерова Л.М., Лямкин А.Н. и Зайцев В.О., являющийся также представителем административного ответчика исполняющей обязанности главы Кирбинского сельсовета Антоновой И.В., заявленные требования не признали, указывали на отсутствие нарушений при принятии Советом депутатов оспариваемого решения. В заключении прокурор Ерохин А.М. указал на необходимость отказать Киреевой Л.М. в удовлетворении административного иска.
Суд постановилрешение от 25.12.2019 (л.д. 156-162), которым в удовлетворении административного иска отказал.
С решением не согласилась Киреева Л.М., просит его отменить, принять новое об удовлетворении требований. В апелляционной жалобе (л.д. 175-184) выражает несогласие с выводом суда о том, что на выборное должностное лицо не распространяются нормы трудового законодательства, а ссылку суда на постановление Конституционного Суда РФ от 27.06.2013 N 15-п считает несостоятельной, поскольку там не содержатся выводы относительно применения норм трудового законодательства, регламентирующих отпуск выборного должностного лица. В связи с этим полагает, что отсутствие созыва сессии депутатов в период нахождения её в отпуске не может быть поставлено ей в вину. Вывод суда о том, что она не отчитывалась за исполнение бюджета перед депутатами, по мнению заявителя жалобы, основывается только на доводах стороны административных ответчиков, тогда как бюджет Кирбинского сельсовета на 2/3 является дотационным, и глава сельсовета отчитывается об его исполнении перед администрацией Бейского района. По мнению заявителя жалобы, она исполняла свои обязанности в полном объёме, о чём подтвердили при рассмотрении дела допрошенные свидетели. Считает, что судом неправильно применены нормы материального права, а именно статьи 74.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которая предусматривает обязанность представительного органа при удалении главы местного самоуправления в отставку получить согласие главы субъекта.
В письменных возражениях относительно доводов апелляционной жалобы, административный ответчик исполняющая обязанности главы Кирбинского сельсовета Антонова И.В., представители административных ответчиков Лямкин А.Н., Зайцев В.О., выражая согласие с решением суда, просят оставить его без изменения, жалобу - без удовлетворения.
В судебном заседании суда апелляционной инстанции административный истец Киреева Л.М., её представитель Лыткин О.П. поддержали доводы апелляционной жалобы, представитель административного ответчика Совета депутатов Кирбинского сельсовета адвокат Зайцев В.О. выразил согласие с решением суда, прокурор Васильева Е.В. дала заключение о необходимости оставить решение без изменения. Административный ответчик исполняющая обязанности главы Кирбинского сельсовета Антонова И.В., извещённая надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явилась, о причинах своей неявки не сообщила, судебная коллегия, руководствуясь ч.6 ст.226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), рассмотрела дело в отсутствие неявившегося административного ответчика.
Выслушав участников процесса, заключение прокурора, исследовав материалы дела, проверив законность и обоснованность решения в соответствии с ч.1 ст.308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.
Согласно ч.1 ст.218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
Часть 2 статьи 219 КАС РФ предусматривает, что административное исковое заявление об оспаривании правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об отрешении от должности главы муниципального образования, об оспаривании решения представительного органа муниципального образования о самороспуске или об оспаривании решения представительного органа муниципального образования об удалении в отставку главы муниципального образования может быть подано в суд в течение десяти дней со дня принятия соответствующего решения.
В соответствии с ч.17 ст.74.1 Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" глава муниципального образования, в отношении которого представительным органом муниципального образования принято решение об удалении его в отставку, вправе обратиться с заявлением об обжаловании указанного решения в суд в течение 10 дней со дня официального опубликования такого решения.
Согласно п.7 ст.10 Устава муниципального образования Кирбинский сельсовет официальным опубликованием муниципальных актов является публикация в газете "Саянская заря".
Оспариваемое решение Совета депутатов Кирбинского сельсовета от 02.12.2019 N 146 об удалении в отставку главы Киреевой Л.М. опубликовано в газете "Саянская заря" N 50 (9726) 13.12.2019. Киреева Л.М. обратилась в суд с настоящим административным иском 16.12.2019 (л.д. 2), то есть в срок, установленный законом.
В силу п.2.1 ч.6 ст.36 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае удаления в отставку в соответствии со статьей 74.1 настоящего Федерального закона.
В соответствии с п.2 ч.2 ст.74.1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ основанием для удаления главы муниципального образования в отставку является неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.
Судом первой инстанции установлено и из материалов дела следует, что Киреева Л.М. вступила в должность главы Кирбинского сельсовета 15.09.2017 (л.д. 22).
Прокуратурой Бейского района Совету депутатов Кирбинского сельсовета 06.11.2019 сообщено, что в период с 17.07.2019 по 06.11.2019 Киреевой Л.М. единолично без участия депутатов Совета депутатов приняты решения от 18.07.2019 N 133 "О внесении изменений в решение Совета депутатов Кирбинского сельсовета от 24.12.2018 N 117 "О местном бюджете МО Кирбинский сельсовет на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов"; от 27.09.2019 N 137 "О внесении изменений в решение Совета депутатов Кирбинского сельсовета от 24.12.2018 N 117 "О местном бюджете МО Кирбинский сельсовет на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов" (л.д. 86-88).
29.11.2019 глава Республики Хакасия - Председатель Правительства Республики Хакасия Коновалов В.О. на обращение по вопросу удаления в отставку главы администрации Кирбинского сельсовета Киреевой Л.М. от 07.11.2019 сообщил, что для дальнейшей проработки вопроса, а также оценки ситуации в муниципальном образовании с точки зрения обеспечения стабильности управления принято решение о создании рабочей группы, просил отложить принятие решения до формирования выводов рабочей группы (л.д.19). На повторное обращение от 27.11.2019 ответа от главы Республики Хакасия - Председателя Правительства Республики Хакасия Коновалова В.О. не последовало (л.д. 95).
Решением Совета депутатов Кирбинского сельсовета от 02.12.2019 N 145 отменены решения главы Кирбинского сельсовета Киреевой Л.М. от 11.06.2019 N 130, от 18.07.2019 N 133, от 27.09.2019 N 136, 137, принятые ею от имени Совета депутатов Кирбинского сельсовета (л.д. 10-11).
Решением Совета депутатов Кирбинского сельсовета от 02.12.2019 N 146 глава Кирбинского сельсовета Киреева Л.М. удалена в отставку, досрочно прекращены её полномочия за неисполнение в течение трёх и более месяцев, в период с 17.07.2019 по 06.11.2019, обязанностей по созыву сессий Совета депутатов Кирбинского сельсовета, за непредоставление Совету депутатов Кирбинского сельсовета в 2017-2019 годах ежегодных отчётов, за неутверждение отчётов об исполнении бюджета Кирбинского поселения за первый квартал и полугодие 2018-2019 годов, за ненаправление отчётов об исполнении бюджета в Совет депутатов Кирбинского сельсовета, за единоличное, без фактического проведения сессий Совета депутатов Кирбинского сельсовета принятие решений от 11.06.2019 N 130 "О передаче осуществления части полномочий в области градостроительной деятельности органам местного самоуправления муниципального образования Бейский район Республики Хакасия" и от 27.09.2019 N 136 "О внесении изменений и дополнении в Устав муниципального образования Кирбинский сельсовет", за необнародование не позднее, чем за 30 дней до дня рассмотрения Советом депутатов проекта решения Совета депутатов Кирбинского сельсовета от 27.09.2019 N 136 "О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования Кирбинский сельсовет"; за одновременное неопубликование вместе с вышеуказанным проектом решения порядка участия граждан Кирбинского поселения в обсуждении проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав и порядка учёта предложений граждан по данному проекту решения; за единоличное, без фактического проведения сессий Совета депутатов Кирбинского сельсовета принятие решения от 18.07.2019 N 133 "О внесении изменений в решение Совета депутатов Кирбинского сельсовета от 24.12.2018 N 117 "О местном бюджете МО Кирбинский сельсовет на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов" (л.д. 15-16).
Отказывая в удовлетворении административных исковых требований Киреевой Л.М., суд первой инстанции исходил из того, что Советом депутатов Кирбинского сельсовета в соответствии с частями 3, 4, 8, 9, 13 ст. 74.1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ обеспечена возможность заблаговременного получения Киреевой Л.М. уведомления о выдвинутой инициативе, её основаниях, дате и месте проведения соответствующего заседания представительного органа, а также участия в нём посредством вручения документов лично Киреевой Л.М.; соблюдена процедура по получению мнения высшего должностного лица субъекта, порядок принятия оспариваемого решения; по форме и по содержанию решение соответствует, установленным законом требованиям.
Судебная коллегия данные выводы суда первой инстанции считает правомерными, поскольку они сделаны при надлежащей оценке представленных доказательств по делу, в соответствии с нормами действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, при правильном и полном установлении фактических обстоятельств дела.
По мнению судебной коллегии, судом обоснованно отвергнут довод стороны административного истца о том, что отчёт главы сельсовета о результатах своей деятельности на сборах, сходах является отчётом перед Советом депутатов, поскольку это противоречит положениям Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и не может свидетельствовать о надлежащем исполнении Киреевой Л.М. обязанности по предоставлению Совету депутатов отчёта о результатах своей деятельности и о результатах деятельности администрации поселения. Ошибочным и не соответствующим требованиям закона является и утверждение стороны административного истца о том, что решения Совета депутатов Кирбинского сельсовета о внесении изменений в местный бюджет свидетельствуют об отчёте Киреевой Л.М. перед Советом депутатов.
Так, согласно ч.5, 5.1 ст.36 вышеприведённого Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.
В соответствии с частями 1, 2 ст. 64 Устава администрация поселения составляет отчет об исполнении бюджета поселения. Отчет об исполнении бюджета поселения является ежеквартальным. Отчет об исполнении бюджета поселения за первый квартал, полугодие и девять месяцев текущего финансового года утверждается администрацией поселения и направляется в Совет депутатов и Ревизионную комиссию поселения (л.д. 117).
Судом также установлено, а административным истцом не оспаривалось, что главой Кирбинского сельсовета Киреевой Л.М. в нарушение требований законодательства приняты от имени Совета депутатов Кирбинского сельсовета без созыва сессии ряд решений, в связи с чем факт отмены данных решений и удаление главы в отставку на одном и том же заседании сессии на обоснованность принятия данного обстоятельства как на основание удаления главы в отставку не влияет.
В силу ч. 2 ст. 30 Устава муниципального образования Кирбинский сельсовет полномочия председателя Совета депутатов осуществляется главой поселения, Совет депутатов созывается на свои сессии не реже 1 раза в три месяца главой поселения (л.д. 112 оборотная сторона).
Вопреки доводу стороны административного истца сам по себе факт нахождения главы Кирбинского сельсовета Киреевой Л.М. в очередном отпуске в период с 16.09.2019 по 05.11.2019 не является уважительной причиной несозыва сессии Совета депутатов в период до этого отпуска и не свидетельствует о невозможности её созыва.
Согласно п.5 ст.74.1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ решение об удалении главы муниципального образования в отставку может быть принято только при согласии высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случае, если при рассмотрении инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку предполагается рассмотрение вопросов, касающихся обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, и (или) решений, действий (бездействия) главы муниципального образования, повлекших (повлекшего) наступление последствий, предусмотренных пунктами 2 и 3 части 1 статьи 75 настоящего Федерального закона, а именно, если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30 процентов собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 процентов бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований; если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.
Вышеперечисленные вопросы, несмотря на утверждение представителя административного истца, при удалении Киреевой Л.М. в отставку не были предметом рассмотрения. При таких обстоятельствах довод жалобы об обязательном наличии согласия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) является необоснованным.
Согласно правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации (определения от 02.11.2011 N 1464-О-О, от 0410.2011 N 1264-О-О, от 17.11.2011 N 1489-О-О) по смыслу, заложенному законодателем в правовую норму под наличием оснований удаления в отставку главы муниципального образования по п.2 ч.2 ст.74.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует понимать неисполнение главой муниципального образования в течение столь длительного срока (трех и более месяцев) своих обязанностей (кроме случаев, когда это вызвано уважительными причинами - болезнью, действиями (бездействием) иных лиц и органов, не находящихся в подчинении главы муниципального образования, действием непреодолимой силы и др.), которое с очевидностью свидетельствует о фактическом самоустранении главы муниципального образования от их исполнения, существенно затрудняет либо делает невозможным реализацию полномочий иных органов местного самоуправления, органов государственной власти, осуществление гражданами прав, свобод и несение ими обязанностей в сфере местного самоуправления, то есть нарушает нормативно установленный порядок осуществления функций местного самоуправления.
Удаление главы муниципального образования в отставку в указанном случае выступает мерой его ответственности перед представительным органом муниципального образования, а в конечном итоге - и перед населением, гарантируя восстановление установленного законом порядка осуществления местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования, подконтрольность и подотчетность главы муниципального образования населению и представительному органу муниципального образования, обеспечивая баланс полномочий представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования в системе местного самоуправления.
Доказательствами по делу подтверждается факт нарушений, вменяемых административному истцу, их существенность, поскольку административным истцом был нарушен нормативно установленный порядок осуществления полномочий органами местного самоуправления, принцип их разграничения и подотчётности, что устранить путём обжалования её бездействия либо действий, о чём указывает заявитель жалобы, по мнению судебной коллегии, невозможно.
Доводы апелляционной жалобы по существу сводятся к переоценке фактических обстоятельств, установленных по делу, иной оценке доказательств, оснований для которых судебная коллегия не усматривает.
Исходя из изложенного, учитывая отсутствие нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием для отмены решения суда, обжалуемое решение отмене не подлежит.
Руководствуясь п.1 ст.309, ст.311 КАС РФ, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
решение Бейского районного суда от 25 декабря 2019 года по настоящему делу оставить без изменения, апелляционную жалобу административного истца Киреевой Ларисы Михайловны - без удовлетворения.
Председательствующий О.А. Страхова
Судьи: Т.В. Долгополова
Л.М. Паксимади
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
