Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Удмуртской Республики от 12 октября 2020 года №33а-3679/2020

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВЕРХОВНОГО СУДА УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 12 октября 2020 года Дело N 33а-3679/2020
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Удмуртской Республики в составе:
председательствующего судьи Ахкямова Р.Р.,
судей: Машкиной Н.Ф., Соловьева В.А.,
при секретаре: Марковой М.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании 12 октября 2020 года административное дело по апелляционной жалобе Б.И.Ю. на решение Октябрьского районного суда г. Ижевска Удмуртской Республики от 9 июля 2020 года, которым административное исковое заявление Борониной Ии Юрьевны к Главе Удмуртской Республики Б.А.В. об оспаривании бездействия, выразившегося в не введении на территории Удмуртской Республики режима чрезвычайной ситуации и не принятии мер к созданию условий и предпосылок к предотвращению возникновения чрезвычайных ситуаций, по защите жизни и сохранению здоровья людей оставлено без удовлетворения.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Удмуртской Республики Ахкямова Р.Р., выслушав объяснения административного истца Б.И.Ю., подержавшей доводы апелляционной жалобы, представителя Администрации Главы Удмуртской Республики В.С.В., просившего решение суда оставить без изменения, судебная коллегия,
установила:
Административный истец Боронина Ия Юрьевна обратилась в суд с административным иском к Главе Удмуртской Республики Б.А.В. (далее административный ответчик) об оспаривании бездействия, выразившегося в том, что на территории Удмуртской Республики по настоящее время не введен режим чрезвычайной ситуации регионального характера, оспаривании бездействия в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, создании условий и предпосылок к предотвращению возникновения чрезвычайных ситуаций, принятии мер по защите жизни и сохранению здоровья людей.
Административные исковые требования мотивировала тем, что проживает на территории Удмуртской Республики. В период с марта по май 2020 года Глава Удмуртской Республики Б.А.В. принял ряд нормативных правовых актов, повлекших нарушение прав и законных интересов в части ограничения конституционных прав и свобод административного истца и неопределенного круга лиц, допустил бездействие, выразившееся в не введении на территории Удмуртской Республики режима чрезвычайной ситуации регионального характера, что повлекло нарушение прав истца на компенсации и социальные гарантии за проживание и работу в зонах чрезвычайных ситуаций.
Статья 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" дает определение чрезвычайной ситуации как обстановки на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.
Согласно постановлению Правительства РФ от 21.05.2007 N 304 "О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" чрезвычайная ситуация регионального характера - это чрезвычайная ситуация, в результате которой зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории одного субъекта Российской Федерации, при этом количество людей, погибших и (или) получивших ущерб здоровью, составляет свыше 50 человек, но не более 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 12 млн. рублей, но не более 1,2 млрд. рублей. Согласно данным Министерства здравоохранения Удмуртской Республики на ДД.ММ.ГГГГ года на территории Удмуртской Республики зарегистрировано <данные изъяты> лабораторно подтвержденных случая заражения новой коронавирусной инфекции, <данные изъяты> летальных исходов.
Обстановка, сложившаяся на территории Удмуртской Республики на ДД.ММ.ГГГГ года подпадает под критерии режима "Чрезвычайная ситуация", а не режима "Повышенная готовность", введенного на территории Удмуртской Республики.
Согласно статистике, на дату ДД.ММ.ГГГГ года уже <данные изъяты> зараженных. Таким образом, с ДД.ММ.ГГГГ года на территории Удмуртской Республики необходимо было вводить режим чрезвычайной ситуации регионального характера.
Государственное реагирование должно быть адекватно степени и характеру возникшей угрозы. Такие меры как комендантский час (запрет на пребывание в общественных местах в определенное время суток) (пункт 5 Распоряжения Главы Удмуртской Республики от 03.04.2020 года N 60-РГ "О внесении изменений в Распоряжение Главы Удмуртской Республики от 18 марта 2020 года N 42-РГ"), особый режим въезда и выезда на определенную территорию (карантин) (Постановление Правительства Удмуртской Республики от 14.04.2020 года N 125 "О введении ограничительных мероприятий (карантина) на отдельных территориях Удмуртской Республики") подразумевают введение ограничения конституционного права на свободу передвижения. Они неадекватны степени и характеру угрозы, предусматривающей режим "Повышенная готовность", но относятся к признакам таких режимов как "Чрезвычайная ситуация" и "Чрезвычайное положение". Меры, введенные на территории Удмуртской Республики и относящиеся к ограничению конституционных прав граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, права на труд, считаются необоснованными и избыточными в рамках введенного режима "Повышенная готовность", но относятся к признакам таких режимов как "Чрезвычайная ситуация" и "Чрезвычайное положение". Данные режимы по неизвестной причине не вводятся. При таких обстоятельствах граждане не могут рассчитывать на компенсации и гарантии, предусмотренные действующим законодательством.
Подпунктом 5 пункта 12 части 1 Распоряжения главы Удмуртской Республики от 30.04.2020 года N 91-РГ "О внесении изменений в распоряжение Главы Удмуртской Республики от 18.03.2020 года N 42-РГ "О введении режима повышенной готовности и об отдельных мерах по снижению риска распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCov) на территории Удмуртской Республики, граждане обязываются 30.04.2020 года использовать медицинские маски (одноразовые, многоразовые, респираторы или иные их заменяющие изделия, обеспечивающие индивидуальную защиту органов дыхания человека). В то же время Распоряжением Главы Удмуртской Республики от 03.04.2020 года N 60-РГ "О внесении изменений в Распоряжение Главы Удмуртской Республики от 18.03.2020 года N 42-РГ" на территории Удмуртской Республики была приостановлена деятельность предприятий малого и среднего предпринимательства. В перечень видов деятельности, приостановленных Распоряжением, попала деятельность ООО в котором трудоустроен административный истец. Положения данного нормативного правового акта повлекли нарушения права на труд административного истца, вознаграждение за труд, право на защиту от безработицы. Лишенный дохода, без какой-либо компенсации со стороны органов власти, административный истец не имеет возможности приобретать за плату медицинские изделия (СИЗ), которыми граждане должны быть обеспечены на безвозмездной основе в рамках реализации мер по защите жизни и сохранению здоровья в условиях предотвращения возникновения чрезвычайных ситуаций. Ограничены права административного истца на компенсации и социальные гарантии за проживание и работу в зонах чрезвычайных ситуаций, а также прав на обеспечение средствами коллективной и индивидуальной защиты. В соответствии с Положением о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30.12.2003 года N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций", на каждом уровне единой системы создаются координационные органы, постоянно действующие органы управления, органы повседневного управления, силы и средства, резервы финансовых и материальных ресурсов, системы связи и оповещения органов управления и сил единой системы, системы оповещения населения о чрезвычайных ситуациях и системы информирования населения о чрезвычайных ситуациях. Основными мероприятиями, проводимыми органами управления и силами единой системы являются в режиме чрезвычайной ситуации: проведение мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; проведение мероприятий по жизнеобеспечению населения в чрезвычайных ситуациях. Между тем жители Удмуртии не обеспечиваются силами, средствами, резервами финансовых и материальных ресурсов единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, - средствами индивидуальной защиты (СИЗ) (медицинские маски, респираторы или иные их заменяющие изделия), продуктами питания, что само по себе является созданием условий и предпосылок к возникновению чрезвычайных ситуаций, непринятием мер по защите жизни и сохранению здоровья людей. Начиная с 17 апреля 2020 года на территории Удмуртской Республики положение с заражением новой коронавирусной инфекцией отвечало признакам режима чрезвычайной ситуации регионального характера, но Глава Удмуртской Республики, возглавляющий Комиссию по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в Удмуртской Республике, не обеспечил население средствами СИЗ. Отсутствие СИЗ у населения создало дополнительные условия и предпосылки к возникновению положения, отвечающего признакам режима чрезвычайной ситуации регионального характера на территории Удмуртской Республики. В тот момент, когда население Удмуртской Республики не было обеспечено СИЗ, медицинские маски в качестве гуманитарной помощи направлялись в другое государство.
Суд постановилвышеуказанное решение.
В апелляционной жалобе, поданной в Верховный Суд Удмуртской Республики, Б.И.Ю. просит отменить решение суда, заявленные исковые требования удовлетворить в полном объеме. Указывает, что при рассмотрении административного дела судом не была дана должная правовая оценка ни по одному их представленных административным истцом доводам. Решение суда не содержит мотивов, по которым суд не принял доводы административного истца во внимание при принятии решения. Кроме того, судом отклонены все ходатайства об истребовании доказательств, необходимых для всестороннего, полного и объективного рассмотрения дела.
В соответствии с положениями ст. 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия рассматривает административное дело в полном объеме, так как суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.
Исследовав материалы дела, судебная коллегия приходит к следующему.
В силу положений ч.1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица вправе оспорить в суде решения, действия (бездействия) должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
При рассмотрении данной категории дел суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом. При проверке законности этих решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении (часть 8 ст. 226 КАС РФ), однако не может по своему усмотрению изменять предмет заявленных требований и оценивать законность того действия или бездействия либо постановления, которое не оспаривается.
В соответствии с ч. 9 и ч. 11 ст. 226 КАС РФ на лицо, обратившееся в суд, возлагается обязанность доказывания обстоятельств:
- нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца;
- соблюдение сроков и обращения в суд.
Законность (полномочия, порядок принятия, основания, соответствие нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения) оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) доказывает административный ответчик (ч. 11 ст. 226 КАС РФ).
Согласно п.1 ч.2 ст. 227 КАС РФ, суд удовлетворяет полностью или в части заявленные требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.
Исходя из названных положений следует, что суд удовлетворяет заявленные требования при одновременном наличии двух условий: оспариваемое решение или действие (бездействие) принято либо совершено в нарушение требований закона, а также нарушает права и охраняемые законом интересы административного истца. В ином случае суд отказывает в удовлетворении заявления.
В силу части 1.1 статьи 219 КАС РФ, если настоящим Кодексом или другим федеральным законом не установлено иное, административное исковое заявление об оспаривании бездействия органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа либо организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего может быть подано в суд в течение срока, в рамках которого у указанных лиц сохраняется обязанность совершить соответствующее действие, а также в течение трех месяцев со дня, когда такая обязанность прекратилась.
Б.И.Ю. обратилась в суд с административным исковым заявлением ДД.ММ.ГГГГ. Поскольку на день подачи административного искового заявления угроза распространения новой коронавирусной инфекции сохранялась, режим чрезвычайной ситуации в Удмуртской Республике не был введен, судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что административное исковое заявление подано в предусмотренный законом срок.
В силу части 1 статьи 1 Закона УР от 22.12.2015 N 104-РЗ "О Главе Удмуртской Республики", Глава Удмуртской Республики является высшим должностным лицом Удмуртской Республики и возглавляет высший исполнительный орган государственной власти Удмуртской Республики - Правительство Удмуртской Республики.
По решению Всемирной организации здравоохранения 30.01.2020 эпидемиологической ситуации, вызванной вспышкой новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) присвоен уровень международной опасности, объявлена чрезвычайная ситуация международного значения, 11.03.2020 ситуация признана пандемией.
Из содержания административного искового заявления усматривается, что административный истец согласен с мерами, предпринимаемыми органами государственной власти Удмуртской Республики по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции, однако считает их соразмерными не режиму функционирования "Повышенная готовность" для органов управления, сил и средств Удмуртской территориальной подсистемы Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а режиму чрезвычайной ситуации, который, по его мнению, должен быть введен в республике; следствием введения в республике чрезвычайной ситуации, по мнению административного истца, явится финансирование мероприятий в области защиты населения от чрезвычайных ситуаций, в том числе обеспечение населения, и истца тоже, средствами индивидуальной защиты (масками либо изделиями, их заменяющими) и продуктами питания. Отсутствие средств индивидуальной защиты у населения создало дополнительные условия и предпосылки для возникновения чрезвычайной ситуации.
Отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, регулируются Федеральным законом от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - ФЗ N 68).
В ст. 1 названного Федерального закона приведены понятия:
- чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей (абзац 1);
- предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения (абзац 2).
При этом в ст. 2 ФЗ N 68 закреплено, что правовое регулирование отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права и осуществляется настоящим Федеральным законом, принимаемыми в соответствии с ним федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут принимать муниципальные правовые акты, регулирующие отношения, возникающие в связи с защитой населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
В ст. 11 ФЗ N 68 закреплены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в частности органы государственной власти субъектов Российской Федерации:
- принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера (п.п "а" п. 1 ст. 11);
- принимают решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (п.п "м" п. 1 ст. 11);
- устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "м" настоящего пункта (п.п "у" п. 1 ст. 11, введен Федеральным законом от 01.04.2020 N 98-ФЗ);
- с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом "а.2" статьи 10 настоящего Федерального закона, могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "а.1" статьи 10 настоящего Федерального закона (п.п "ф" п. 1 ст. 11, введен Федеральным законом от 01.04.2020 N 98-ФЗ).
Таким образом, принятие решений об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций действительно относится к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
При этом п.п 2 п. 1 ст. 3.1 Закона УР от 18.10.2006 N 43-РЗ "О защите населения и территорий Удмуртской Республики от чрезвычайных ситуаций" указанные полномочия отнесены к компетенции Главы Удмуртской Республики.
Также в силу п.п 6 п. 1 ст. 3.1 Закона УР от 18.10.2006 N 43-РЗ Глава Удмуртской Республики возглавляет Комиссию по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Удмуртской Республики.
В силу п. 6 ст. 4.1 ФЗ N 68, органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций функционируют в режиме:
а) повседневной деятельности - при отсутствии угрозы возникновения чрезвычайной ситуации;
б) повышенной готовности - при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации;
в) чрезвычайной ситуации - при возникновении и ликвидации чрезвычайной ситуации.
ФЗ N 68 не установлено каких-либо четких критериев, при возникновении которых однозначно необходимо введение режима чрезвычайной ситуации функционирования органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Не установлены такие четкие критерии и иными нормативными правовыми актами.
Режим функционирования органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций - это определяемые в зависимости от обстановки, прогнозирования угрозы чрезвычайной ситуации и возникновения чрезвычайной ситуации порядок организации деятельности органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и основные мероприятия, проводимые указанными органами и силами в режиме повседневной деятельности, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.
Таким образом, режим функционирования органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в субъекте Российской Федерации определяет исключительно уполномоченный орган государственной власти в зависимости от обстановки, прогнозирования угрозы чрезвычайной ситуации и возникновения чрезвычайной ситуации.
Доводы административного истца о том, что ситуация, сложившаяся в Удмуртской Республике в результате распространения новой коронавирусной инфекции, требует введения режима чрезвычайной ситуации, основывается на классификации, установленной постановлением Правительства РФ от 21.05.2007 N 304 "О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", в п. 1 которого критериями, определяющими отнесение произошедшей чрезвычайной ситуации к чрезвычайной ситуации соответствующего характера, являются количество людей, погибших и (или) получивших ущерб здоровью, и размер ущерба окружающей природной среде и материальных потерь (размер материального ущерба) обоснованно отклонены судом первой инстанции, исходя из следующего.
В административном исковом заявлении указано, что на ДД.ММ.ГГГГ количество лиц, заразившихся новой коронавирусной инфекцией в Удмуртской Республике составляло более <данные изъяты> человек. Указанная информация о превышении количества человек, заразившихся новой коронавирусной инфекцией в Удмуртской Республике по состоянию на ДД.ММ.ГГГГ, <данные изъяты> человек, стороной административного ответчика не оспаривается, является общеизвестным обстоятельством, не подлежащим доказыванию в силу ч.1 ст. 64 КАС РФ, поскольку соответствует информации, опубликованной в сети "Интернет" на сайте www.udmurt.ru - официальном сайте Главы Удмуртской Республики и Правительства Удмуртской Республики.
Постановление Правительства РФ от 21.05.2007 N 304 "О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" не является нормативным актом, устанавливающим критерии, в соответствии с которыми определяется и устанавливается режим функционирования органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций "Чрезвычайная ситуация". Указанный нормативный акт классифицирует чрезвычайную ситуацию природного и техногенного характера в зависимости от ее вида тогда, когда установлено, что она возникла. В рассматриваемом случае возникновение на территории Удмуртской Республики чрезвычайной ситуации компетентными органами не установлено.
Пунктом 2 Указа Президента РФ от 02.04.2020 N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" предписано высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации с учетом положений настоящего Указа, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации, обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий, в первую очередь:
а) определить в границах соответствующего субъекта Российской Федерации территории, на которых предусматривается реализация комплекса ограничительных и иных мероприятий, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения (далее - соответствующая территория), в том числе в условиях введения режима повышенной готовности, чрезвычайной ситуации;
б) приостановить (ограничить) деятельность находящихся на соответствующей территории отдельных организаций независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, а также индивидуальных предпринимателей с учетом положений пунктов 4 и 5 настоящего Указа;
в) установить особый порядок передвижения на соответствующей территории лиц и транспортных средств, за исключением транспортных средств, осуществляющих межрегиональные перевозки.
В силу положений Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - ФЗ N 52), должностными лицами, уполномоченными в соответствии с настоящим Федеральным законом осуществлять федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор (далее - должностные лица, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор), являются главные государственные санитарные врачи и их заместители, руководители структурных подразделений и их заместители, специалисты органов, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор.
В силу п. 2 ст. 51 ФЗ N 52 главный государственный санитарный врач Российской Федерации наряду с правами и полномочиями, предусмотренными ст. 50 настоящего Федерального закона и п. 1 настоящей статьи, наделяется дополнительными полномочиями: принимать постановления, издавать распоряжения и указания, утверждать методические, инструктивные и другие документы по вопросам организации федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, включая методики расчета и оценки риска для здоровья человека.
Пунктом 1.5 Постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 18.03.2020 N 7 "Об обеспечении режима изоляции в целях предотвращения распространения COVID-2019" в связи с продолжающимся глобальным распространением, угрозой завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Российской Федерации, в соответствии со ст. 31, п. 6 ч. 1 ст. 51 ФЗ N 52 предписано высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации): принять меры по введению режима повышенной готовности.
Пунктом 1 Распоряжения Главы УР от 18.03.2020 N 42-РГ (ред. от 30.06.2020) "О введении режима повышенной готовности и об отдельных мерах по снижению риска распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) на территории Удмуртской Республики" введен с 18.03.2020 впредь до особого распоряжения на территории Удмуртской Республики режим функционирования "Повышенная готовность" для органов управления, сил и средств Удмуртской территориальной подсистемы Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Распоряжение принято в соответствии с ФЗ N 68, постановлениями Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 02.03.2020 N 5 "О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)" и от 13.03. 2020 года N 6 "О дополнительных мерах по снижению рисков распространения COVID-2019", в связи с угрозой распространения в Удмуртской Республике новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV).
На день рассмотрения административного искового заявления судом первой инстанции, так и на день рассмотрения апелляционной жалобы на решение суда первой инстанции, указанное Распоряжение незаконным не признано.
Также судебная коллегия соглашается с судом первой инстанции по оценке доводов о том, что в республике приняты меры, характерные для режима чрезвычайной ситуации, а не повышенной готовности, в связи со следующим.
Согласно п.п "а" п. 10 ст. 4.1 ФЗ N 68 при введении режима повышенной готовности руководитель ликвидации чрезвычайной ситуации, которым является должностное лицо субъекта Российской Федерации, вправе принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации.
При этом согласно ст. 19 ФЗ N 68, в редакции Федерального закона от 01.04.2020 N 98-ФЗ, граждане Российской Федерации обязаны соблюдать законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.
В силу п.п "а.2" ст. 10 ФЗ N 68 Правительство Российской Федерации устанавливает обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации. Указанные Правила утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 02.04.2020 N 417 (далее - Правила поведения).
На основании приведенных положений ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации и положений ст. 1 и 8 Закона РФ от 25 июня 1993 года N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности, право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с законами Российской Федерации может быть ограничено. При этом правовое регулирование отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций осуществляется непосредственно ФЗ N 68.
В соответствии со ст.1 и 2, п.п "а, м, у, ф" п. 1 ст. 11 ФЗ N 68 к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено принятие законов и иных нормативных правовых актов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера; принятие решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, введение режима повышенной готовности для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности.
Согласно п.п "а" п. 10 ст. 4.1 ФЗ N 68 при введении режима повышенной готовности руководитель ликвидации чрезвычайной ситуации, которым является должностное лицо субъекта Российской Федерации, вправе принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации.
В силу ст. 19 ФЗ N 68 граждане Российской Федерации обязаны соблюдать, в том числе законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности.
Согласно п.п "а.2" ст. 10 ФЗ N 68, п.п "б" п. 3 Правил поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 02.04.2020 N 417, граждане обязаны выполнять законные требования (указания) руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, представителей экстренных оперативных служб и иных должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации.
Пунктом 2 ст. 3.1 Закона УР от 18.10.2006 N 43-РЗ "О защите населения и территорий Удмуртской Республики от чрезвычайных ситуаций" также предусмотрено, что при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также при установлении регионального уровня реагирования для соответствующих органов управления и сил Удмуртской территориальной подсистемы Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Глава Удмуртской Республики может определять руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, который несет ответственность за проведение этих работ в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Удмуртской Республики, и принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, а также в зону чрезвычайной ситуации.
Как введение комендантского часа административный истец расценивает установленную п. 6.1. Распоряжения Главы УР от 18.03.2020 N 42-РГ (в ред. от 03.04.2020) "О введении режима повышенной готовности и об отдельных мерах по снижению риска распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) на территории Удмуртской Республики" обязанность граждан с 31.03.2020 до особого распоряжения не покидать места проживания (пребывания), за исключением отдельных случаев. При этом установлено, что проведение индивидуальных открытых тренировок, пробежек, занятий скандинавской ходьбой, осуществление прогулок с грудными детьми в закрытой коляске на придомовой территории допускается в период с 7 до 19 часов с соблюдением динстанции до других граждан не менее 3 метров.
Введение комендантского часа, то есть запрета в установленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность граждан относится к мерам и временным ограничениям, вводимым указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения (ст. 12 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 N 3-ФКЗ (ред. от 03.07.2016) "О чрезвычайном положении").
Подпунктом "д" п. 3 Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 02.04.2020 N 417, установлена обязанность для граждан при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации, иметь при себе и предъявлять по требованию уполномоченных должностных лиц документ, удостоверяющий личность гражданина, а также документы (при наличии), дающие право не соблюдать требования, установленные п.п. "в" настоящего пункта и п.п. "б" и "в" п. 4 настоящих Правил.
Подпунктами "в" и "г" п. 4 Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, установлен запрет для граждан осуществлять действия, создающие угрозу собственной безопасности, жизни и здоровью; осуществлять действия, создающие угрозу безопасности, жизни, здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации.
Распоряжение Главы УР от 18.03.2020 N 42-РГ ""О введении режима повышенной готовности и об отдельных мерах по снижению риска распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) на территории Удмуртской Республики" не содержит запрета в установленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность граждан, а установленные им меры укладываются в рамки мер, обусловленных развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающих прав и свобод человека и гражданина и направленных на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации, создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и минимизации ее негативного воздействия.
Таким образом, на территории Удмуртской Республики меры, не характерные для режима повышенной готовности, а характерные лишь для режимов чрезвычайной ситуации и чрезвычайного положения, не введены.
В свою очередь чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер (ст. 3 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении"); чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях вводится указом Президента Российской Федерации (ст. 4 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении").
Судом первой инстанции сделаны обоснованные выводы, что правом предъявления исковых требований в интересах неопределенного круга лиц Б.И.Ю. не обладает. Нарушение прав Б.И.Ю. оспариваемым бездействием не установлено. Из пояснений Б.И.Ю. и содержания административного иска усматривается, что она возглавляет ООО где трудоустроена. Доказательств нарушения трудовых прав Б.И.Ю., ухудшения ее материального положения в связи с неустановлением режима чрезвычайной ситуации на территории Удмуртской Республики и непринятием иных указанных в административном исковом заявлением мер со стороны Главы Удмуртской Республики административным истцом не представлено.
В силу п.п "д" п. 6 Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, в зависимости от складывающейся обстановки на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации и (или) от дополнительных мер по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, принимаемых Правительством Российской Федерации, Правительственной комиссией по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности или должностными лицами, указанными в п. 8 и 9 ст. 4.1 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", организации приостанавливают свою деятельность, если существует угроза безопасности жизнедеятельности работников и иных граждан, находящихся на их территориях.
Указами Президента РФ от 25.03.2020 N 206 "Об объявлении в Российской Федерации нерабочих дней", от 02.04.2020 N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", от 28.04.2020 N 294 "О продлении действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" установлены с ДД.ММ.ГГГГ с ДД.ММ.ГГГГ включительно, с ДД.ММ.ГГГГ включительно нерабочие дни с сохранением за работниками заработной платы.
В административном исковом заявлении Б.И.Ю. указывает, что в режиме чрезвычайной ситуации проводятся мероприятия по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций: проведение мероприятий по жизнеобеспечению населения в чрезвычайных ситуациях. При этом со ссылкой на "Методические рекомендации по организации первоочередного жизнеобеспечения населения в чрезвычайных ситуациях и работы пунктов временного размещения пострадавшего населения" (утв. МЧС России 25.12.2013 N 2-4-87-37-14, далее - Методические рекомендации) указывает, что к видам жизнеобеспечения населения (далее - ЖОН) в чрезвычайной ситуации (далее - ЖОН ЧС) относятся медицинское обеспечение, обеспечение водой, продуктами питания, жильем, коммунально-бытовыми услугами, предметами первой необходимости, транспортное, психологическое и информационное обеспечение; такого обеспечения административный истец в условиях режима повышенной готовности лишен. При этом административный истец не принимает во внимание, что в силу п. 1.1.11 Методических рекомендаций, первоочередные потребности населения в ЧС - набор и объемы жизненно важных материальных средств и услуг, минимально необходимых для сохранения жизни и поддержания здоровья людей в ЧС. В силу п. 1.2.6. Методических рекомендаций, главной целью первоочередного ЖОН ЧС является создание и поддержание условий для сохранения жизни и здоровья пострадавшего населения. Объемы и содержание мероприятий по подготовке территорий к организации первоочередного ЖОН определяются исходя из необходимой достаточности и максимально возможного использования имеющихся сил и средств (п. 1.2.11. Методических рекомендаций). Снабжение пострадавшего населения продуктами питания и водой в зонах бедствия, в районах эвакуации и сил, привлекаемых к ликвидации последствий ЧС, осуществляется исходя из принципа физиологической (для неработающих) и энергетической достаточности (п. 1.2.12 Методических рекомендаций). То есть в условиях чрезвычайной ситуации административный истец вправе рассчитывать на обеспечение набором жизненно важных материальных средств и услуг в пределах минимальной необходимости для сохранения жизни и поддержания своего здоровья, если он такого минимально необходимого набора жизненно важных материальных средств и услуг лишен. Доказательств того, что в связи с непринятием Главой Удмуртской Республики указанных в административном иске мер Б.И.Ю. лишена удовлетворения минимальных потребностей в воде, питании, медицинском обеспечении, жилье, Б.И.Ю. не представила.
При этом работа аптек и аптечных пунктов, специализированных объектов розничной торговли, реализующих медицинские и оптико-офтальмологические изделия (оборудование), объектов розничной торговли в части реализации продовольственных товаров и (или) непродовольственных товаров первой необходимости, продажи товаров для садоводства и огородничества, а также пунктов выдачи онлайн-заказов, продажи товаров динстанционным способом, в том числе с условием доставки на территории Удмуртской Республики не приостанавливалась. Допускалось осуществление деятельности организаций независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, осуществляющих страховые медицинские услуги в системе ОМС (Указы Президента РФ от 25.03.2020 N 206 "Об объявлении в Российской Федерации нерабочих дней", от 02.04.2020 N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", от 28.04.2020 N 294 "О продлении действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", Распоряжение Главы УР от 18.03.2020 N 42-РГ "О введении режима повышенной готовности и об отдельных мерах по снижению риска распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) на территории Удмуртской Республики").
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 61 постановления от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" разъяснил, что исходя из ст. 178, ч. 8 ст. 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении.
При этом суд не вправе признать обоснованным оспариваемое решение, действие, бездействие со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения соответствующего органа, организации, лица, изменяя таким образом основания принятого решения, совершенного действия, имевшего место бездействия.
Например, при недоказанности обстоятельств, указанных в оспариваемом решении органа государственной власти и послуживших основанием для его принятия, суд не вправе отказать в признании такого решения незаконным, ссылаясь на наличие установленных им иных оснований (обстоятельств) для принятия подобного решения.
Ввиду того, что Б.И.Ю. не мотивировала не принятие мер к введению на территории Удмуртской Республики режима чрезвычайной ситуации отсутствием финансовых и материальных ресурсов для защиты населения от чрезвычайных ситуаций, суд первой инстанции обоснованно не выяснял, имеются ли в Удмуртской Республике такие финансовые и материальные ресурсы.
При рассмотрении настоящего спора факт незаконного бездействия Главы Удмуртской Республики, нарушивший права, свободы и законы административного истца Б.И.Ю., судом первой инстанции установлен не был, на основании чего суд первой инстанции обоснованно административные исковые требования оставил без удовлетворения.
Обстоятельства, имеющие значение для дела, судом первой инстанции установлены правильно. Всем представленным доказательствам суд дал надлежащую правовую оценку в соответствии с требованиями статьи 84 КАС РФ, оснований для несогласия с которой у судебной коллегии не имеется. Выводы суда являются мотивированными, соответствуют содержанию исследованных судом доказательств и нормам материального права, подлежащим применению по настоящему делу и регулирующих рассматриваемые правоотношения, нарушений норм процессуального права, влекущих отмену решения не установлено, что нашло свое отражение в решении суда, которое по своему содержанию соответствует положениям статьи 180 КАС РФ.
Таким образом, доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда и свидетельствуют лишь о несогласии с вынесенным по делу судебным решением, поэтому в силу статьи 310 КАС РФ не могут служить основанием для его отмены.
Кроме того, судебная коллегия отмечает, что вопреки доводам жалобы, судом первой инстанции рассмотрены все заявлявшиеся административным истцом ходатайства, отказ в удовлетворении ходатайств судом первой инстанции мотивирован, оснований для несогласия с мотивами отказов у судебной коллегии отсутствуют.
Руководствуясь статьёй 309 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам
определила:
решение Октябрьского районного суда г. Ижевска от 9 июля 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев.
Председательствующий судья Р.Р. Ахкямов
Судьи:


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка