Определение Судебной коллегии по административным делам Костромского областного суда от 27 июня 2019 года №33а-452/2019

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ КОСТРОМСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 27 июня 2019 года Дело N 33а-452/2019
Судья Ветрова С.В. Дело N33а-452
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
"27" июня 2019 года
Судебная коллегия по административным делам Костромского областного суда в составе
председательствующего Зиновьевой О.Н.
судей Ворониной М.В. и Пелевиной Н.В.,
при секретаре Черемухиной И.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Жуликовой Натальи Владимировны на решение Свердловского районного суда г. Костромы от 26 декабря 2018 года, которым отказано в удовлетворении административных исковых требований Жуликовой Натальи Владимировны к Администрации г. Костромы о признании незаконным уведомления о несоответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве и реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке.
Заслушав доклад судьи Пелевиной Н.В., выслушав объяснения административного истца Жуликовой Н.В. и ее представителя Смирнова М.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителя административного ответчика Ершовой Г.Н., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, судебная коллегия
установила:
Жуликова Н.В. обратился в суд с административным исковым заявлением к Администрации города Костромы, просила признать незаконным Уведомление Администрации г. Костромы N 13-01-09-14 от 23 октября 2018 года о несоответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве и реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке.
Требования мотивированы тем, что ей принадлежит на праве собственности земельный участок с кадастровым номером: N, расположенный по адресу: <адрес> на котором она планирует построить индивидуальный жилой дом. В этой связи 09 октября 2018 года она направила административному ответчику уведомление о планируемом строительстве. 23 октября 2018 года Администрация г. Костромы вынесла Уведомление N, которым сообщила ей о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на принадлежащем ей земельном участке на том основании, что данный участок расположен в санитарно-защитной зоне от людского кладбища по улице Галичская города Костромы, сославшись при этом на постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 25 сентября 2007 года N 74 "О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03" и от 28 июня 2011 года N 84 "Об утверждении СанПиН 2.1.2882-11 "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения". Данным Уведомлением нарушаются ее права как собственника на использование земельного участка в соответствии с его назначением, в частности, предусмотренное статьей 40 Земельного кодекса РФ право возводить жилые сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка. Принадлежащий ей земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты>. относится к категориям земель: земли населённых пунктов, имеет вид разрешённого использования: индивидуальное жилищное строительство. Администрация г. Костромы неправильно применяет нормы законодательства, указывая, что земельный участок находится в санитарно-защитной зоне городского кладбища. Так, пунктом 7.1.12 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 установлены ориентировочные размеры санитарно-защитных зон, которые для различных типов кладбищ с учётом площади захоронений могут составлять 1000, 500, 300, 100 и 50 метров. Пунктом 3.1 названных СанПиН установлено, что размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны, и что разработка проекта санитарно-защитной зоны для объектов I-III класса опасности является обязательной. Вместе с тем, как следует из письма Управления Роспотребнадзора по Костромской области от 24 сентября 2018 года N 7328-01, для кладбища на ул. Галичской города Костромы проект обоснования расчётной санитарно-защитной зоны не согласован, и санитарно-эпидемиологическое заключение отсутствует. Учитывая, что размер и границы санитарно-защитной зоны не были установлены в предусмотренном законом порядке, административный ответчик не вправе ссылаться на то, что земельный участок попадает в санитарно-защитную зону кладбища. Рядом с ее земельным участком находятся жилые дома, к собственникам которых административным ответчиком не предъявляются требования о незаконном использовании земельных участков в связи с их нахождением в санитарно-защитной зоне. Данное обстоятельство свидетельствует об избирательном и дискриминационном подходе ответчика к выполнению своих властных полномочий. Границы и размеры санитарно-защитной зоны определены ответчиком произвольно и не в соответствии с требованиями нормативных актов.
Судом постановлено вышеприведенное решение.
В апелляционной жалобе Жуликова Н.В. просит решение суда отменить, вынести новое решение об удовлетворении административного искового заявления. Указывает на несостоятельность выводов суда о том, что санитарно-защитная зона отражена в Генеральном плане г. Костромы и Правилах землепользования и застройки, поскольку в этой части указанные документы приняты органом местного самоуправления с нарушением закона и противоречат актам, имеющим большую юридическую силу, которыми предусмотрено установление санитарно-защитных зон на основании проектов. Санитарно-защитная зона установлена Администрацией г. Костромы в максимальном размере без какого-либо исследования и обоснования, тогда как размер санитарно-защитной зоны в законодательстве носит ориентировочный характер и должен быть установлен на основании исследований степени негативного воздействия на окружающую среду, а не произвольно. Полагает ошибочным вывод суда о том, что положения Генерального плана г. Костромы и Правил землепользования и застройки города Костромы подлежат применению, так как не оспорены и не признаны незаконными, в связи с этим отмечает, что суд должен был оценить указанные акты на соответствие федеральному законодательству, как предписывает пункт 7 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 8 от 31 октября 1995 года, а также правовая позиция Конституционного суда Российской Федерации. Ответчик не мог руководствоваться актами меньшей юридической силы, поскольку Положением о государственном санитарно-эпидемиологическим нормировании, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 24 июля 2000 года N 554 предусмотрено, что государственные санитарно-эпидемиологические правила устанавливают единые требования, в том числе к планировке и застройке городских и сельских поселений, а указанные Генеральный план и Правила землепользования и застройки города Костромы приняты без учета положений санитарных норм и правил об обязательном наличии проекта санитарно-защитной зоны. Отмечает, что доказательств негативного воздействия кладбища на окружающую среду в суд не представлено, что общеизвестным и не подлежащим доказыванию фактом является то, что в непосредственной близости от кладбища на ул. Галичская города Костромы (на расстоянии, существенно меньшем 500 метров) расположено множество функционирующих много лет учреждений, торговых центров, пунктов общественного питания, жилых домов, что опровергает доводы о негативном воздействии кладбища, и подтверждает необоснованность оспариваемого Уведомления.
В возражениях на апелляционную жалобу представитель Администрации города Костромы Харитонова А.А. просит в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.
Из материалов дела видно, что Жуликовой Н.В. принадлежит земельный участок с кадастровым номером: N, расположенный по адресу: <данные изъяты> категория земель: земли населённых пунктов, вид разрешённого использования: индивидуальное жилищное строительство.
Распоряжением начальника Управления архитектуры и градостроительства Администрации города Костромы от 15 июня 2018 года N 591-р утвержден градостроительный план вышеуказанного земельного участка (л.д.39-47).
28 июня 2018 года Жуликова Н.В. обратилась в Управление архитектуры и градостроительства Администрации города Костромы в порядке, предусмотренном статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, с заявлением о выдаче разрешения на строительство индивидуального жилого дома (л.д.51).
22 июля 2018 года в выдаче разрешения на строительство ей было отказано в связи с несоответствием представленных документов требованиям законодательства, а также в связи с тем, что земельный участок находится в санитарно-защитной зоне от людского кладбища по улице Галичская, на территории которой не разрешается строительство зданий и сооружений, не связанных с обслуживанием объектов похоронного назначения (л.д.50).
09 октября 2018 года Жуликова Н.В. направила в Управление архитектуры и градостроительства Администрации города Костромы уведомление о планируемом строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства на указанном земельном участке (л.д.48-49).
23 октября 2018 года Жуликова Н.В. уведомлена Администрацией города Костромы о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на вышеуказанном земельном участке (л.д.32).
Уведомление мотивировано тем, что в соответствии с Генеральным планом города Костромы, утвержденным решением Думы г. Костромы от 18 декабря 2008 года N 212, земельный участок с кадастровым номером: N по адресу: <адрес> расположен в санитарно-защитной зоне от людского кладбища по улице Галичской. В соответствии с постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25 сентября 2007 года N 74 "О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03" и от 28 июня 2011 года N 84 "Об утверждении СанПиН 2.1.2882-11 "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения", а также нормативов СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" на территориях санитарно-защитных зон кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения не разрешается строительство зданий и сооружений, не связанных с обслуживанием указанных объектов, за исключением культовых и обрядовых объектов (л.д.32).
Отказывая Жуликовой Н.В. в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции исходил из того, что установление санитарно-защитной кладбищ, которая по своему функциональному назначению является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения, и на территории которой строительство жилых домов запрещено, в соответствии с действующим законодательством обязательно; санитарно-защитная зона от людского кладбища на ул.Галичской в г.Костроме установлена Генеральным планом города Костромы, утвержденным решением Думы г. Костромы от 18 декабря 2008 года N 212, и Правилами землепользования и застройки, утвержденными решением Думы г. Костромы от 16 декабря 2010 года N 62, исходя из рекомендуемых СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 размеров; положения указанных нормативных актов местного самоуправления не оспаривались и незаконными не признаны, в связи с чем обязательны для применения, поэтому направление административным ответчиком в адрес Жуликовой Н.В. оспариваемого уведомления является обоснованным.
С выводом суда об обоснованности оспариваемого уведомления согласиться нельзя.
В соответствии с частью 10 статьи 51.1 ГрК РФ уведомление о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке направляется застройщику только в случаях, в ней перечисленных, в частности, если размещение указанных в уведомлении о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома не допускается в соответствии с видами разрешенного использования земельного участка и (или) ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующими на дату поступления уведомления о планируемом строительстве (пункт 2).
В силу указанной нормы ограничения, являющиеся препятствием к осуществлению строительства на земельном участке, должны быть установлены в соответствии с действующим законодательством.
Однако материалы дела не дают оснований полагать, что те ограничения, на которые указал административный ответчик в оспариваемом уведомлении, установлены в соответствии с законом.
Административным ответчиком, на котором в силу части 11 статьи 226 КАС РФ лежит обязанность доказать соответствие оспариваемого решения требованиям нормативных актов, доказательства того, что Генеральным планом города Костромы, ссылкой на который обосновано оспариваемое уведомление, установлена санитарно-защитная зона, не представлены.
А судом это обстоятельство не проверено.
Между тем в Генеральном плане города Костромы, утвержденном решением Думы города Костромы от 18 декабря 2008 года N 212 (в редакции решения Думы города Костромы от 18 декабря 2014 года N 247) норм, устанавливающих санитарно-защитную зону для людского кладбища, расположенного на улице Галичской, не имеется.
Это подтверждается и вступившим в законную силу решением Костромского областного суда от 24 апреля 2019 года по административному делу N 3а-121/2019 по административному исковому заявлению Жуликовой Н.В. к Думе города Костромы об оспаривании Генерального плана города Костромы и Правил землепользования и застройки города Костромы в части распространения санитарно-защитной зоны от людского кладбища по улице Галичской на территорию земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: <адрес>л.д.156-160).
Ссылаясь на то, что указанная санитарно-защитная зона установлена Правилами землепользования и застройки города Костромы, утвержденными решением Думы города Костромы от 16 декабря 2010 года N 62, суд в нарушение части 3 статьи 5 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" о применении при рассмотрении дела правовых положений, имеющих наибольшую юридическую силу, и вопреки правовой позиции, изложенной в Постановлении Конституционного Суда РФ от 06 декабря 2017 года N 37-П, об обязанности суда рассмотреть вопрос о неприменении нормативного правового акта, противоречащего нормативному правовому акту большей юридической силы и принять решение в соответствии с последним, не проверил положения указанных Правил в части установления санитарно-защитной нормы на соответствие требованиям федеральных нормативных актов, несмотря на то, что административным истцом об этом было заявлено.
Приведя в решении нормы Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 3 марта 2018 года N 222, и положения СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утверждённых Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25 сентября 2007 года N 74, о том, что размеры, границы санитарно-защитных зон кладбищ и их обоснование определяются в соответствующем проекте, и при этом установив, что в отношении кладбища по ул.Галичской в г.Костроме проект санитарно-защитной зоны не разрабатывался и не утверждался, суд надлежащую оценку этим обстоятельствам не дал.
В совокупности указанные нарушения привели к принятию неправильного решения по делу.
Так, Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" предусмотрено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон должны соблюдаться санитарные правила. Санитарно-защитные зоны устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор. Положение о санитарно-защитных зонах утверждается Правительством Российской Федерации (пункты 1 и 2 статьи 12).
Разработанными во исполнение указанного предписания закона санитарными правилами и нормативами - СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утверждёнными Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25 сентября 2007 года N 74, установлено, что ориентировочный размер санитарно-защитной зоны должен быть обоснован проектом санитарно-защитной зоны с расчетами ожидаемого загрязнения атмосферного воздуха (с учетом фона) и уровней физического воздействия на атмосферный воздух и подтвержден результатами натурных исследований и измерений. При этом для объектов I - III классов опасности разработка проекта ориентировочного размера санитарно-защитной зоны является обязательной (пункт 2.1.). Именно в проекте санитарно-защитной зоны определяются её размеры и границы (пункт 3.1.).
Установление, изменение размеров установленных санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации на основании: предварительного заключения Управления Роспотребнадзора по субъекту Российской Федерации; действующих санитарно-эпидемиологических правил и нормативов; экспертизы проекта санитарно-защитной зоны с расчетами рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физических воздействий на атмосферный воздух (шум, вибрация, электромагнитные поля (ЭМП) и др.), выполненной аккредитованными организациями; оценки риска здоровью населения (пункт 4.2.).
Правила установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утверждённые Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года N 222, также предусматривают принятие решения об установлении санитарно-защитной зоны в отношении объектов I и II класса опасности в соответствии с классификацией, установленной санитарно-эпидемиологическими требованиями, Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по результатам рассмотрения соответствующего заявления (пункт 3 Правил).
Таким образом, установление санитарно-защитной зоны, в том числе, её размеров и границ, в отношении объектов II класса опасности осуществляется решениями Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.
Кладбища смешанного и традиционного захоронения площадью от 20 до 40 га относятся к объектам II класса опасности (подраздел 7.1.12. раздела VII СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03).
Из материалов дела следует, что кладбище на ул.Галичская в г.Костроме площадью 28,6 га относится ко II классу опасности, для этого кладбища проект обоснования расчетной (предварительной) санитарно-защитной зоны не согласовывался и санитарно-эпидемиологическое заключение отсутствует, что свидетельствует о том, что орган местного самоуправления при утверждении Правил землепользования и застройки размеры санитарно-защитной зоны установил произвольно и с нарушением своей компетенции.
При таких обстоятельствах у суда первой инстанции не было оснований считать, что в отношении земельного участка административного истца ограничение, препятствующее строительству жилого дома, установлено в соответствии с действующим законодательством и что оспариваемое уведомление о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке соответствует закону.
На нарушение порядка установления санитарно-защитной зоны указано и в постановленном после принятия обжалуемого решения по настоящему административному делу решении Костромского областного суда от 24 апреля 2019 года, которое вступило в законную силу 30 мая 2019 года, которым Правила землепользования и застройки города Костромы, утвержденные Решением Думы города Костромы N 62 от 16 декабря 2010 года (в редакции Решения Думы города Костромы от 05 сентября 2018 года N 130), в части распространения санитарно-защитной зоны от людского кладбища по улице Галичской в городе Костроме на территорию земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: <адрес>, признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.
При таких обстоятельствах решение суда подлежит отмене с вынесением по делу нового решения об удовлетворении административного иска Жуликовой Н.В.
Руководствуясь ст. 309 КАС РФ, судебная коллегия
определила:
Решение Свердловского районного суда г. Костромы от 26 декабря 2018 года отменить, принять по делу новое решение, которым административное исковое заявление Жуликовой Натальи Владимировны удовлетворить, признать незаконным уведомление Администрации города Костромы N 13-01-09-14 от 23 октября 2018 года о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке с кадастровым номером: N по адресу: г<адрес>
Председательствующий:
Судьи:


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка