Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Калмыкия от 16 июня 2020 года №33а-410/2020

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВЕРХОВНОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ КАЛМЫКИЯ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 16 июня 2020 года Дело N 33а-410/2020
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Калмыкия в составе
председательствующего - Лиджеевой Л.Л.,
судей - Кутлановой Л.М. и Говорова С.И.,
при секретаре - Курмангазиевой А.В.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Завертаева С.В. к Министерству по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия о признании незаконным отказа в утверждении схемы расположения земельного участка по апелляционной жалобе представителя Министерства по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия Гахаева Д.В. на решение Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 16 марта 2020 года N *.
Заслушав доклад судьи Говорова С.И. об обстоятельствах дела, доводах апелляционной жалобы, объяснения представителя Министерства по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия Гахаева Д.В., возражения административного истца Завертаева С.В. и его представителя Доногруппова Н.А., судебная коллегия
установила:
Завертаев С.В. обратился в суд с указанным административным иском, указав, что он является собственником земельного участка с кадастровым номером *, площадью 300 кв.м., расположенного по адресу: *, для индивидуального жилищного строительства. Данный земельный участок расположен в зоне *. Статьей 22 Правил землепользования и застройки г. Элисты предусмотрено, что максимальный размер земельного участка для индивидуального жилищного строительства в зоне * составляет 600 кв.м. 14.11.2019 г. он обратился в Министерство по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия (далее - Министерство) с заявлением о перераспределении земельного участка до 600 кв.м. путем утверждения схемы расположения земельного участка. 29.11.2019 г. Министерство отказало ему в утверждении схемы расположения земельного участка на основании заключения Администрации г. Элисты о том, что территория фактически используется для ведения предпринимательской деятельности (СТО). Считает данный отказ незаконным. В качестве вспомогательных видов разрешенного использования земельных участков, предоставленных для индивидуального жилищного строительства, предусмотрены постройки для занятий индивидуальной трудовой деятельностью. Отказ Министерства нарушает его права на приобретение, владение и пользование земельным участком в соответствии с пп. 3 ч. 1 ст. 39.28 Земельного кодекса РФ. Просил признать незаконным отказ Министерства по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия от 29 ноября 2019 г. в утверждении схемы расположения земельного участка, обязать Министерство повторно рассмотреть его заявление.
В судебном заседании административный истец Завертаев С.В. и его представитель Доногруппов Н.А. поддержали заявленные требования.
Представитель административного ответчика Министерства по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия Гахаев Д.В. административные исковые требования не признал.
Представитель заинтересованного лица Администрации г. Элисты в судебное заседание не явился.
Решением Элистинского городского суда Республики Калмыкия N * от 16 марта 2020 года административное исковое заявление Завертаева С.В. удовлетворено. Признан незаконным отказ Министерства по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия от 29 ноября 2019 г. в утверждении Завертаеву С.В. схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, образуемого путем перераспределения земельного участка, расположенного по адресному ориентиру: *. На Министерство по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия возложена обязанность повторно рассмотреть заявление Завертаева С.В. от 15 ноября 2019 г. об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, образуемого путем перераспределения земельного участка, расположенного по адресному ориентиру: *.
В апелляционной жалобе представитель административного ответчика Гахаев Д.В. просит отменить решение суда и принять новое решение. Указывает, что у Завертаева С.В. имелся земельный участок с кадастровым номером *, площадью 600 кв.м., вид разрешенного использования - для индивидуальной жилой застройки, расположенный по адресу: *. Путем раздела данного земельного участка в 2019 г. образованы два новых участка: * и *, каждый - площадью по 300 кв.м.. После раздела на двух вновь образованных земельных участках располагается зарегистрированный в установленном порядке жилой дом (кадастровый номер *), общей площадью * кв.м. Отмечает, что заявитель обратился с заявлением о перераспределении земельного участка в размере 294 кв.м., использовав в схеме расположения земельного участка произвольные поворотные точки (точки 5, 6), после чего образуется участок с общей площадью 594 кв.м. По мнению автора жалобы, такой подход не отвечает требованиям земельного законодательства, поскольку по смыслу пп. 9 п. 9 ст. 39.29 Земельного кодекса РФ в случае перехода земельного участка, находящегося в государственной (муниципальной) собственности, площадью менее минимального размера земельного участка (300 кв.м.), но из которого возможно сформировать самостоятельный участок, уполномоченный орган принимает решение об отказе. В суде первой инстанции данному доводу оценка не дана. Отказ Министерства не нарушает права и интересы Завертаева С.В.
Проверив материалы настоящего административного дела, а также дополнительно представленные материалы, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.
В соответствии со ст. 218 Кодекса административного судопроизводства РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
В силу ч. 9 ст. 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд, помимо прочего, выясняет соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами, а также соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.
Согласно ч. 2 ст. 227 КАС РФ суд принимает решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающим права, свободы и законные интересы административного истца.
Как следует из п. 1 ст. 11.2, пп. 3 п. 1 ст. 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ), образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, путем перераспределения осуществляется, в том числе, на основании утвержденной схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, которая предусмотрена ст. 11.10 Кодекса.
В соответствии с п. 3 ст. 11.7 ЗК РФ перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой (в том числе перераспределение между земельными участками, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и предоставлены гражданам, юридическим лицам, органам государственной власти или органам местного самоуправления, и землями и земельными участками, которые не предоставлены гражданам, юридическим лицам, органам государственной власти или органам местного самоуправления и не обременены правами третьих лиц, за исключением сервитута, публичного сервитута) и таких земель и (или) земельных участков и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется в случаях и в порядке, которые предусмотрены главой V.4 настоящего Кодекса.
Согласно пп. 3 п. 1 ст. 39.28 ЗК РФ перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, допускается в случае перераспределения земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в собственности граждан и предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, огородничества, садоводства, дачного хозяйства, индивидуального жилищного строительства, при условии, что площадь земельных участков, находящихся в собственности граждан, увеличивается в результате этого перераспределения не более чем до установленных предельных максимальных размеров земельных участков.
Порядок заключения соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, урегулирован статьей 39.29 Земельного кодекса РФ, в соответствии с пунктом 8 которой уполномоченный орган по результатам рассмотрения заявления о перераспределении совершает одно из следующих действий: принимает решение об утверждении схемы расположения земельного участка и направляет это решение с приложением указанной схемы заявителю (подпункт 1); направляет заявителю согласие на заключение соглашения о перераспределении земельных участков в соответствии с утвержденным проектом межевания территории (подпункт 2); принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков при наличии оснований, предусмотренных пунктом 9 названной статьи (подпункт 3).
В соответствии с п. 10 ст. 39.29 ЗК РФ решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков должно быть обоснованным и содержать указание на все основания отказа.
По смыслу приведенных правовых норм для решения вопроса о правомерности перераспределения земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, необходимо установление не только оснований для такого перераспределения, то есть наличие предусмотренных п. 1 ст. 39.28 ЗК РФ обстоятельств, но и отсутствие оснований для отказа в заключении соглашения о перераспределении, перечисленных в п. 9 ст. 39.29 ЗК РФ.
В соответствии с пп. 11 п. 9 ст. 39.29 ЗК РФ уполномоченный орган принимает решение об отказе в заключении названного соглашения в случае, если имеются основания для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, предусмотренные п. 16 ст. 11.10 названного Кодекса. Так, согласно пп. 3 п. 16 ст. 11.10 ЗК РФ одним из таких оснований является разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных ст. 11.9 Кодекса требований к образуемым земельным участкам.
В частности, в силу п. 6 ст. 11.9 ЗК РФ образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные настоящим Кодексом, другими федеральными законами.
Согласно подпункту 8 пункта 1 статьи 1, пункту 2 статьи 7 ЗК РФ одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.
В силу положений статей 7, 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением, принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
Согласно п. 2 ст. 11.10 ЗК РФ подготовка схемы расположения земельного участка осуществляется с учетом утвержденных документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, проекта планировки территории, землеустроительной документации, положения об особо охраняемой природной территории, наличия зон с особыми условиями использования территорий, земельных участков общего пользования, территорий общего пользования, красных линий, местоположения границ земельных участков, местоположения зданий, сооружений (в том числе размещение которых предусмотрено государственными программами Российской Федерации, государственными программами субъекта Российской Федерации, адресными инвестиционными программами), объектов незавершенного строительства.
В соответствии с п. 7 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты; правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (п. 8 ст. 1 данного Кодекса). Под градостроительным регламентом, как следует из п. 9 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ, понимаются, среди прочего, устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Удовлетворяя заявленные административные исковые требования, суд первой инстанции пришел к выводу, что основание, приведенное административным ответчиком в письменном отказе, не входит в перечень предусмотренных п. 16 статьи 11.10 Земельного кодекса РФ, административным ответчиком не представлено письменное заключение Администрации г. Элисты, содержащее основание для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, и исходил из того, что нахождение испрашиваемого земельного участка в функциональной зоне для ведения предпринимательской деятельности (СТО) не препятствует формированию земельного участка.
Оценивая приведенный вывод, судебная коллегия приходит к следующему.
Как видно из материалов дела, Завертаев С.В. является собственником земельного участка с кадастровым номером *, площадью 300 +/-6 кв.м., расположенного по адресу: *.
15.11.2019 г. административный истец обратился в Министерство по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия с заявлением о перераспределении земельных участков, в частности, принадлежащего ему на праве собственности вышеуказанного земельного участка и земельного участка, государственная собственность на который не разграничена на территории г. Элисты Республики Калмыкия, площадью 294 кв.м., в результате чего просил образовать земельный участок площадью 594 кв.м., приложив к заявлению схему расположения испрашиваемого земельного участка.
Из письма Министерства от 29.11.2019 г. следует, что по результатам рассмотрения заявления на заседании (21.11.2019 г.) межведомственной комиссии по согласованию схем расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, с целью образования земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территории г. Элисты, утверждение схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории не представляется возможным ввиду наличия заключения Администрации г. Элисты о том, что фактически на данном земельном участке ведется предпринимательская деятельность (СТО), в отношении данного земельного участка будет проведен муниципальный земельный контроль.
Таким образом, из материалов дела следует, что правовым основанием для обращения Завертаева С.В. к административному ответчику с вышеуказанным заявлением о перераспределении земельных участков послужили обстоятельства, предусмотренные подпунктом 3 пункта 1 статьи 39.28 Земельного кодекса РФ, поскольку принадлежащий административному истцу земельный участок предназначен для индивидуального жилищного строительства. Согласно ответу (от 15.06.2020 г. N *), представленному по запросу суда апелляционной инстанции привлеченной в качестве заинтересованного лица Администрацией г. Элисты, земельный участок, принадлежащий Завертаеву С.В., отнесен к зоне Ж-1 первого типа (подзона *), которая предназначена для обеспечения правовых условий строительства и реконструкции объектов капитального строительства и использования земельных участков преимущественно индивидуальных жилых домов и сопутствующих им видов использования.
Вместе с тем, суд первой инстанции пришел к ошибочному выводу о нахождении принадлежащего Завертаеву С.В. земельного участка в функциональной зоне для ведения предпринимательской деятельности (СТО).
Кроме того, вывод суда об отсутствии в обжалуемом отказе уполномоченного органа соответствующего правового основания, предусмотренного п. 16 ст. 11.10 ЗК РФ, противоречит обстоятельствам дела, поскольку из содержания письма Министерства от 29.11.2019 г. следует, что Завертаевым С.В. допущены нарушения требований к разрешенному использованию принадлежащего ему земельного участка, что фактически соответствует указанному в пп. 3 п. 16 ст. 11.10 и пп. 11 п. 9 ст. 39.29 ЗК РФ основанию отказа в утверждении схемы расположения земельного участка.
В соответствии со ст. 22 (глава 6 "Градостроительные регламенты") Правил землепользования и застройки города Элисты, утвержденных решением Элистинского городского Собрания от 27.12.2010 N 1 в редакции (от 26.12.2018 г.), действовавшей на момент возникновения спорных отношений, к основным видам разрешенного использования зоны Ж-1 первого типа (в которой расположен земельный участок Завертаева С.В.) отнесены, в том числе, индивидуальные жилые дома, блокированные жилые дома с приусадебными участками. К указанным основным видам разрешенного использования установлены следующие вспомогательные виды разрешенного использования: хозяйственные постройки, постройки для занятия индивидуальной трудовой деятельностью, гаражи, открытые места для стоянки автомобилей, строения для домашних животных, содержание которых не требует выпаса, и птицы, сады, огороды, палисадники, отдельно стоящие беседки и навесы, в т.ч. предназначенные для осуществления хозяйственной деятельности, отдельно стоящие индивидуальные бассейны, бани и сауны, расположенные на приусадебных участках (при условии подключения к централизованным сетям водоотведения), надворные туалеты (при условии устройства септика с фильтрующим колодцем), индивидуальные резервуары для хранения воды, скважины для забора технической воды, открытые площадки для индивидуальных занятий спортом и физкультурой, летние кухни, площадки для сбора мусора. Из содержания указанных положений следует, что ведение предпринимательской деятельности не отнесено к видам разрешенного использования в подзоне * зоны Ж-1 первого типа.
