Определение Тульского областного суда от 11 декабря 2018 года №33а-3756/2018

ТУЛЬСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 11 декабря 2018 года Дело N 33а-3756/2018
Судебная коллегия по административным делам Тульского областного судав составе:
председательствующего Епихиной О.М.,
судей Башкирова А.А., Юрковой Т.А.,
при секретаре Кузнецовой Н.А.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе администрации г. Тулы на решение Советского районного суда г. Тулы от 31 июля 2018 года по делу по административному исковому заявлению прокурора г. Тулы в интересах неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования г. Тулы о признании бездействия незаконным, обязании совершить действия направленные на принятие решения о развитии территории, о внесении изменений в документы территориального планирования и градостроительного зонирования, об обустройстве дороги к жилым домам.
Заслушав доклад судьи Епихиной О.М., судебная коллегия
установила:
прокурор города Тулы обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования г. Тула, управлению по транспорту и дорожному хозяйству администрации г.Тулы с административным исковым заявлением о признании бездействия незаконным, признании недвижимой вещи бесхозяйной, обязании администрацию муниципального образования г.Тула в течении шести месяцев со дня вступления решения в законную силу обратиться в Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Тульской области с заявлением о постановке на учет бесхозяйного недвижимого имущества, обязании управления по транспорту и дорожному хозяйству администрации г. Тулы провести мероприятия по устранению дефектов дорожного покрытия на участке улично-дорожной сети от д. 8 до д. 18 по ул. Березовая с. Зайцево Ленинского района Тульской области в соответствии с требованием законодательства об автомобильных дорогах и дорожной деятельности, установленными правилами, стандартами и техническими нормами, обеспечивающими безопасность дорожного движения, а также беспрепятственное передвижение транспортных средств и пешеходов, в течение трёх месяцев со дня вступления решения в законную силу.
В обоснование заявленных требований административный истец указал, что прокуратурой города Тулы проведена проверка по вопросу принятия в муниципальную собственность бесхозяйного недвижимого имущества, а также законодательства в области дорожной деятельности, в ходе которой установлено, что нормы действующего законодательства администрацией муниципального образования города Тулы и ее структурными подразделениями исполняются не в полном объеме.
Согласно акту проверки, проведенной совместно с заместителем начальника отдела дорожного хозяйства администрации г.Тулы установлено, что автомобильная дорога, проходящая по ул. Березовая с. Зайцево Ленинского района Тульской области состоит в реестре муниципальной собственности, имеет асфальтовое покрытие, находящееся в удовлетворительном состоянии, имеет щебеночное покрытие, частично деформированное и разрушенное.
Недвижимое имущество в виде автомобильной дороги, расположенной по ул. Кольцевая с. Зайцево Ленинского района Тульской области, протяженностью 470 м, является бесхозяйным. Данный объект по вышеуказанному адресу в муниципальную собственность города Тулы не передавался, в Едином реестре муниципального имущества города Тулы не значится.
В Реестре федерального имущества и Реестре имущества Тульской области указанная автомобильная дорога не числится.
Сведения о зарегистрированных правах на данное имущество, согласно информации в Управлении Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Тульской области отсутствуют.
Указывает, что несвоевременное исполнение требований законодательства в рассматриваемой сфере препятствует эффективной реализации органами местного самоуправления предоставленных им полномочий в области дорожной деятельности.
В дополнительном исковом заявлении прокурор просил суд признать бездействие администрации города Тулы, выразившееся в непринятии мер по развитию застроенной территории незаконным и обязать администрацию город Тула в течение шести месяцев со дня вступления в законную силу решения суда совершить действия направленные на принятие решения о развитии застроенной территории с целью обустройства дороги для подъезда к жилым домам, расположенным на ул. Кольцевая с. Зайцево Ленинского района Тульской области, в том числе к жилому дому N13б, обязать совершить действия в течение шести месяцев со дня вступления решения суда в законную силу направленные на внесение изменений в соответствующие документы территориального планирования и градостроительного зонирования, обязать совершить действия по обустройству дороги к жилым домам, расположенным на ул. Кольцевая с. Зайцево Ленинского района Тульской области, в том числе к жилому дому N13б, поскольку обустройство дороги к жилым домам по спорному адресу относится к полномочиям администрации муниципального образования г. Тулы.
Определением Советского районного суда г. Тулы от 31 июля 2018 года принят отказ административного истца прокурора г. Тулы от иска к управлению по транспорту и дорожному хозяйству администрации г. Тулы о признании бездействия незаконным, обязании провести мероприятия по устранению дефектов дорожного покрытия на участке улично-дорожной сети.
В судебном заседании старший помощник прокурора г. Тулы Пономаренко Е.В. требования, заявленные в дополнительном исковом заявлении, к администрации муниципального образования г. Тулы поддержала, пояснив, что фактически автомобильная дорога, обеспечивающая подъезд к жилым домам по ул. Кольцевая с. Зайцево Ленинского района Тульской области отсутствует, а имеется проезд вдоль полевого массива, что позволяет сделать вывод о том, что данный объект не является объектом недвижимости. Организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального образования относится к полномочиям муниципального образования, однако мер по решению данного вопроса не предпринимается, транспортная доступность к домам по ул. Кольцевая с. Зайцево Ленинского района Тульской области не обеспечена.
Представитель административного ответчика администрации г. Тулы по доверенности Русаев Е.Ю., являющийся также представителем заинтересованного лица комитета имущественных и земельных отношений администрации г. Тулы, в судебном заседании возражал против удовлетворения административного искового заявления, указав на то, что в силу положений Федерального закона от 06 октября 2003 N131-ФЗ на органы местного самоуправления возложена обязанность по организации в границах муниципального образования электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, обеспечения дорожной деятельности, которые относятся к вопросам местного значения. Требование прокурора, направленное на понуждение администрации по проектированию и строительству автомобильной дороги нарушает принцип самостоятельности. Такого способа защиты, как возложение обязанности на орган местного самоуправления по проектированию и строительству автомобильной дороги - действующим законодательством не предусмотрено.
Представитель административного ответчика администрации муниципального образования г. Тулы по доверенности Зубченко С.В., являющийся также представителем заинтересованного лица управления градостроительства и архитектуры администрации г. Тулы, в судебном заседании возражала против удовлетворения административного искового заявления, указав на то, что законных оснований для внесения изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки не имеется. Правовые основания, предусмотренные ст.46.1 ГрК РФ, для принятия решения о развитии застроенной территории у администрации г. Тулы отсутствуют. Удовлетворение исковых требований административного истца, повлечет обязание муниципалитета внести изменения в документы территориального планирования и градостроительного зонирования, и принять решение о развитии застроенной территории в обход установленной законом процедуры.
Решением Советского районного суда г. Тулы от 31 июля 2018 года требования прокурора удовлетворены.
Суд признал незаконным бездействие администрации муниципального образования г. Тулы, выразившееся в непринятии мер по развитию застроенной территории, расположенной в с. Зайцево Ленинского района Тульской области. А также обязал администрацию муниципальное образование город Тула:
в течение шести месяцев со дня вступления в законную силу решения суда совершить действия направленные на принятие решения о развитии территории с целью обустройства дороги для подъезда к жилым домам, расположенным на ул. Кольцевая с. Зайцево Ленинского района Тульской области, в том числе, к жилому дому N13б;
в течение шести месяцев со дня вступления в законную силу решения суда внести изменения в соответствующие документы территориального планирования и градостроительного зонирования;
обустроить дорогу к жилым домам, расположенным на ул. Кольцевая с. Зайцево Ленинского района Тульской области, в том числе к жилому дому N13б, в течение шести месяцев с момента внесения соответствующих изменений в документы территориального планирования и градостроительного зонирования.
В апелляционной жалобе администрация г. Тулы просит решение суда отменить как незаконное и необоснованное, постановленное при неправильном применении материального и процессуального закона. По мнению администрации муниципального образования г. Тулы судом неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела и допущено вмешательство в деятельность органов местного самоуправления по исполнению установленных полномочий, что исходя из принципа разделения властей, является недопустимым.
Изучив материалы дела, выслушав объяснения представителя администрации г. Тулы по доверенности Зубченко С.В., представителя комитета имущественных и земельных отношений администрации г. Тулы по доверенности Русаева Е.Ю., помощника прокурора г. Тулы Сергеевой О.А., обсудив доводы апелляционной жалобы и отзыва административного истца на апелляционную жалобу, судебная коллегия приходит к следующему.
В соответствии с частью 1 статьи 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение должно быть законным и обоснованным. Соответственно оно должно быть принято при точном соответствии норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права. Решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.
Судебная коллегия находит, что обжалуемое судебное решение указанным требованиям закона не соответствует.
Как следует из материалов дела и установлено судебной коллегией село Зайцево Ленинского района в соответствии с генеральным планом муниципального образования г. Тула, утв. решением Тульской городской думы от 23 декабря 2016 года N33/838 входит в состав муниципального образования город Тула и к данному населенному пункту имеется автомобильная дорога.
Из публичной кадастровой карты также следует, что вдоль параллельных улиц Березовая и Кольцевая на территории данного населенного пункта в зоне застройки индивидуальными жилыми домами расположены земельные участки.
Указанные земельные участки по улице Кольцевая не застроены, за исключением земельного участка с кадастровым номером 71:14:040601:1778, вид разрешенного использования для ведения личного подсобного хозяйства, дом N13б. Подъезд к данному дому осуществляется по грунтовой дороге от улицы Березовая.
Сведений о регистрации по месту жительства граждан в данном доме прокурором не представлено.
В соответствии с частью 1 статьи 178 КАС РФ суд принимает решение по заявленным административным истцом требованиям.
На основании пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании бездействия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом может быть принято решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемого бездействия незаконными, если суд признает его не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающим права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.
Удовлетворяя требования прокурора и признавая незаконным бездействие администрации муниципального образования г. Тулы, выразившееся в непринятии мер по развитию застроенной территории, расположенной в с. Зайцево Ленинского района Тульской области, суд первой инстанции исходил из того, что администрацией муниципального образования г. Тула в нарушение возложенных на нее законом полномочий не обеспечена транспортная доступность в с. Зайцево Ленинского района Тульской области, непринятие мер по благоустройству спорной территории привело к ущемлению прав жителей муниципалитета на благоприятную и безопасную среду обитания, а также лишение свободного доступа к собственному жилью.
Вместе с тем, указанные суждения основаны на неправильном применении судом первой инстанции материального и процессуального закона.
Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений (ст. 4 Градостроительного кодекса РФ).
Градостроительный кодекс РФ характеризует устойчивое развитие территорий как такое, при котором обеспечиваются безопасность и благоприятные условия жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, охрана и рациональное использование природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.
По существу данное понятие определяет принцип развития поселения, города получивший название концепции устойчивого развития, основанной на достижении разумного баланса между хозяйственной деятельностью человека и состоянием окружающей среды.
Как следует из материалов дела, в судебном заседании суда первой инстанции прокурор участвующий в деле поддержал требования о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования г. Тулы в непринятии мер по развитию застроенной территории с. Зайцево Ленинского района.
В ходе рассмотрения дела в апелляционной инстанции прокурор также по существу данные требования поддержал.
Федеральным законом от 18 декабря 2006 года N232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", вступившим в силу 1 января 2007 года, в Градостроительный кодекс РФ и Земельный кодекс РФ внесены изменения, связанные с введением понятия "развитие застроенной территории", которое означает снос/реконструкцию зданий, строений, сооружений, являющихся аварийными или подлежащими сносу/реконструкции по иному основанию, и осуществление нового строительства на освобожденной территории.
Главой 5 Градостроительного кодекса Российской Федерации "Планирование территории" устанавливаются особенности подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решения органа местного самоуправления поселения или органа местного самоуправления городского округа (ст. 46 Градостроительного кодекса РФ) и регулируются вопросы развития застроенных территорий (ст.ст. 46.1, 46.2, 46.3 Градостроительного кодекса РФ).
В соответствии с частью 2 статьи 46.1 Градостроительного кодекса решение о развитии застроенной территории принимается органом местного самоуправления по инициативе органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, физических или юридических лиц при наличии градостроительного регламента, а также местных нормативов градостроительного проектирования (при их отсутствии - утвержденных органом местного самоуправления расчетных показателей обеспечения такой территории объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры).
Решение о развитии застроенной территории может быть принято, если на такой территории расположены: многоквартирные дома, признанные в установленном Правительством РФ порядке аварийными и подлежащими сносу; а также многоквартирные дома, снос, реконструкция которых планируется на основании муниципальных адресных программ, утвержденных представительным органом местного самоуправления (часть 3 ст. 46.1 Градостроительного Кодекса РФ).
Приведенные истцом в исковом заявлении доводы относительно непринятия мер по обращению администрации МО г. Тулы в регистрирующий орган с заявлением о постановке дороги на учет в качестве бесхозяйного имущества, а также приведенные в судебном заседании первой инстанции доводы об отсутствии транспортной доступности к домам по ул. Кольцевая с. Зайцево Ленинского района Тульской области правового значения для разрешения заявленных требований не имеют. Иных обстоятельств, в обоснование требований о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования г.Тулы в непринятии мер по развитию застроенной территории с. Зайцево Ленинского района истцом в ходе рассмотрения дела не приведено.
Обстоятельств, свидетельствующих о невыполнении исполнительным органом местного самоуправления, установленной законом обязанности по принятию решения о развитии застроенной территории, не установлено.
Учитывая, что незаконное бездействие может иметь место только в случае неисполнения органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц, а такие условия в данном случае отсутствуют, у суда первой инстанции не имелось оснований для признания незаконным бездействия администрации муниципального образования г. Тулы в непринятии мер по развитию застроенной территории с. Зайцево Ленинского района.
Приведенные в возражениях на апелляционную жалобу суждения прокурора относительно возложения судом на администрацию города обязанности принять решение о развитии территории не в порядке ст. 46.1 Градостроительного кодекса РФ, а с целью обеспечения транспортной доступности в с. Зайцево Ленинского района исходя из основополагающего принципа градостроительной деятельности, закрепленной в п. 3 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ, не соответствуют требованиям материального закона и фактическим обстоятельствам.
Судом постановлено решение об удовлетворении требований прокурора о признании незаконным бездействия исполнительного органа местного самоуправления по непринятию мер по развитию застроенной территории, что противоречит положениям главы 5 Градостроительного кодекса РФ.
Указание же в резолютивной части решения суда, в качестве способа восстановления нарушенного права, на обязанность ответчика принять решение о развитии территории не изменяет заявленный прокурором предмет спора.
При этом следует иметь в виду, что в соответствии со ст. 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и принципом разделения властей, закрепленным в ст. 10 Конституции Российской Федерации, суды не вправе вмешиваться в полномочия исполнительного органа и произвольно предписывать ему совершать те или иные действия, принимать какие-либо решения.
Более того, в качестве способа восстановления нарушенного права (п. 1 ч. 3 ст. 227 КАС РФ) суд обязал администрацию города Тулы внести изменения в соответствующие документы территориального планирования и градостроительного зонирования и затем обустроить дорогу к жилым домам, расположенным на ул. Кольцевая с. Зайцево Ленинского района Тульской области.
Вместе с тем, исполнительный орган - администрация муниципального образования не наделена полномочиями по внесению изменений в нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования город Тула - Тульской городской Думой, то есть в генеральный план муниципального образования город Тула, являющийся документом территориального планирования, и документ территориального зонирования - правила землепользования и застройки муниципального образования город Тула.
В силу требований статьи 16 КАС РФ об обязательности судебных актов, статьи 187 КАС РФ об исполнении решения суда и разъяснений пункта 11 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N23 "О судебном решении" решение суда должно быть исполнимым. Решение суда первой инстанции по настоящему делу в данной части также не отвечает указанному требованию.
При отсутствии незаконного бездействия администрации муниципального образования г. Тулы в непринятии мер по развитию застроенной территории с. Зайцево Ленинского района, как об этом заявлены прокурором требования, оснований для возложения на администрацию город Тула обязанности совершить действия направленные на принятие решения о развитии застроенной территории с целью обустройства дороги для подъезда к жилым домам, расположенным на ул. Кольцевая с. Зайцево Ленинского района Тульской области, в том числе к жилому дому N13б, совершить действия направленные на внесение изменений в соответствующие документы территориального планирования и градостроительного зонирования, обязать совершить действия по обустройству дороги к жилым домам, расположенным на ул. Кольцевая с. Зайцево Ленинского района Тульской области, в том числе к жилому дому N13б, не имеется.
С учетом изложенного постановленное по делу решение не может быть признано законным и обоснованным, оно подлежит отмене с принятием нового решения об отказе в удовлетворении требований.
Руководствуясь ст.ст. 308, 309 КАС РФ, судебная коллегия
определила:
решение Советского районного суда г. Тулы от 31 июля 2018 года отменить.
Прокурору г. Тулы в удовлетворении требований в интересах неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования г. Тулы о признании незаконным бездействия по непринятию мер по развитию застроенной территории, обязании совершить действия направленные на принятие решения о развитии территории и внесении изменений в документы территориального планирования и градостроительного зонирования, обязании обустроить дорогу к жилым домам по ул. Кольцевая с. Зайцево Ленинского района Тульской области отказать.
Председательствующий:


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка