Дата принятия: 04 июня 2020г.
Номер документа: 33а-349/2020
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВЕРХОВНОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ АЛТАЙ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 4 июня 2020 года Дело N 33а-349/2020
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Алтай в составе:
председательствующего судьи - Имансакиповой А.О.,
судей - Кокшаровой Е.А., Черткова С.Н.,
при секретаре - Абашкиной А.Ф.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе и дополнению к ней представителей Совета депутатов Муниципального образования "Онгудайский район" Бабаева М.Г., Олчёнова А.Ф. на решение Онгудайского районного суда Республики Алтай от 07 мая 2020 года, которым
удовлетворено административное исковое заявление Мунатова А.А. к Совету депутатов района (аймака) муниципального образования "Онгудайский район" об оспаривании решения органа местного самоуправления об удалении в отставку главы муниципального образования.
Признано незаконным решение Совета депутатов района (аймака) муниципального образования "Онгудайский район" от 28 апреля 2020 года N 15-5 "Об удалении Главы района (аймака) муниципального образования "Онгудайский район" в отставку".
Заслушав доклад судьи Черткова С.Н., судебная коллегия
УСТАНОВИЛА:
Мунатов А.А. обратился в суд с административным иском к Совету депутатов района (аймака) МО "Онгудайский район" (далее - Совет депутатов МО "Онгудайский район") о признании незаконным решения данного органа от 28 апреля 2020 года N 15-5 "Об удалении Главы района (аймака) муниципального образования "Онгудайский район" в отставку". В обоснование административного иска указано, что в соответствии с решением Совета депутатов МО "Онгудайский район" от <дата> административный истец избран Главой района (аймака) МО "Онгудайский район" (далее - Глава МО "Онгудайский район"). На пятнадцатой сессии Совета депутатов МО "Онгудайский район" 28 апреля 2020 года по инициативе 7 депутатов принято решение N 15-5 "Об удалении Главы района (аймака) муниципального образования "Онгудайский район" в отставку". Указанное решение является незаконным, поскольку уведомление о выдвижении инициативы депутатов об удалении в отставку главы муниципального образования было вручено административному истцу 28 апреля 2020 года в 09 часов 05 минут, в связи с чем, административный истец был лишен возможности дать обоснованные, подтвержденные документами объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для удаления в отставку. Уведомление о выдвижении инициативы депутатов было направлено Главе Республики Алтай в 09 часов 52 минуты 28 апреля 2020 года. Соответствующие уведомления не были направлены заблаговременно, в соответствии с требованиями ст.74.1 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Федеральный закон N 131-ФЗ). В связи с несвоевременным направлением уведомления, мнение Главы Республики Алтай по удалению Главы МО "Онгудайский район" в отставку выражено не было. Решение об удалении в отставку принято без учета мнения Главы Республики Алтай. Обращение депутатов об удалении Главы МО "Онгудайский район" в отставку, без представления подтверждающих документов, не свидетельствует о неисполнении Главой МО "Онгудайский район" в течение трех и более месяцев своих обязанностей и не свидетельствует о фактическом самоустранении от их исполнения. При рассмотрении инициативы об удалении главы муниципального образования в отставку необходимо учитывать значимость неисполненных обязанностей, длительность их неисполнения и последствия, наступившие в результате ненадлежащего исполнения главой муниципального образования отдельных обязанностей (полномочий), объективную возможность решения вопросов местного значения. Не представлен акт, которым подтверждается: нарушение Главой МО "Онгудайский район" исполнения бюджета МО "Онгудайский район", а также требований "Порядка предоставления иных межбюджетных трансфертов из бюджета МО "Онгудайский район" бюджетам сельских поселений, входящих в состав МО "Онгудайский район"; нарушение требований ст.ст. 17, 18 Федерального закона N 131-ФЗ; неисполнение полномочий, предусмотренных п.5 ч. 1, ч. 4 ст. 14 и п. 5 ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 131-ФЗ в части электроосвещения местных автомобильных дорог. Отсутствует причинно-следственная связь между указанными нарушениями Главы МО "Онгудайский район" и нарушениями сельскими поселениями требований ст.86 БК РФ, каким образом Глава МО "Онгудайский район" способствовал отвлечению финансовых средств. Не указано, в отношении каких участков дорог Глава МО "Онгудайский район" самоустранился от исполнения своих полномочий по осуществлению дорожной деятельности.
Суд вынес вышеуказанное решение, об отмене которого просят в апелляционной жалобе и дополнению к ней председателя Совета депутатов МО "Онгудайский район" Бабаев М.Г., представителя Совета депутатов МО "Онгудайский район" Олчёнов А.Ф., указывая, что в ст.75 Устава МО "Онгудайский район" предусмотрено удаление Главы района (аймака) в отставку, аналогичное ст.74.1. Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Конкретный порядок рассмотрения представительным органом муниципального образования обращения, содержащего инициативу об удалении главы муниципального образования в отставку в муниципальном образовании "Онгудайский район" не принят, федеральном и региональном законодательстве вышеуказанный порядок не определен. Вопреки выводам суда ч.ч. 3, 4 ст. 74.1 Федерального закона N 131-Ф3 соблюдены. Конкретная форма уведомления высшего должностного лица субъекта Российской Федерации законом не определена, допускаются любые формы. Мнение Главы Республики Алтай носит рекомендательный характер, его конкретная форма не определена, указанное мнение было озвучено на сессии министром труда и социального развития Республики Алтай ФИО5, который судом допрошен не был. Мунатову А.А. было обеспечено заблаговременное получение извещения о выдвижении инициативы депутатов и уведомления о дате и месте проведения заседания, выдвижении инициативы депутатов. Мунатов А.А. присутствовал на заседании Совета депутатов района (аймака) МО "Онгудайский район" 28 апреля 2020 года. Федеральном законодательством заблаговременного ознакомления с обращением депутатов об удалении в отставку не предусмотрено, как и предоставление времени для подготовки доводов к возражению относительно инициативы. Административный истец воспользовался предоставленной ему возможностью дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку. Особое мнение Главы района (аймака) Мунатова А.А. изложено в газете "Ажуда" N 17 от 01 мая 2020 года вместе с решением Совета депутатов МО "Онгудайский район" об удалении в отставку, в связи с чем, считают выполненными процедурные требования ст.74.1 Федерального закона N 131-ФЗ. Глава района (аймака) МО "Онгудайский район" подконтролен и подотчетен Совету депутатов района и в качестве основания удаления Мунатова А.А. в отставку Советом депутатов района (аймака) рассматривалось неисполнение им как главой в течение более трех месяцев обязанностей по решению вопросов в области дорожной деятельности, организации водоснабжения населения, благоустройства, сбора и транспортирования твердых коммунальных отходов, исполнение нормативно-правовых актов муниципального района. Поскольку указанные вопросы относятся к вопросам местного значения муниципального района, суд не вправе вмешиваться, оценивать обоснованность и целесообразность принятого депутатами решения относительно степени влияния объективных и иных причин, вызвавших бездействие либо приведших к неэффективности действий Главы района (аймака) в решении вопросов местного значения, поскольку это является исключительной компетенцией представительного органа местного самоуправления.
Проверив законность и обоснованность решения суда в соответствии с ч.1 ст.308 КАС РФ, заслушав явившихся в судебное заседание лиц, обсудив доводы жалобы и возражений на них, судебная коллегия не находит оснований для отмены либо изменения состоявшегося по делу судебного акта по следующим основаниям.
Разрешая спор, суд первой инстанции, руководствуясь положениями Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Устава муниципального образования "Онгудайский район" и установив, что оспариваемое решение принято с существенными нарушениями установленной законом процедуры принятия решения об удалении в отставку главы муниципального образования, пришел к выводу об обоснованности заявленных требований и удовлетворил их.
В силу ст.74.1 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", мерой публично-правовой ответственности главы муниципального образования, применяемой независимо от способа замещения им своей должности, является удаление его в отставку решением представительного органа муниципального образования, влекущим досрочное прекращение его полномочий.
Согласно пп. 3 п. 1 ст. 36 Устава муниципального образования "Онгудайский район" полномочия Главы района (аймака) прекращаются досрочно в случае удаления в отставку в соответствии Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Пунктом 10 ч. 10 ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", п.10 ст. 27 Устава предусмотрено, что принятие решения об удалении Главы района (аймака) в отставку находится в исключительной компетенции Совета депутатов.
Порядок рассмотрения вопроса об удалении Главы муниципального образования в отставку установлен ч. ч. 3 - 16 ст. 74.1 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
В соответствии с ч. 3 ст. 74.1 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ инициатива депутатов представительного органа муниципального образования об удалении Главы муниципального образования в отставку, выдвинутая не менее чем одной третью от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования. Указанное обращение вносится вместе с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении Главы муниципального образования в отставку. О выдвижении данной инициативы Глава муниципального образования и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) уведомляются не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный орган муниципального образования.
Часть 4 ст. 74.1 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ предусматривает, что рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении Главы муниципального образования в отставку осуществляется с учетом мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
На основании ч. 13 ст. 74.1 данного закона при рассмотрении и принятии представительным органом муниципального образования решения об удалении главы муниципального образования в отставку должны быть обеспечены: 1) заблаговременное получение им уведомления о дате и месте проведения соответствующего заседания, а также ознакомление с обращением депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку; 2) предоставление ему возможности дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку.
Из материалов дела усматривается, что Мунатов А.А. избран Главой района (аймака) МО "Онгудайский район" (решение Совета депутатов МО "Онгудайский район" от <дата>).
Как следует из материалов дела, на 11 час. 00 мин. 28 апреля 2020 года было назначено проведение пятнадцатой очередной сессии Совета депутатов района (аймака) Муниципального образования "Онгудайский район" четвертого созыва с повесткой:
- о внесении изменений и дополнений в бюджет района на 2020 год и на плановый период 2021-2022 годы.
- о внесении изменений в решение Совета депутатов района (аймака) от 27.12.2017 года N 30-4 "об утверждении плана (программы) приватизации муниципального имущества МО "Онгудайский район" на 2018-2020 годы".
- об утверждении Положения о порядке осуществления Советом депутатов района (аймака) муниципального образования "Онгудайский район" контроля за выполнением органами местного самоуправления муниципального образования "Онгудайский район" и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
- о внесении изменений в решение N 27-4 от 04.08.2006 года "Об утверждении новой редакции Положения о Почетной Грамоте муниципального образования "Онгудайский район".
- разное. О рассмотрении обращения Глав сельских поселений о работе Главы района (аймака) Мунатова А.А.
28 апреля 2020 года в Совет депутатов МО "Онгудайский район" внесено обращение группы депутатов МО "Онгудайский район" из 7 человек с инициативой об удалении Главы МО "Онгудайский район" Мунатова А.А. в отставку. К обращению прилагался проект решения Совета депутатов МО "Онгудайский район" "Об удалении Главы района (аймака) муниципального образования "Онгудайский район" в отставку". Данное обращение депутатов обосновано ссылкой на положения п. 2 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ, которыми предусматривается, что Глава муниципального образования может быть удален в отставку в случае неисполнения в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных указанным Федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.
Уведомление о поступившем обращении группы депутатов с инициативой об удалении главы муниципального образования в отставку направлено Мунатову А.А. 28 апреля 2020 года в 09 часов 20 минут, то есть, менее чем за два часа до начала заседания.
Главе Республики Алтай уведомление о рассмотрении инициативы депутатов об удалении в отставку Главы МО "Онгудайский район" направлено в 09 часов 52 минуты 28 апреля 2020 года, то есть за час до начала заседания сессии.
Решением Совета депутатов МО "Онгудайский район" от 28 апреля 2020 года N 15-5 Глава МО "Онгудайский район" Мунатов А.А. удален в отставку на основании п. 2 ч.2 ст. 74.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", решение принято по результатам рассмотрения инициативы депутатов. Указанное решение и особое мнение Мунатова А.А. по вопросу его удаления в отставку в соответствии с ч. 15 ст. 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ опубликованы в газете "Ажуда" N 17 от 01 мая 2020 года.
Оценив в совокупности представленные доказательства, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемое решение об удалении Главы района (аймака) муниципального образования "Онгудайский район" в отставку принято Онгудайским районным Советом депутатов с нарушением процедуры, установленной Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", является незаконным и подлежит отмене.
Кроме того, тщательно проанализировав нарушения, которые вменяются в вину Мунатову А.А., суд правильно установил, что достаточными для удаления Главы муниципального образования в отставку они не являются.
Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не опровергают выводов суда и не свидетельствуют о незаконности постановленного по делу решения.
Суд правильно установил, что Мунатова А.А. был лишен возможности дать объяснения представительному органу местного самоуправления на заседании 28 апреля 2020 года, поскольку о времени и месте проведения указанного заседания по рассмотрению обращения группы депутатов МО "Онгудайский район" он не был уведомлен заблаговременно, обращение депутатов с проектом решения Совета депутатов не было доведено до его сведения в установленном порядке.
Довод апелляционной жалобы о том, что Мунатов А.А. был уведомлен о дате и месте проведения Совета, поскольку присутствовал при рассмотрении вопроса о его отставке на заседании Совета 28 апреля 2020 года, противоречит п. 1 ч. 13 ст. 74.1. Закона N 131-ФЗ, согласно которой при рассмотрении и принятии представительным органом муниципального образования решения об удалении главы муниципального образования в отставку должно быть обеспечено заблаговременное получение им уведомления о дате и месте проведения соответствующего заседания. Из материалов дела усматривается, что уведомление о дате и месте заседания Совета Мунатов А.А. получил 28 апреля 2020 года, в назначенный ранее день заседания Совета.
В соответствии с ч. 7 ст. 74.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" инициатива депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку должна была быть рассмотрена представительным органом муниципального образования в течение одного месяца со дня внесения соответствующего обращения.
Указанный срок, в течение которого обращение, инициирующее удаление главы муниципального образования в отставку, должно быть рассмотрено, установлен в целях заблаговременного получение им уведомления о дате и месте проведения соответствующего заседания, для ознакомления с обращением депутатов представительного органа муниципального образования и с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку, а также для предоставления ему возможности дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку. Данный срок представляется достаточным не только для детального анализа представительным органом ситуации, связанной с возникновением основания для удаления главы в отставку, но и, возможно, для принятия главой муниципального образования мер, направленных на устранение (исправление) данной ситуации.
Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 28 марта 2017 года N 715-О указал, что гарантии прав главы муниципального образования в рамках процедуры удаления в отставку являются обязательными элементами процедуры удаления в отставку и установление судом на основе исследования собранных и представленных суду доказательств фактов их несоблюдения с очевидностью является основанием для признания соответствующего решения представительного органа муниципального образования незаконным.
Таким образом, в нарушение п. 2 ч. 13 ст. 74.1. Закона N 131-ФЗ истцу фактически не была предоставлена возможность дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку.
Утверждения ответчика о соблюдении установленной законом процедуры удаления главы района в отставку являются необоснованными, противоречащими имеющимся в деле доказательствам, которым судом дана правильная оценка. Само по себе исключительное право Совета депутатов на принятие решения об удалении Главы муниципального образования в отставку не освобождает представительный орган от соблюдения вышеприведенных требований закона и устава муниципального образования.
Ссылка в апелляционной жалобе на то обстоятельство, что суд не вправе оценивать деятельность главы муниципального образования, поскольку это является исключительной компетенцией представительного органа местного самоуправления в данном случае не может повлечь отмену по существу правильного решения суда, поскольку в данном случае основанием для удаления Главы Онгудайского района Мунатова А.А. приведены положения п. 2 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ, а не п. 3 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона да N 131-ФЗ.
Из правовой позиции, содержащейся в Определениях Конституционного суда Российской Федерации от 4 октября 2011 года N 1264-О-О, 2 ноября 2011 года N 1464-О-О следует, что по смыслу, заложенному законодателем в правовую норму под наличием оснований удаления в отставку главы муниципального образования по пункту 2 части 2 статьи 74.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует понимать неисполнение главой муниципального образования в течение длительного срока своих обязанностей может быть признано незаконным в том случае, если указанное с очевидностью свидетельствует о фактическом самоустранении главы муниципального образования от их исполнения, существенно затрудняет либо делает невозможным реализацию полномочий иных органов местного самоуправления, органов государственной власти, осуществление гражданами прав, свобод и несение ими обязанностей в сфере местного самоуправления, то есть нарушает нормативно установленный порядок осуществления функций местного самоуправления.
Основанием для удаления в отставку главы муниципального образования является как неисполнение три месяца и более им всех указанных полномочий, так и отдельных, при этом необходимо учитывать неисполненных обязанностей, длительность их неисполнения и последствия, наступившие в результате ненадлежащего исполнения главой муниципального образования отдельных своих обязанностей (полномочий), объективная возможность решить вопросы местного значения в соответствии с представленными полномочиями.
Таким образом, норма об удалении главы муниципального образования является формой ответственности должностного лица, в связи с чем она должна наступать при наличии установленных законом оснований и виновных действий этого лица. Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку подлежит судебной проверке в предусмотренном законом порядке.
При рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом, и не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, поэтому выясняет обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, в полном объеме (ч. 8 ст. 226 КАС РФ).
Оценочный характер выносимого представительным органом решения предполагает при его принятии использование демократических процедур и учет различных факторов и мнений, тем самым оценка деятельности органов местного самоуправления при осуществлении контрольных полномочий представительного органа может быть различной, и связана с дискрецией этого органа.
Между тем, указанное правовое регулирование не предполагает принятия произвольного решения по вопросу об удалении главы муниципального образования в отставку, такое решение должно основываться на объективной оценке действий главы муниципального образования и их последствий для функционирования местного самоуправления, что подлежит установлению судом в ходе проверки в установленном процессуальным законодательством порядке, в том числе в соответствии с установленными главой 22 КАС РФ правилами доказывания.
Исходя из фактических обстоятельств дела судебная коллегия приходит к выводу, что изложенные в обращении группы депутатов МО "Онгудайский район" факты сводятся к оценке полноты и достаточности, а также законности действий главы муниципального района при осуществлении им своих полномочий в рамках компетенции, установленной Федеральными законами, законами субъекта, муниципальными правовыми актами, Уставом сельского поселения, но не подтверждают неисполнение главой Онгудайского района, в течение трех месяцев и более, самоустранения от их исполнения.
Между тем, как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Определении от 2 ноября 2011 года N 1464-О-О и подтвержденной в Определениях от 29.01.2019 года N 257-О и от 28.03.2017 года N 715-О правовые конфликты между представительным органом и главой муниципального образования подлежат разрешению не в рамках механизма удаления в отставку главы муниципального образования, а путем обжалования в суд незаконных действий (бездействия) главы муниципального образования или представительного органа муниципального образования в установленном законом порядке.
Обстоятельства, изложенные в обращении депутатов от 28 апреля 2020 года, не указывают на самоустранение главы от исполнения возложенных на него обязанностей в данной деятельности, поскольку меры предпринимались.
Выводы суда в решении подробно мотивированы, процессуальных нарушений, которые могли бы повлечь отмену решения суда, не допущено. В связи с изложенным судебная коллегия не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.
Нарушений норм процессуального права, которые могли бы повлечь отмену решения суда, не усматривается.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 307-311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
Решение Онгудайского районного суда Республики Алтай от 07 мая 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу с дополнением к ней представителей Совета депутатов Муниципального образования "Онгудайсикй район" Бабаева М.Г., Олчёнова А.Ф. - без удовлетворения.
Председательствующий судья А.О. Имансакипова
Судьи Е.А. Кокшарова
С.Н. Чертков
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