Согласно Приказу Минэкономразвития России от 01.09.2014 N 540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков" (Зарегистрировано в Минюсте России 08.09.2014 N 33995) вид разрешенного использования "предпринимательство" (код 4.0 - размещение объектов капитального строительства в целях извлечения прибыли на основании торговой, банковской и иной предпринимательской деятельности), включающий в себя, в том числе, содержание вида разрешенного использования "ремонт автомобилей" (код 4.9.1.4 - размещение мастерских, предназначенных для ремонта и обслуживания автомобилей, и прочих объектов дорожного сервиса, а также размещение магазинов сопутствующей торговли), не отнесен к видам разрешенного использования по коду 2.0 - жилая застройка.
При таких обстоятельствах, для оценки законности оспариваемого отказа применительно к приведенному в нем основанию, существенное значение имеет установление наличия на принадлежащем Завертаеву С.В. земельном участке соответствующих объектов капитального строительства в целях извлечения прибыли на основании предпринимательской деятельности.
Вместе с тем, достаточных данных, подтверждающих наличие таких объектов на данном земельном участке, административным ответчиком не представлено.
Как следует из ответа Администрации г. Элисты (от 9.06.2020 г. N *), мероприятия по муниципальному земельному контролю в отношении земельного участка с кадастровым номером *, запланированные на основании постановления Администрации г. Элисты от 13.01.2020 г. N *, не проведены, о чем инспектором по муниципальному земельному контролю Ц. 14.02.2020 г. составлен акт о невозможности проведения проверки соблюдения земельного законодательства.
Из пояснений представителя административного ответчика Гахаева Д.В. в настоящем судебном заседании следует, что мероприятия по государственному земельному надзору в отношении спорного земельного участка также не проводились.
Таким образом, полученных в соответствии с требованиями Земельного кодекса Российской Федерации (глава XII. "Государственный земельный надзор, муниципальный земельный контроль и общественный земельный контроль"), Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" доказательств нарушения установленного режима использования земельного участка (кадастровый номер *) в соответствии с его целевым назначением (видом разрешенного использования) материалы дела не содержат и административным ответчиком не представлено.
Ссылка же представителя административного ответчика на факт регистрации супруги Завертаева С.В. - З. в качестве индивидуального предпринимателя (с основным видом деятельности по ОКВЭД 45.2 - техническое обслуживание и ремонт автотранспортных средств), а также на пояснения Завертаева С.В. об осуществлении им ремонта автомобилей по месту своего жительства, не может служить достаточным доказательством нарушения вида разрешенного использования земельного участка и противоречит общему правилу, в соответствии с которым бремя доказывания обстоятельств, указанных в части 9 ст. 226 КАС РФ, возлагается на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершивших оспариваемые действия (бездействие).
В этой связи, учитывая положения ч. 5 ст. 310 КАС РФ, в соответствии с которой правильное по существу решение суда первой инстанции не может быть отменено по формальным соображениям, судебная коллегия приходит к выводу об оставлении обжалуемого судебного акта без изменения.
Согласно п. 61 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" исходя из статьи 178, части 8 статьи 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении.
При этом суд не вправе признать обоснованным оспариваемое решение, действие, бездействие со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения соответствующего органа, организации, лица, изменяя таким образом основания принятого решения, совершенного действия, имевшего место бездействия.
Например, при недоказанности обстоятельств, указанных в оспариваемом решении органа государственной власти и послуживших основанием для его принятия, суд не вправе отказать в признании такого решения незаконным, ссылаясь на наличие установленных им иных оснований (обстоятельств) для принятия подобного решения.
В соответствии с вышеприведенными разъяснениями об особенностях предмета и правил доказывания по административным делам в порядке главы 22 КАС РФ, поскольку в оспариваемом решении уполномоченного органа не приведено обстоятельств, свидетельствующих о наличии оснований для отказа в заключении соглашения о перераспределении земельных участков, предусмотренных пп. 9 п. 9 ст. 39.29 ЗК РФ (в связи с возможностью образовать самостоятельный земельный участок без нарушения требований, предусмотренных статьей 11.9 настоящего Кодекса), ссылка на наличие таких обстоятельств в заседании суда первой инстанции и в апелляционной жалобе не имеет правового значения для вывода судебной коллегии.
С учетом выявленных нарушений требований закона судебная коллегия полагает правильным избранный судом первой инстанции способ восстановления нарушенного права административного истца путем возложения на административного ответчика обязанности повторно рассмотреть заявление о перераспределении земельного участка.
На основании изложенного, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Калмыкия, руководствуясь статьями 308, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Элистинского городского суда Республики Калмыкия N * от 16 марта 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя Министерства по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия Гахаева Д.В. - без удовлетворения.
Председательствующий Л.Л. Лиджеева
Судьи Л.М. Кутланова
С.И. Говоров


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка