Дата принятия: 11 апреля 2019г.
Номер документа: 33а-342/2019
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВЕРХОВНОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ ТЫВА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 11 апреля 2019 года Дело N 33а-342/2019
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Тыва в составе: председательствующего Кунгаа Т.В., судей Егорова А.А., Таргына А.О., при секретаре Данзырын А.С.-М. рассмотрела в открытом судебном заседании по докладу судьи Кунгаа Т.В. административное дело по административному иску заместителя прокурора города Кызыла в интересах неопределенного круга лиц к мэрии г. Кызыла о признании незаконным бездействия, выразившегося в неприятии мер по организации охраны дошкольных образовательных организаций по апелляционной жалобе представителя административного ответчика Монгуш А.Д. на решение Кызылского городского суда Республики Тыва от 01 ноября 2018 года,
установила:
заместитель прокурора г.Кызыла Цыганок М.А. в интересах неопределенного круга лиц обратилась с вышеуказанным иском, в обоснование указав, что прокуратурой г.Кызыла проведена проверка соблюдения конституционных прав на получение детьми дошкольного образования. В нарушение требований законодательства, охрана дошкольных образовательных организаций NN 2, 3, 4, 7, 8, 10, 18, 20, 23, 24, 28, 30, 32, 33, 38, 39 г. Кызыла осуществляется сторожами и вахтерами. Существующая в указанных дошкольных образовательных организациях охрана не позволяет обеспечить требуемый уровень физической охраны образовательных учреждений, так как вахтеры и сторожа, состоящие в штате дошкольных образовательных организаций, не могут обеспечить надлежащую защиту дошкольного образовательного учреждения по причине отсутствия специальной подготовки, права применения физической силы, специальных средств и мер административного принуждения, что создает возможность для проникновения и пребывания в образовательном учреждении посторонних лиц и совершения противоправных действий, а группе быстрого реагирования полиции требуется время для прибытия в школу. Надлежащая физическая охрана дошкольного образовательного учреждения необходима для пресечения преступлений террористической направленности, обеспечения безопасности жизни и здоровья воспитанников, работников и посетителей учреждения, а также их защите от любых посягательств со стороны третьих лиц. Бездействие администраций указанных дошкольных образовательных организаций в части организации надлежащей физической охраны может отрицательно сказаться на комплексной безопасности лиц, находящихся в указанных дошкольных образовательных учреждениях, поскольку не обеспечивается надлежащая антитеррористическая и противодиверсионная устойчивость объекта, что может способствовать совершению в них противоправных действий. Охрана в остальных дошкольных образовательных организациях осуществляется частными охранными предприятиями. Изучением заключенного между МАДОУ "Детский сад N N г. Кызыла "Сылдысчыгаш" в лице директора Д.. и ООО ЧОО "**" договора об оказании охранных услуг N N от 12 марта 2018 года, установлено, что оплата охранных услуг по настоящему договору составляет ** рублей в месяц, оплата производится заказчиком - МАДОУ "Детский сад N N г. Кызыла "** ежемесячно путем перечисления на расчетный счет исполнителя - ООО ЧОО "**". Аналогичные договоры установлены и при проверке остальных дошкольных образовательных организаций. Несмотря на формальное закрепление "добровольности" оплаты охраны, порядок обеспечения безопасности дошкольных образовательных организаций способствует понуждению родителей к внесению денежных средств на охрану, так как иных финансовых источников оплаты услуг охраны в дошкольных образовательных организациях не предусмотрено. Согласно информации начальника Департамента по образованию ФИО15., в 2018 году на обеспечение охраны дошкольных образовательных организаций г. Кызыла в бюджете г. Кызыла финансовых средств не предусмотрено. Оплата за обеспечение охраны производится за счет внебюджетных средств, поступающих от родителей (законных представителей) воспитанников дошкольных образовательных организаций, тогда как в соответствии с п. 2 ч. 6, 7 ст. 28 и ст. 41 Закона об образовании, на образовательную организацию возложены обязанности по созданию безопасных условий обучения, воспитания обучающихся, присмотра и ухода за обучающимися, их содержания в соответствии с установленными нормами, обеспечивающими жизнь и здоровье обучающихся. О нарушении принципа добровольности при осуществлении финансовой помощи свидетельствуют также фиксирование для всех воспитанников суммы якобы добровольных пожертвований, определение периодичности их внесения. Решения о принудительном сборе денег, "добровольных" пожертвованиях оформлены протоколами родительских собраний. Изложенное свидетельствует о нарушении принципа бесплатности основного общего образования, что проявляется в принуждении родителей (законных представителей) воспитанников к оказанию благотворительной помощи, добровольных пожертвований на охрану дошкольных образовательных организаций. Муниципальные образовательные учреждения г. Кызыла относятся к объектам с массовым пребыванием людей и в отношении данных объектов должны быть обеспечены меры антитеррористической защищенности. Таким образом, исполнение требований нормативно-правовых актов по обеспечению технической укрепленности и антитеррористической защищенности объектов является обязанностью не только дошкольных образовательных учреждений, но и органов местного самоуправления. Просила признать незаконным бездействие мэрии г. Кызыла Республики Тыва, выразившееся в непринятии мер по организации охраны дошкольных образовательных организаций, обязать мэрию г. Кызыла Республики Тыва принять меры по организации охраны дошкольных образовательных организаций, а именно предусмотреть в бюджете г. Кызыла финансовые средства на обеспечение всех муниципальных дошкольных образовательных организаций надлежащей физической охраной.
Решением Кызылского городского суда Республики Тыва от 01 ноября 2018 года административный иск удовлетворен, на мэрию г.Кызыла возложена обязанность в течение 6 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу принять меры по организации физической охраны дошкольных образовательных организаций г.Кызыла, предусмотреть на эти цели финансовые средства бюджета муниципального образования городской округ "Город Кызыл Республики Тыва".
Не согласившись с решением суда, представитель мэрии г. Кызыла по доверенности Монгуш А.Д. подала апелляционную жалобу, в которой просит отменить решение Кызылского городского суда от 1 ноября 2018 года и вынести новое решение об отказе в удовлетворении административного иска, мотивируя тем, что судом неправильно применены нормы материального права, установленные судом обстоятельства не доказаны, выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела. Согласно ст. 28 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", достижение цели обеспечения безопасности обучающихся во время пребывания в организации, осуществляющую образовательную деятельность, предполагает необходимость комплексного подхода к решению указанных задач, то есть конкретные меры по обеспечению безопасности в образовательном учреждении должны определяться с учетом результатов оценки уязвимости и защищенности объекта, наличия иных мер по предупреждению терроризма. Приказом Рособразования N 2013 от 11 ноября 2009 года "О мерах по обеспечению пожарной и антитеррористической безопасности образовательных учреждений" органам исполнительной власти субъектов рекомендовано предусмотреть в бюджетах субъектов и муниципальных образований средства на создание комплексной системы обеспечения безопасности образовательных учреждений; разработать и реализовать комплекс мероприятий по оснащению образовательных учреждений современными техническими средствами противопожарной и антитеррористической безопасности. Из анализа данных норм следует, что учреждение вправе само выбрать меры антитеррористической защиты в конкретном учреждении с учетом степени террористической безопасности. Муниципальными дошкольными образовательными учреждениями города Кызыла проведен ряд мероприятий, направленных на защиту обучающихся, работников образовательного учреждения от преступных посягательств, а именно: имеются договора с частными охранными предприятиями на период учебного хода образовательной организации, осуществляется ежедневный обход и проверка помещений, а также территории образовательного учреждения на предмет обнаружения посторонних предметов, вокруг зданий детских садов установлено периметральное ограждение, имеется освещение в темное время суток, а также имеется оснащение камерами видеонаблюдения и тревожными кнопками сигнализации. Предприняты меры по инженерно-технической укрепленности, установлено металлическое ограждение по периметру учреждения, ворота и калитки имеют запорные устройства. Принятый комплекс мер, направленных на защиту обучающихся, работников образовательного учреждения от преступных посягательств, позволяет обеспечить требуемый уровень физической охраны образовательного учреждения в целях поддержания правопорядка. Доказательств нарушения либо создающего угрозу нарушения законодательства о противодействии терроризму, создающего угрозу нарушения прав и законных интересов неопределенного круга лиц прокурором не представлено.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражения, судебная коллегия приходит к следующему.
В силу ч.1 ст.218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия)
органа местного самоуправления, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
Согласно ч. 1 ст. 39 КАС РФ, прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.
Ч. 2 ст. 43 Конституции Российской Федерации гарантируется доступность и бесплатность дошкольного образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях.
В силу ст. 38 Конституции Российской Федерации, материнство и детство, семья находятся под защитой государства.
Ст. 3 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-Ф3 "Об образовании в Российской Федерации" установлено, что область образования в Российской Федерации является приоритетной.
Ч. 3 ст. 5 Закона об образовании предусмотрено, что в Российской Федерации гарантируются общедоступность и бесплатность в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, среднего профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность высшего образования, если образование данного уровня гражданин получает впервые.
Согласно ч. 7 ст. 28 Закона об образовании, ответственность за создание необходимых условий для учебы, труда и отдыха обучающихся, воспитанников образовательных учреждений несут должностные лица образовательных учреждений в соответствии с законодательством Российской Федерации и уставом данного образовательного учреждения.
В силу п. 2 ч. 6 ст. 28 Закона об образовании, образовательная организация обязана создавать безопасные условия обучения, воспитания обучающихся, присмотра и ухода за обучающимися, их содержания в соответствии с установленными нормами, обеспечивающими жизнь и здоровье обучающихся, работников образовательной организации.
В соответствии с п. 8 ч. 1 ст. 41 Закона об образовании, охрана здоровья обучающихся включает в себя, среди прочего, обеспечение безопасности обучающихся во время пребывания в организации, осуществляющей образовательную деятельность.
В соответствии с п.п. 1, 7 ст. 2 Федерального закона от 06.03.2006 года N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" одним из принципов противодействия терроризму в Российской Федерации являются обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина, приоритет мер предупреждения терроризма.
В силу п. 1 ч. 13 ст. 30 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" для обеспечения защиты от несанкционированного вторжения в здания и сооружения необходимо соблюдение следующих требований: в зданиях с большим количеством посетителей, а также в зданиях образовательных, медицинских банковских учреждений, на объектах транспортной инфраструктуры должны быть предусмотрены меры, направленные на уменьшение возможности криминальных проявлений и их последствий.
Согласно п. 17 Постановления Правительства РФ от 07.10.2017 года N 1235 "Об утверждении требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства образования и науки РФ, и формы паспорта безопасности этих объектов (территорий)" антитеррористическая защищенность объектов (территорий), независимо от их категории опасности обеспечиваются путем осуществления комплекса мер, направленных, в том числе на воспрепятствование неправомерному проникновению на объекты (территории).
В п. 18 Постановления Правительства РФ от 07.10.2017 года N 1235 указано, что воспрепятствование неправомерному проникновению на объекты (территории) достигается посредством: разработки и реализации комплекса мер по выявлению, предупреждению и устранению причин неправомерного проникновения на объекты (территории), локализации и нейтрализации последствий их проявления; организации и обеспечения пропускного и внутриобъектового режимов, контроля их функционирования; своевременного выявления, предупреждения и пресечения действий лиц, направленных на совершение террористического акта; обеспечение охраны объектов (территорий) путем привлечения сотрудников охранных организаций и оснащения объектов (территорий) инженерно-техническими средствами и системами охраны.
В силу п. 7.1 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также, в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального района.
Согласно п. 13 ч. 1 ст. 16 Федерального закона N 131-Ф3 от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", к вопросам местного значения городского округа относится, в том числе, организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования.
На основании п. 3 ч. 1 ст. 17 Федерального закона N 131-Ф3 от 6 октября 2003 года, органы местного самоуправления обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.
Согласно ст. 2 Федерального закона от 6 марта 2006 года N 35-Ф3 "О противодействии терроризму" к числу основных принципов противодействия терроризму в Российской Федерации относится обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина, приоритет мер предупреждения терроризма.
Подп. "д" ст. 11 Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 5 октября 2009 года, одной из основных задач противодействия терроризму является обеспечение безопасности граждан и антитеррористической защищенности потенциальных объектов террористических посягательств, в том числе критически важных объектов инфраструктуры и жизнеобеспечения, а также мест с массовым пребыванием людей.
Из подп. 12 п. 12 Устава городского округа "Город Кызыл Республики Тыва" следует, что к вопросам местного значения городского округа - г. Кызыла относятся: организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа.
Согласно ч. 13 ст. 30 Федерального закона от 30 декабря 2009 года N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" установлено, что в зданиях образовательных организаций должны быть предусмотрены меры, направленные на уменьшение возможности криминальных проявлений и их последствий (п. 1).
В предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях в зданиях и сооружениях должны быть устроены системы телевизионного наблюдения, системы сигнализации и другие системы, направленные на обеспечение защиты от угроз террористического характера и несанкционированного вторжения (п. 2).
Письмом Министерства образования и науки РФ от 26 января 2011 года N МК-70/15 "О мерах, направленных на усиление антитеррористической защищенности и обеспечение противопожарной безопасности" руководителям образовательных организаций предписано незамедлительно принять меры, направленные на усиление антитеррористической защищенности, в частности, обеспечить дополнительные меры по охране организаций, ужесточить пропускной режим на объекты.
Из материалов дела следует, что прокуратурой города Кызыла проведена проверка соблюдения конституционных прав на получение детьми дошкольного образования, законности и эффективности принимаемых мэрией г. Кызыла и администрациями дошкольных образовательных организаций мер по обеспечению антитеррористической защищенности организаций, и установлено, что охрана дошкольных образовательных учреждений города Кызыла осуществляется имеющими лицензии специализированными охранными предприятиями либо техническим персоналом (сторожа, вахтеры).
Согласно ответу начальника Департамента финансов мэрии г. Кызыла от 6 апреля 2018 года, на содержание дошкольных образовательных учреждений предусмотрено **.рублей, в том числе на приобретение основных фондов (оборудование, оргтехника, мебель) - ** тыс.рублей; на приобретение объектов для комплектования библиотечного фонда - ** тыс.рублей; - на проведение капитальных и текущих ремонтных работ - ** тыс.рублей.
Из представленных договоров об оказании охранных услуг, ответов заведующих дошкольных образовательных учреждений, следует, что в некоторых дошкольных образовательных учреждениях охрана осуществляется сторожами и сотрудниками учреждения, а в других - имеющими лицензии специализированными частными охранными предприятиями, при этом услуги частных охранных предприятий, предоставляемые муниципальным дошкольным образовательным учреждениям г. Кызыла, оказываются платно, стоимостью от ** до ** рублей.
В письме начальника отдела по профилактике правонарушений мэрии г. Кызыла ФИО13. от 9 августа 2018 года указывается, что бюджетом и муниципальной программой мэрии г. Кызыла расходы на охрану детских садов не предусмотрены. На отчетный период все дошкольные образовательные учреждения оборудованы системами видеонаблюдения и обеспечен контрольно-пропускной режим. В перечень объектов, подлежащих обязательной охране в соответствии с постановлением Правительства РФ от 25 марта 2015 года N 272 "Об утверждении требований к антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей и объектов (территорий), подлежащих обязательной охране полицией, и форм паспортов безопасности таких мест и объектов (территорий)" детские сады и школы не входят.
Согласно ответу начальника Департамента финансов мэрии г. Кызыла ФИО14 от 22 мая 2018 года, при формировании бюджета городского округа "Город Кызыл Республики Тыва" на 2018 год и плановый период 2019-2020 годы были предусмотрены средства на организацию охраны муниципальных общеобразовательных учреждений (физическая охрана) в рамках подпрограммы "Комплексные меры профилактики терроризма и других проявлений экстремизма" муниципальной программы "Обеспечение безопасности, общественного порядка и профилактика правонарушений в городском округе "Город Кызыл Республики Тыва" на 2018-2020 годы" в общей сумме ** тыс. рублей. Бюджетные ассигнования предусмотрены с поэтапным обеспечением организации охраны 36 дошкольных образовательных учреждений в 2020 году.
Таким образом, из материалов дела следует, что физическая охрана в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях г. Кызыла действительно осуществляется техническим персоналом (сторожа, вахтеры) либо имеющими лицензии специализированными охранными предприятиями, оплата услуг которых производится за счет внебюджетных средств, поступающих от родителей (законных представителей) воспитанников дошкольных образовательных организаций.
Суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о наличии оснований для удовлетворения административного иска, поскольку обязанность по обеспечению безопасности воспитанников дошкольных образовательных организаций и сотрудников образовательного учреждения, их защите от любых посягательств со стороны третьих лиц является одной из профилактических мер, направленных на противодействие террористической деятельности, отсутствие финансирования для этих целей не может служить основанием для освобождения органа местного самоуправления от исполнения обязанности возложенной законом, в связи с чем, установив факт отсутствия охраны дошкольных образовательных учреждений, обоснованно удовлетворил заявленные требования, предоставив разумный срок для исполнения решения.
Доводы апелляционной жалобы выводов суда не опровергают, направлены на переоценку доказательств и не могут служить основанием к отмене обжалуемого решения. Оснований для переоценки представленных доказательств не имеется.
При рассмотрении дела судом первой инстанции были исследованы все юридически значимые по делу обстоятельства и дана надлежащая оценка собранным по делу доказательствам, не допущено нарушения или неправильного применения норм материального или процессуального права, влекущих отмену судебного решения, а поэтому оснований к отмене решения суда по доводам апелляционной жалобы не имеется.
Вместе с тем, удовлетворяя исковые требования, суд первой инстанции не учел положения пункта 1 части 3 статьи 227 КАС РФ, согласно которой в резолютивной части решения по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) должно содержаться указание на необходимость сообщения об исполнении решения в суд и административному истцу в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу, если иной срок не установлен судом, в связи с чем резолютивная часть решения суда подлежит изменению путем ее дополнения абзацем 4 о возложении на мэрию г.Кызыла обязанности сообщить об исполнении решения суда в течение одного месяца по истечении срока, установленного судом, административному истцу и в Кызылский городской суд Республики Тыва, с оставлением в остальной части решения суда без изменения.
Руководствуясь ст.ст. 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
Решение Кызылского городского суда Республики Тыва от 1 ноября 2018 года изменить, дополнить резолютивную часть решения абзацем 4 следующего содержания:
"Обязать мэрию г. Кызыла сообщить об исполнении решения суда в течение одного месяца по истечении срока, установленного судом, административному истцу и в Кызылский городской суд Республики Тыва".
В остальной части решение суда оставить без изменения.
Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия.
Мотивированное апелляционное определение изготовлено 16 апреля 2019 года.
Председательствующий
Судьи
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
