Дата принятия: 26 июня 2020г.
Номер документа: 33а-3907/2020
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ХАБАРОВСКОГО КРАЕВОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 26 июня 2020 года Дело N 33а-3907/2020
Судебная коллегия по административным делам Хабаровского краевого суда в составе:
Председательствующего Коноплевой И.А.
судей Волошиной Е.В., Герасимовой О.В.
при секретаре Цой М.С.
рассмотрела в открытом судебном заседании в г.Хабаровске 26 июня 2020 года дело по административному исковому заявлению Управления государственной охраны объектов культурного наследия Правительства Хабаровского края к Управлению Министерства культуры Российской Федерации по Дальневосточному Федеральному округу о признании незаконным предписания от 28.08.2019 N 22-пп, признании результатов плановой документарной и выездной проверки недействительной,
по апелляционной жалобе представителя Управления государственной охраны объектов культурного наследия Правительства Хабаровского края - Писарева А.А. на решение Центрального районного суда г. Хабаровска от 18 февраля 2020 года.
Заслушав доклад судьи Герасимовой О.В., судебная коллегия
УСТАНОВИЛА:
Управление государственной охраны объектов культурного наследия Правительства Хабаровского края обратилось с административным исковым заявлением к Управлению Министерства культуры Российской Федерации по Дальневосточному Федеральному округу о признании незаконным предписания от 28.08.2019 N 22-пп, признании результатов плановой документарной и выездной проверки недействительной. В обоснование заявленных требований указало, что по результатам проверки административным ответчиком составлен акт от 28.08.2019 N 02-06/32 и выдано предписание об устранении выявленных нарушений от 28.08.2019 N 22-пп. Считает, что проверка проведена с грубыми нарушениями действующего законодательства, поскольку уведомлением управления Минкультуры России по ДФО о проведении проверки, которое поступило в управление культурного наследия 17.07.2019, были запрошены копии документов со сроком предоставления к дате начала проверки 01.08.2019, при этом, исходя из анализа акта проверки, выездная проверка началась 31.07.2019. Пункт 1 предписания обязывает управление культурного наследия обеспечить информационными надписями 11 объектов федерального значения (в том числе объект культурного наследия "Братская могила жертв террора в Овраге смерти", 1961 г.). В соответствии с ч. 1 ст. 27 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" информационные надписи и обозначения не устанавливаются на выявленные объекты культурного наследия, объекты археологического наследия, достопримечательные места, а также на объекты культурного наследия, являющиеся отдельными захоронениями, некрополями. Организация и финансирование управлением культурного наследия информационных надписей и обозначений, а также обеспечение ими 11 объектов культурного наследия федерального значения, противоречит действующему законодательству. Кроме того, у указанных в п. 11 предписания объектах культурного наследия имеются законные владельцы. Управлением Минкультуры России по ДФО не была установлена при проведении проверки причинно-следственная связь между объемом финансирования на 2020 год и исполнением мероприятий по пунктам 2, 3 предписания. Кроме того, управление культурного наследия только организует работы по разработке проектов зон охраны объектов культурного наследия, режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах зон охраны объектов культурного наследия, а не разрабатывает (обеспечивает) объекты культурного наследия зонами охраны. В соответствии с п. 4 предписания, управлению культурного наследия необходимо в срок до 01.09.2022 утвердить охранные обязательства в отношении 135 объектов культурного наследия федерального значения (из них 111 объектов археологического наследия). При этом, на момент проверки в управлении в соответствии со штатной численностью переданные полномочия осуществлял 1 сотрудник. В соответствии с должностным регламентом, указанный сотрудник наделен полномочиями в области охраны объектов культурного наследия федерального значения (за исключением объектов археологического наследия). Штатная единица для специалиста в области археологии для осуществления переданных полномочий в штатном расписании управления культурного наследия не предусмотрена. Таким образом, п. 4 предписания является незаконным и необоснованным. Согласно п. 6 предписания, управление культурного наследия в срок до 01.09.2021 обязано обеспечить обследование и фотофиксацию 71 объекта археологического наследия, при этом в штатной численности управления должностей уполномоченных на осуществление переданных полномочий по государственной охране объектов археологического наследия, не имеется. Пунктом 5 предписания, грубо нарушены установленные действующим законодательством сроки по обследованию и фотофиксации объектов культурного наследия федерального значения. Таким образом, фактически управлению вменяется нарушение требований Закона N 73-ФЗ, регламентирующих полномочия и цели государственной охраны объектов культурного наследия, а не нарушение обязательных требований законодательства в области охраны объектов культурного наследия. В связи с чем, просило суд признать незаконными пункты 1, 2, 3, 4, 5, 6 предписания об устранении выявленных нарушений от 28.08.2019 N 22-пп, выданного управлением Минкультуры России по ДФО по результатам плановой документарной и выездной проверки управлению культурного наследия; признать результаты плановой документарной и выездной проверки, проведенной Управлением Минкультуры России по ДФО в отношении управления культурного наследия, недействительными в связи с грубым нарушением действующего законодательства при её проведении.
Решением Центрального районного суда г. Хабаровска от 18 февраля 2020 года требования Управления государственной охраны объектов культурного наследия Правительства Хабаровского края частично удовлетворены.
Признан незаконным пункт 5 предписания от 28.08.2019 N 22-пп в части срока исполнения предписания (01.09.2020).
В остальной части требований административного искового заявления отказано.
В апелляционной жалобе и дополнениях к ней представитель Управления государственной охраны объектов культурного наследия Правительства Хабаровского края - Писарев А.А. с постановленным по делу решением не согласен, считает его незаконным и необоснованным, вынесенным с нарушением норм материального и процессуального права. Указывает, что судом не дана оценка доводам административного истца о том, что до даты начала проверки (проверка началась 31.07.2019), а также в процессе проведения проверки были незаконно истребованы и изучены документы, выходящие за рамки периода проверки (за 2014 год и ранее), что является нарушением п. 6 ст. 15 ФЗ N 294 и влечет недействительность результатов проверки. Кроме того, управлением Минкультуры России по ДФО проведена только выездная часть проверки, а документарная проверка не проводилась. В рамках проверки административный ответчик запрашивал документы, которые не входят Перечень документов и (или) информации, запрашиваемых и получаемых в рамках межведомственного информирования взаимодействия. Вопреки выводам суда, объект культурного наследия "Братская могила жертв террора в Овраге смерти", 1961 г., в нормативным документах, поименован в качестве братской могилы. Разработка вменяемых управлению культуры наследия проектов зон охраны объектов культурного наследия в срок до 01.09.2020 не представляется возможным ввиду отсутствия финансирования на проведение историко-культурной экспертизы указанных зон охраны. Согласно представленным доказательствам на 17 объектов культурного наследия федерального значения уже утверждены 17 охранных обязательств, таким образом, управлению культурного наследия административным ответчиком незаконно вменена обязанность по утверждению в срок до 01.09.2022 135 охранных обязательств в отношении объектов культурного наследия федерального значения, вместо 118. Судом доводы административного истца о незаконности пунктов 5 и 6 предписания не исследовались. Судом не установлено, относятся ли выявленные нарушения в пунктах 1-6 предписания к обязательным требованиям законодательства об объектах культурного наследия и являются ли выставляемые требования нарушениями. Оспариваемым предписанием нарушены права и законные интересы административного истца, поскольку предписание является заведомо неисполнимым, выданным без учета и анализа финансового и кадрового обеспечения на осуществление мероприятий, указанных в предписании. В соответствии со ст. 20 Федерального закона от 01 апреля 2020 г. N 98-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций", действие части первой ст. 26.3-1 в части участия субъектов Российской Федерации в осуществлении полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, не переданных им, на основании федерального закона и абзаца четвертого пункта 1 статьи 26.14 Федерального закона N 184-ФЗ приостановлено до 1 января 2022 года. Таким образом, административный ответчик не вправе был выдавать предписание, исполнение которого напрямую зависит от объема финансирования мероприятий на осуществление переданных полномочий. Просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований в полном объеме.
В возражениях на апелляционную жалобу представитель Министерства культуры Российской Федерации - Смирнова Л.Н. просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.
В возражениях на апелляционную жалобу руководитель Управления Министерства культуры России по ДФО - Немеровец А.С. просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения. Указывает, что проверка проведена без нарушения сроков. В процессе проведения проверки от проверяемого лица были истребованы документы, входящие в проверяемый период 2 года: 2-е полугодие 2017, 2018 год, 1-е полугодие 2019 года. Выявленное бездействие и практически нулевая динамика в показателях по проведенной работе является признаком бездействия по исполнению переданных органам государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения и федеральному государственному надзору в области охраны объектов культурного наследия федерального значения в порядке ч. 1 ст. 9.1 Федерального закона N 73-ФЗ, создает угрозу ненадлежащего обеспечения сохранности объектов культурного наследия и утраты ими своего значения. Субвенции на 2019, 2020 годы доведены до Управления охраны ОКН в полном объеме, в повышенном размере, однако, Управление охраны ОКН не освоило более 70 % субвенций (более 1, 3 млн) в 2019 году, вернув из обратно в федеральный бюджет. На освоенную сумму возможно было разработать проекты зоны охраны. Вместе с тем, Управление охраны ОКН по своей вине умышлено не осваивая субвенции, не разрабатывает проекты зоны охраны, что является прямым неисполнением требования закона.
Согласно ч.1 ст.308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав объяснения представителя Управления государственной охраны объектов культурного наследия Правительства Хабаровского края Писарева А.А., доводы апелляционной жалобы поддержавшего, представителей Управления Министерства культуры РФ по Дальневосточному федеральному округу Шандараевой А.Е., Немеровец А.С., с доводами апелляционной жалобы не согласившихся, судебная коллегия приходит к следующему.
В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
Согласно положениям статьи 9 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности совокупности предъявляемых обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.
Плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых и утверждаемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов.
Плановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона.
В силу части 1 статьи 13 Федерального закона N 294-ФЗ срок проведения каждой из проверок, предусмотренных статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона, не может превышать двадцать рабочих дней.
Статьей 14 Федерального закона N 294-ФЗ предусмотрено, что проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Типовая форма распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации. Проверка может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.
По результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах. Типовая форма акта проверки устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (часть 1 статьи 16 Федерального закона N 294-ФЗ).
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона N 294-ФЗ, в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.
Результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя (часть 1 статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ).
Судом установлено, что Управлением Министерства культуры РФ по ДФО в отношении Управления государственной охраны объектов культурного наследия Правительства Хабаровского края (далее Управление ОКН) в период с 01.08.2019 по 28.08.2019 проведена плановая документарная и выездная проверка полноты и качества осуществления переданных Российской Федерацией полномочий и отношении объектов культурного наследия федерального значения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.
По результатам проверки административным ответчиком составлен акт проверки от 28.08.2019 N 02-06/32 и выдано предписание об устранении выявленных нарушений от 28.08.2019 N 22-пп.
28.08.2019 Управлению ОКН вручены результаты проверки.
Согласно пункту 1 статьи 9.1 Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" Российская Федерация передает органам передает органам государственной власти субъекта Российской Федерации осуществление полномочий в отношении объектов культурного наследия (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации) в части государственной охраны объектов культурного наследия федерального значения в соответствии со статьей 33 указанного Федерального закона.
В соответствии с п. 1.1 Положения об управлении государственной охраны объектов культурного наследия Правительства Хабаровского края, утвержденного постановлением Правительства Хабаровского края от 22.06.2016 N 194-пр Управление государственной охраны объектов культурного наследия Правительства Хабаровского края является органом исполнительной власти Хабаровского края, уполномоченным в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия регионального значения и выявленных объектов культурного наследия, а также осуществляет полномочия Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 1 статьи 9.1 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".
Таким образом, в пределах компетенции, на Управление ОКН, как орган исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченный в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия возложены полномочия по принятию необходимого комплекса мер, направленного на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение из разрешения или причинения им вреда, предусмотренных требованиями Закона N 73-ФЗ и постановления Правительства Российской Федерации от 23.07.2015 N 740 "О федеральном государственном надзоре за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия".
С учетом изложенного, административный ответчик в пределах своей компетенции, законно и обоснованно вынес в адрес административного истца оспариваемое предписание, поскольку при проведении проверки установлены нарушения допущенные административным истцом в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.
В соответствии с частью 1 статьи 27 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" на объектах культурного наследия, включенных в реестр, должны быть установлены надписи и обозначения, содержащие информацию об объекте культурного наследия (далее - информационные надписи и обозначения).
Объект культурного наследия "Братская могила жертв террора в "Овраге смерти", 1961 г. включен в ЕГРОКН: по виду объекта - памятник, общая видовая принадлежность - памятник истории, то есть отдельным захоронением или некрополем не является. Следовательно, на указанный объект культурного наследия, распространяется требование по установлению информационной надписи и обозначению с момента его внесения в ЕГРОКН.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.09.2019 N 1178 "Об утверждении Правил установки информационных надписей и обозначений на объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации, содержание этих информационных надписей и обозначений, а также требований к составу проектов установки и содержания информационных надписей и обозначений, на основании которых осуществляется такая установка", органом исполнительной власти, осуществляющим функции в области государственной охраны объектов культурного наследия по установке информационных надписей на объекты культурного наследия федерального значения является региональный орган охраны объектов культурного наследия.
Вопреки доводам апелляционной жалобы, п. 1 предписания указано о необходимости создать условия для обеспечения объектов культурного наследия информационными надписями 11 объектов культурного наследия федерального значения, что соответствует нормам действующего законодательства.
Судом первой инстанции установлено, что по состоянию на 23.08.2019 зона охраны объекта культурного наследия (памятника истории) федерального значения "Памятник Невельскому Геннадию Ивановичу", Хабаровский край, г. Николаевск-на-Амуре, ул. Советская, Пионерский парк, а также режимы использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон не установлены.
В силу пункта 5 статьи 11 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" предметом государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия, в частности являются: соблюдение органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами обязательных требований, в том числе градостроительных регламентов в границах территорий зон охраны объекта культурного наследия, в границах территории достопримечательного места, в границах территории исторического поселения и установленных для этих территорий особых режимов использования земель, требований к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места.
Таким образом, пункты 2, 3 оспариваемого предписания, соответствуют правовому регулированию мероприятий по сохранению объектов культурного наследия.
Доводы апелляционной жалобы о том, что на 17 объектов культурного наследия федерального значения уже утверждены 17 охранных обязательств, в связи с чем, управлению культурного наследия административным ответчиком незаконно вменена обязанность по утверждению в срок до 01.09.2022 135 охранных обязательств в отношении объектов культурного наследия федерального значения, вместо 118, не свидетельствуют о незаконности оспариваемого предписания, поскольку об утверждении охранных обязательств административный истец не лишен возможности сообщить Управлению Минкультуры России по ДФО.
Вопреки доводам, изложенным в апелляционной жалобе, суд первой инстанции дал надлежащую правовую оценку пунктам 5 и 6 предписания и постановилрешение, отвечающее нормам материального права при соблюдении требований административного судопроизводства.
Иные доводы апелляционной жалобы сводятся к несогласию с выводами суда, их переоценке, не содержат ссылок на наличие оснований для отмены решения суда, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, вследствие чего не могут быть приняты судебной коллегией.
Учитывая, что оспариваемое предписание административного ответчика отвечает требованиям закона, принято в пределах компетенции уполномоченного органа и права и законные интересы истца не нарушает, решение суда первой инстанции, является законным и обоснованным.
На основании вышеизложенного и руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
решение Центрального районного суда г.Хабаровска от 18 февраля 2020 года - оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя Управления государственной охраны объектов культурного наследия Правительства Хабаровского края - Писарева А.А., без удовлетворения.
Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Девятый кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев со дня его вступления в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через суд первой инстанции.
Председательствующий И.А. Коноплева
Судьи Е.В. Волошина
О.В. Герасимова
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
