Дата принятия: 14 января 2021г.
Номер документа: 33а-3738/2020, 33а-45/2021
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВЕРХОВНОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 14 января 2021 года Дело N 33а-45/2021
14 января 2021 г.
г. Петрозаводск
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Карелия в составе
председательствующего судьиДанилова О.И.,
судей Соляникова Р.В., Щепалова С.В.,
при секретаре Сафоновой М.В.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе административного ответчика на решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 1 октября 2020 г. по административному исковому заявлению Верюжского Александра Валерьевича к Министерству имущественных и земельных отношений Республики Карелия о признании решения незаконным, понуждении к совершению действий.
Заслушав доклад судьи Соляникова Р.В., судебная коллегия
УСТАНОВИЛА:
Административный иск заявлен по тем основаниям, что ВерюжскийА.В. обратился18 мая 2020 г. в Министерство имущественных и земельных отношений Республики Карелия (далее также - Министерство) с заявлениемот 18 мая 2020 г. о предварительном согласовании предоставления в собственность без проведения торгов на основании п. 6 ст. 39.5 ЗК РФ в целях строительства индивидуального жилого дома земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, площадью 850 кв.м, образуемого путем раздела из земельного участка с кадастровым номером (...) (далее - участок 147) в соответствии с прилагавшейся схемой расположения земельного участка на кадастровом плане территории.
В удовлетворении заявления административному истцу было отказано решением Министерства, оформленным письмом от 19 июня 2020 г. N 13800/12.4-21. Полагая данное решение нарушающим его права, административный истец просил признать незаконным и обязать Министерство повторно рассмотреть заявление от 18 мая 2020 г.
Решением суда административный иск удовлетворен.Оспариваемое решение признано незаконным и на Министерство возложена обязанность повторно рассмотреть заявление административного истца от 15 мая 2020 г. об утверждении схемы расположения земельного участка и предварительном согласовании его предоставления.
С решением суда не согласен административный ответчик, в апелляционной жалобе просит его отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.В обоснование жалобы указывает, что спорный участок в соответствии с картой градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки, утвержденных решением Совета Кондопожского городского поселения от 24 октября 2013 г. N 1 (далее - ПЗЗ Кондопожского городского поселения) целиком располагается в границах территориальной зоны "Нт - зоны неиспользуемых природных территорий", градостроительные регламенты которой не допускают строительство индивидуальных жилых домов.
Лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, надлежащим образом извещены о дате, времени и месте судебного разбирательства.
Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующим выводам.
Из дела следует, что распоряжением Министерства от 9 октября 2017 г. N 2738/20р (далее - распоряжение от 9 октября 2017 г.) была утверждена схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории в кадастровом квартале (...), площадью 1050 кв.м, расположенного по адресу: Республика Карелия, Кондопожский муниципальный район, Кондопожское городское поселение, г. Кондопога, (...) относящийся к категории- земли населенных пунктов, территориальная зона - "зона индивидуальной жилой застройки городского типа (Ж-2)", вид разрешенного использования - "индивидуальные жилые дома".
С учетом указанного распоряжения 1 ноября 2018 г. подготовлен межевой план, на основании которого на кадастровый учет был поставлен участок 147.
Распоряжением Министерства от 21 октября 2019 г. N 2317-м/20р (далее - распоряжение от 21 октября 2019 г.) назначен аукцион на право заключения договора аренды участка 147, отмененный распоряжением N 960-м/20р от 12 мая 2020 г. (далее - распоряжение от 12 мая 2020 г.) в связи с выявлением обстоятельств, предусмотренных пп. 18 п. 8 ст. 39.11 ЗК РФ, на основании внесенных в Единый государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН) сведений о зонах с особыми условиями использования территории N 10:03-6.209, 10:03-6.210.
Административный истец обратился с заявлением от 18 мая 2020 г. о предварительном согласовании предоставления на основании п. 6 ст. 39.5 ЗК РФ в собственность без проведения торгов спорного участка площадью 850 кв.м, образуемого путем раздела из участка 147, государственная собственность на который не разграничена, в соответствии с прилагавшейся схемой расположения земельного участка на кадастровом плане территории, в целях строительства индивидуальногожилого дома, в чем ему было отказано оспариваемым решением со ссылкой на пп. 1, 4, 6 ст. 11.4, п. 6 ст. 11.9, пп. 3 п. 16 ст. 11.10, п. 2, пп. 14 п. 5 ст. 27, п. 6 ст. 39.16, абзацы второй и третий п. 2 ст. 85 ЗК РФ, п. 9 ст. 1, ч. 3 ст. 36, ч. 2ст. 37 ГрК РФ, ст. 43 ВК РФ, поскольку в соответствии со схемой расположения земельного участка планируется образование двух земельных участков, тогда как при разделе земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности может быть образован один или несколько земельных участков с сохранением земельного участка, раздел которого осуществлен, в измененных границах; спорный участок относится к территориальной зоне "Нт - зоны неиспользуемых природных территорий", где строительство индивидуальных жилых домов не предусмотрено, в связи с чем образование земельного участка с видом разрешенного использования, не соответствующего ПЗЗ Кондопожского городского поселения для указанной зоны, будет нарушать существующие градостроительные регламенты и действующее законодательство;спорный участок находится во втором поясе зоны санитарной охраны источника питьевого водоснабжения, в связи с чем его передача в частную собственность недопустима.
Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что поскольку из представленной схемы расположения земельного участка усматривается образование спорного участка с сохранением участка 147, необоснован содержащийся в оспариваемом решении отказ со ссылкой на нарушениетребований к схеме расположения земельного участка, установленных пп. 1, 4, 6 ст. 11.4, п. 6 ст. 11.9, пп. 3 п. 16 ст. 11.10, пп. 2 и 3, абзацу третьему п. 4 ст. 85 ЗК РФ.
Вместе с тем, судебной коллегией не оценивается допустимость произведенного раздела в контексте соответствия оставшейся части участка 147 его целевому назначению и разрешенному использованию применительно к допустимости размещения на нем индивидуального жилого дома (пп. 1 и 3 ст. 11.2, п. 6 ст. 11.9 ЗК РФ), а также неотображения координат оставшейся части участка 147, поскольку указанные обстоятельства не являлись предметом рассмотрения Министерства (п. 61 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации").
Также обоснованно суд первой инстанции признал недоказанным факт размещения спорного участка во втором поясе зоны санитарной охраны источника питьевого водоснабжения, поскольку ни на момент принятия решения от 19 июня 2020 г., ни на момент рассмотрения дела судом первой и апелляционной инстанций не представлено доказательств, что разработанный Кондопожским ММП ЖКХ проект зоны санитарной охраны источника питьевого водоснабжения получил положительное заключение центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора и иных заинтересованных организаций и направлен на утверждение, в связи с чем он с учетом ч. 2 ст. 43 ВК РФ, пп. 3 и 5 ст. 18 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", пп. 1.3-1.6, 1.13 Санитарно-эпидемиологических требований к организации и эксплуатации зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14 марта 2002 г. N 10, не может считаться установленным.
Из вышеуказанных норм материального права, а также положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует, что установление размера и границ зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения не отнесено к полномочиям органов местного самоуправления. При этом из п. 4 ст. 1, пп. "д" п. 3 ч. 9 ст. 10, пп. "д" п. 3 ч. 7 ст. 13.1, пп. "д" п. 2 ч. 9 ст. 14, пп. "д" п. 3 ч. 6 ст. 19, п. 7 ч. 8 ст. 23, ч. 5 ст. 30 ГрК РФ следует, что зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения лишь отображаются на картах документов территориального планирования и градостроительного зонирования, но не устанавливаются ими.
При отсутствии данных о том, что зона санитарной охраны источника питьевого водоснабжения в указанном выше порядке не была установлена, в том числе, ранее, само по себе ее отображение в документах территориального планирования и градостроительного зонирования не свидетельствует о ее установлении применительно к ч. 8 ст. 26 Федерального закона от 3 августа 2018 N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Соответственно, генеральный план, а также правила землепользования и застройки не могут подтверждать расположение конкретного земельного участка относительно зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (данная правовая позиция содержится в определении Верховного Суда Российской Федерации от 11 ноября 2020 г. N 4-КАД20-19-К1).
Вместе с тем, судебная коллегия полагает ошибочным вывод суда первой инстанции о недоказанности расположения спорного участка в территориальной зоне "Нт - зоны неиспользуемых природных территорий".
Приходя к таким выводам, суд первой инстанции согласился с тем, что из карты градостроительного зонирования ПЗЗ Кондопожского городского поселения следует, что спорный участок полностью или частично находится в зоне неиспользуемых природных территорий.
Однако суд первой инстанции счел, что данные карты не могут являться надлежащим доказательством в связи с тем,что они не отвечают требованиям ч. 6.1 ст. 30 ГрК РФ, поскольку в них отсутствуют сведения о границах территориальных зон, содержащих графическое описание местоположения границ территориальных зон, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения ЕГРН
При этом суд также принял во внимание, что ранее Министерство утвердило схему расположения участка 147, в его отношении был подготовлен межевой план, осуществлена постановка участка на кадастровый учет и назначен аукцион на право заключения договора его аренды.
Установив, что карты градостроительного зонирования ПЗЗ Кондопожского городского поселения противоречат указанным выше обстоятельствам, границы зоны неиспользуемых природных территорий на кадастровый учет не поставлены и координаты характерных точек ее границ не определены, суд первой инстанции посчитал недоказанным расположение спорного участка в границах указанной зоны.
Между тем судом первой инстанции не было учтено следующее.
Градостроительное зонирование территории регламентируется ГрК РФ, в п. 7 ст. 1 которого содержится понятие территориальных зон, то естьзон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.
Согласно пп. 2 и 3 ч. 2, ч. 4, пп. 1-3 ч. 6 ст. 30 ГрК РФграницы территориальных зон устанавливаются на карте градостроительного зонирования, а виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектовкапитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, указываются в градостроительном регламенте.При этом и карта градостроительного зонирования и градостроительные регламенты входят в состав правил землепользования и застройки.
Порядок установления территориальных зон, их виды и состав регулируются нормами ст.ст. 34, 35 ГрК РФ.
Границы территориальных зон в г. Кондопога установлены и описаны в ПЗЗ Кондопожского городского поселения, которые размещены в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования, созданной в соответствии с ч. 1 ст. 57.1 ГрК РФ и Правилами ведения Федеральной государственной информационной системы территориального планирования, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 12 апреля 2012 г. N 289, устанавливающими требование об обеспечении достоверности, полноты и актуальности информации, доступ к которой обеспечивается посредством портала этой федеральной информационной системы.
Положенный в основу обжалуемого решения вывод суда первой инстанции об отсутствии сведений о границах зоны неиспользуемой природной территории в ЕГРНсделан без учета положений ч.ч. 1 и 2 ст. 7Федерального закона от 31 декабря 2017 г. N 507-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", дополнившего ст. 30 ГрК РФ ч.6.1, устанавливающей требования к точности описания границ территориальных зон.
Согласно указанным нормативным предписаниямв случае, если до дня вступления упомянутого закона в силу в отношении территории населенного пункта, территориальной зоны, их части подготовлена карта (план) объекта землеустройства в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве", подготовка сведений о границах территориальных зон в соответствии со ст. 30 ГрК РФ (в редакции настоящего Федеральногозакона) не требуется; в этом случае внесение в ЕГРН сведений о местоположении границ населенных пунктов, территориальных зон осуществляется на основании таких карт (планов) объектов землеустройства.Органами местного самоуправления, осуществившими подготовку и утверждение документов территориального планирования и правил землепользования и застройки до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, по общему правилу должны быть подготовлены сведения о границах территориальных зон в соответствии со ст. 30 ГрК РФ (в редакции настоящего Федерального закона) до 1 июня 2023 г.
Поскольку ПЗЗ Кондопожского городского поселения были приняты до того, как ст. 36 ГрК РФ была дополнена частью 6.1, по состоянию на день принятия оспариваемого решения не требовалось наличия в указанных правилах сведений о границах территориальных зон, содержащих графическое описание местоположения границ территориальных зон, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения ЕГРН, в связи с чем судом первой инстанции применены положения ч. 6.1 ст. 30 ГрК РФ, не подлежащие применению.
Таким образом, содержащиеся в неотмененных и непризнанных в установленном законом порядке недействующими в документах территориального планирования и градостроительного зонирования сведения о границах функциональных и территориальных зон с учетом чч. 1 и 2 ст. 15 КАС РФ, правовых позиций, содержащихся в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 6 декабря 2017 г. N 37-П, от 6 июля 2018 г. N 29-П и от 11 января 2019 г. N 2-П, могут быть опровергнуты либо судебным актом о признании недействующими генерального плана и (или) правил землепользования и застройки, принятым в рамках абстрактного нормоконтроля, либо иными доказательствами, подлежащими оценке по правилам ст. 84 КАС РФ.
Судебная коллегия не относит к таким доказательством приводимые административным истцом и принятые судом первой инстанции распоряжения от 9 октября 2017 г. и от 21 октября 2019 г., которыми была утверждена схема расположения участка 147 и назначен аукцион на право заключения договора его аренды, а также межевой план, на основании которого была произведена постановка на кадастровый учет указанного участка, поскольку данные документы подлежали оценке в контексте оснований отмены аукциона распоряжением от 12 мая 2020 г.
Так, из полученных по запросу суда первой инстанции сведений из ЕГРН следует, что участок 147 находится на расстоянии менее 15 м от береговой линии, то есть в значительной части располагается в пределах береговой полосы. Указанное соотносится с действиями самого административного истца, который просил утвердить схему расположения спорного участка, образуемого путем раздела участка 147 с перенесением его границ дальше от береговой линии.
Однако распоряжения от 9 октября 2017 г. и от 21 октября 2019 г., а также межевой план указанные сведения не содержат, что создавало условия для нарушения п. 12 ст. 1 ГрК РФ, п. 2 ст. 27, п. 4 ст. 39.8, пп. 18 п. 8 ст. 39.11, п. 12 ст. 85 ЗК РФ и исключало возможность проведения аукциона.
Кроме того, принятым Министерством в порядке самоконтроля распоряжением от 12 мая 2020 г. были устранены соответствующие правовые последствия, связанные с принятием распоряжения от 21 октября 2019 г., что само по себе исключало возможность ссылаться на него как на надлежащее доказательство.
Соответственно, приведенные выше доказательства ни сами по себе, ни в своей совокупности не моглиопровергать полное или частичное расположение спорного участка в соответствии с картами градостроительного зонирования ПЗЗ Кондопожского городского поселения в зоне неиспользуемых природных территорий.
Суду первой инстанции с учетом закрепленного в п. 7 ст. 6, ст. 14 КАС РФ принципа состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда, осуществляя руководство судебным процессом,надлежало разъяснить каждой из сторон их права и обязанности, предупредить о последствиях совершения или несовершения сторонами процессуальных действий, оказать им содействие в реализации их прав, создать условия и принимать предусмотренные настоящим Кодексом меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, в том числе для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств, а также правильно распределить бремя доказывания.
Поскольку из карт градостроительного зонирования ПЗЗ Кондопожского городского поселения следует, что спорный участок полностью или частично располагается в зоне неиспользуемых природных территорий, в силу ч. 1 ст. 62 КАС РФ обязанность по доказыванию обратного возлагается на лицо, ссылающаяся на недостоверность содержащихся в действующих документах территориального планирования и градостроительного зонирования сведений о границах функциональных и территориальных зон, в рассматриваемом случае - на административного истца.
В связи с отсутствием в ЕГРН сведений о координатах характерных точек границ территориальных зон ПЗЗ Кондопожского городского поселения, для разрешения вопроса об отнесении спорного участка к определенной территориальной зоне необходимо соотнесение его координат с картой градостроительного зонирования, что невозможно без определения координат границ территориальной зоны, отображенной на соответствующей карте. Такое соотнесение требует специальных знаний и, как следствие - назначения землеустроительной экспертизы (ч. 1 ст. 77 КАС РФ).
Между тем суд первой инстанции данный вопрос на обсуждение лиц, участвующих в деле, не выносил и не предлагаладминистративному истцу представить дополнительные доказательства, в том числе, ходатайствовать о назначении судебной землеустроительной экспертизы.
При назначении апелляционной жалобы административного ответчика к рассмотрению судом апелляционной инстанции, а также после ее отложения ее рассмотрения,судом апелляционной инстанции административному истцу разъяснялась обязанностьпредставления доказательств, подтверждающих обстоятельства, на которые он ссылается как на основания своих требований, в частности, по представлению доказательств, подтверждающих расположение спорного участка относительно зоны неиспользуемых природных территорий, в том числе, права ходатайствовать о назначении судебной экспертизы.
Однако административный истец с ходатайством о назначении судебной экспертизы в суд апелляционной инстанции не обратился, что в силу ч. 9 ст. ст. 45 КАС РФ влечет за собой наступление для него соответствующих правовых последствий в виде признаниянеопровергнутымфакта расположения спорного участка в соответствии с картами градостроительного зонирования ПЗЗ Кондопожского городского поселения в зоне неиспользуемых природных территорий, разрешенное использование которых не предусматривает строительство индивидуальных жилых домов.
Таким образом, Министерство, придя к выводу о расположении спорного участка в зоне неиспользуемых природных территорий, обоснованно отказало в его предоставлении административному истцу, что соответствует пп. 8 п. 1 ст. 1, п. 2 ст. 7, п. 14 ст. 39.16, абзацам второму и третьему п. 2, пп. 3 и 4 ст. 85 ЗК РФ, п. 3 ст. 36, п. 2 ст. 37 ГрК РФ, поскольку разрешенное использование земельного участка не соответствует целям использования такого земельного участка, указанным в заявлении о предоставлении земельного участка (применительно к правовой позиции, содержащейся в определении Верховного Суда Российской Федерации от 18 февраля 2020 г. N 18-КА19-63).
Сама по себе ошибка в правовой квалификации отказа в предоставлении спорного участка в решении от 19 июня 2020 г. в контексте разъяснений, содержащихся в абзацах втором и третьем п. 61 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. N 36, не изменяет основание его принятия, поскольку таковым являлось расположение спорного участка в зоне неиспользуемых природных территорий, разрешенное использование которых не предусматривает строительство индивидуальных жилых домов.
Таким образом, судебная коллегия приходит к выводу о несоответствии выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела, а также о допущенных судом первой инстанции нарушениях норм материального права и норм процессуального права, что повлекло принятие по делу неправильного судебного акта об удовлетворении заявленных требований, что в силу п. 2 ст. 309, пп. 3 и 4 ч. 2, п. 2 ч. 3 ст. 310 КАС РФ является основанием для отмены постановленного по делу решения с принятием нового решения об отказе в удовлетворении административного иска.
Руководствуясь ст.ст. 309-311 КАС РФ, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 1 октября 2020 г. по настоящему делу отменить.
Принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.
Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия.
Вступившие в законную силу судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня их вступления в законную силу.
Кассационные жалоба, представление подаются в Третий кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции, принявший решение.
Председательствующий
Судьи
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка