Дата принятия: 20 декабря 2018г.
Номер документа: 33а-3216/2018
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ САХАЛИНСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 20 декабря 2018 года Дело N 33а-3216/2018
Судебная коллегия по административным делам Сахалинского областного суда в составе:
председательствующего Крылова Н.А.,
судей Качура И.О., Неволиной Е.В.,
при секретаре Филипповой О.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Александровск-Сахалинского городского прокурора о признании незаконным бездействия администрации городского округа "Александровск-Сахалинский район" по не приведению в соответствие с требованиями действующего законодательства постановления администрации городского округа "Александровск-Сахалинский район" от 11 декабря 2017 года N 738 "Об утверждении положения о порядке деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела, порядка выбора хозяйствующего субъекта на право оказания услуг по погребению и получения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории городского округа "Александровск-Сахалинский район", а также о признании недействующими пунктов 3 и 4 Приложения N 1 и Приложения N 2 к названному постановлению
по апелляционной жалобе администрации городского округа "Александровск-Сахалинский район" на решение Александровск-Сахалинского городского суда от 16 августа 2018 года, которым требования прокурора удовлетворены:
признано незаконным бездействие администрации городского округа "Александровск-Сахалинский район", выразившееся в не приведении постановления администрации городского округа "Александровск-Сахалинский район" от 11 декабря 2017 года N 738 "Об утверждении положения о порядке деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела, порядка выбора хозяйствующего субъекта на право оказания услуг по погребению и получения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории городского округа "Александровск-Сахалинский район" в соответствие с требованиями федерального законодательства;
признаны недействующими пункты 3 и 4 Положения о порядке деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории городского округа (Приложение N 1) к постановлению администрации городского округа "Александровск-Сахалинский район" от 11 декабря 2017 года N 738, а также Приложение N 2 к данному постановлению.
Заслушав доклад судьи Неволиной Е.В., прокурора Афанасьева Д.А., полагавшего решение суда законным, а апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия
установила:
11 декабря 2017 года мэром городского округа "Александровск-Сахалинский район" принято постановление N 738, которым утверждены Положение о порядке деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории городского округа "Александровск-Сахалинский район" (Приложение N 1) и Порядок выбора хозяйствующего субъекта на право оказания услуг по погребению и получения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории городского округа "Александровск-Сахалинский район" (Приложение N 2).
Постановление опубликовано на официальном сайте городского округа "Александровск-Сахалинский район" в сети "Интернет" 13 декабря 2017 года.
19 июля 2018 года Александровск-Сахалинский городской прокурор обратился в суд с административным исковым заявлением об оспаривании бездействия администрации городского округа "Александровск-Сахалинский район" по не приведению названного постановления в соответствие с требованиями федерального законодательства, а также о признании недействующими пунктов 3 и 4 Приложения N 1 и Приложения N 2 к постановлению.
Административный иск прокурор обосновал тем, что вопреки требованиям действующего федерального законодательства, регулирующего вопросы погребения и похоронного дела, и возлагающего на орган местного самоуправления обязанность создать специализированную службу по вопросам похоронного дела, пунктами 3 и 4 Приложения N 1 к постановлению администрации 11 декабря 2017 года N 738 предусмотрено, что такой специализированной службой может быть любое юридическое лицо, независимо от формы собственности, или индивидуальный предприниматель, имеющие право на занятие данным видом деятельности (пункт 3); статус специализированной службы хозяйствующие субъекты получают на условиях конкурса (пункт 4); порядок выбора хозяйствующего субъекта на право оказания услуг по погребению определен Приложением N 2 к названному постановлению. Полагал, что такое нормативное регулирование не соответствует части 2 статьи 25, статье 29 Федерального закона от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле". Также указал, что несмотря на принесенный прокурором протест от 29 мая 2018 года о необходимости внесения изменений в вышеназванное постановление, администрацией требуемые прокурором изменения не внесены, чем допущено незаконное бездействие.
Решением Александровск-Сахалинского городского суда от 16 августа 2018 года административный иск прокурора удовлетворен в полном объеме.
В апелляционной жалобе представитель администрации городского округа "Александровск-Сахалинский район" просит решение суда отменить как незаконное и необоснованное и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных прокурором требований. Ссылается на то, что проект оспариваемого постановления направлялся прокурору в рамках заключенного соглашения об информационном сотрудничестве и прокурор не усмотрел его несоответствие действующему законодательству. Отмечает отсутствие в законе запретов на проведение конкурса с целью заключения муниципального контракта на оказание населению муниципального образования гарантированного перечня услуг по погребению. Кроме того, ссылается на недопустимость ограничения конкуренции и свободы доступа на рынок ритуальных услуг иных хозяйствующих субъектов, а также на установленный законом запрет совмещать функции хозяйствующих субъектов и органов местного самоуправления.
Относительно доводов апелляционной жалобы поступили письменные возражения исполняющего обязанности Александровск-Сахалинского городского прокурора.
В судебное заседание суда апелляционной инстанции не явился представитель администрации городского округа "Александровск-Сахалинский район", надлежаще извещенной о времени и месте рассмотрения дела; ходатайств об отложении рассмотрения дела не заявлено.
В соответствии с частью 5 статьи 213, частью 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) неявка в судебное заседание представителей органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, не является препятствием к рассмотрению административного дела, если явка таких лиц не была признана судом обязательной.
Неявка в судебное заседание административного ответчика не препятствует рассмотрению дела, и судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в его отсутствие.
Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, выслушав прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.
В соответствии частью 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.
При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (часть 8 статьи 213 КАС РФ).
Из содержания части 1 статьи 17 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселения, муниципальные районы и городские округа обладают полномочиями, в частности, по созданию муниципальных предприятий и учреждений, финансированию муниципальных учреждений, формированию и размещению муниципального заказа, установлению тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами.
Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ).
В соответствии с пунктом 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения относятся к вопросам местного значения городского округа.
Об отнесении данного вопроса к полномочиям органов местного самоуправления городского округа "Александровск-Сахалинский район" указано в пункте 21 части 1 статьи 7 Устава городского округа "Александровск-Сахалинский район" (далее - Устав городского округа).
Согласно части 1 статьи 38, пункта 27 части 1 статьи 40 Устава городского округа администрация городского округа является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления городского округа, наделенным настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения; обладает иными полномочиями, определенными федеральными законами, законами Сахалинской области и нормативными правовыми актами Собрания городского округа.
Мэр городского округа обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации (пункт 31 части 1 статьи 36 Устава городского округа).
Согласно Регламенту администрации городского округа "Александровск-Сахалинский район", утвержденному распоряжением мэра городского округа от 03 февраля 2010 года N 23-р, решения нормативного характера оформляются постановлениями мэра и должны быть опубликованы официально для всеобщего сведения (пункы 3.2.6, 3.2.14).
Частью 8 статьи 27 Устава городского округа определено, что муниципальные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их опубликования в средствах массовой информации или размещения на официальном сайте городского округа "Александровск-Сахалинский район" в сети "Интернет".
Таким образом, оспариваемое прокурором постановление принято мэром городского округа "Александровск-Сахалинский район" в целях обеспечения осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и в пределах полномочий, предоставленных данному должностному лицу. Порядок опубликования нормативного акта соблюден.
В соответствии с частью 1 статьи 9 Федерального закона от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон о погребении) супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе закрытого перечня услуг, указанных в пунктах 1 - 4 части 1 статьи 9 Закона о погребении.
Согласно части 2 статьи 9 Закона о погребении услуги по погребению, указанные в части 1 статьи 9 Закона, оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.
Гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с настоящим Федеральным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления (статья 25 Закона о погребении).
Частью 1 статьи 29 Закона о погребении предусмотрено, что органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших.
В Указе Президента Российской Федерации от 29 июня 1996 года N 1001 "О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших" установлено, что специализированные службы оказывают на безвозмездной основе услуги по погребению по первому требованию указанных в пункте 1 статьи 9 Закона о погребении лиц, а также обращено внимание на недопустимость отказа специализированных служб в оказании таких услуг в связи с отсутствием у них необходимых средств и по другим основаниям (пункт 1), предусмотрено, что органы местного самоуправления выделяют специализированным службам необходимые средства для оказания гарантированного перечня услуг по погребению.
При отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, погребение умершего на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел его личности, погребение умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел, также осуществляется специализированной службой, предоставляющей услуги, включающие оформление документов, необходимых для погребения; облачение тела; предоставление гроба; перевозку умершего на кладбище (в крематорий); погребение (статья 12 этого закона).
Специализированная служба принимает решение о погребении на общественном кладбище (пункт 1 статьи 18 Закона N 8-ФЗ).
Анализ приведенных законоположений приводит к заключению, что федеральный законодатель предусмотрел создание в муниципальном районе специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Закона о погребении и предоставления лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, права выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, независимо от наличия на территории муниципального образования иных субъектов предпринимательской деятельности, оказывающих услуги в сфере похоронного дела.
При таких обстоятельствах, судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции, что оспариваемые прокурором положения нормативного правового акта органа местного самоуправления противоречат требованиям Федерального закона от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле".
Доводы апелляционной жалобы об отсутствии запрета на проведение конкурса с целью заключения муниципального контракта на оказание населению услуг по погребению, не свидетельствует о законности наделения статусом специализированной службы коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей, поскольку Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не предоставляет органам местного самоуправления права делегировать сторонним субъектам функции, которые отнесены законом к функциям, осуществляемым только организациями, создаваемыми органами местного самоуправления (оказание гарантированного перечня услуг по погребению за счет бюджета).
Ссылка в апелляционной жалобе на согласование с прокурором проекта оспариваемого постановления, не влияет на законность принятого судом решения, поскольку не имеет правового значения для разрешения спора по существу.
С учетом изложенных обстоятельств судебная коллегия полагает, что оснований для отмены решения суда в названной части не имеется.
Вместе с тем, признавая пункты 3 и 4 Приложения N 1 и Приложение N 2 к постановлению от 11 декабря 2017 года N 738 не действующими, суд первой инстанции, в нарушение требований пункта 1 части 4 статьи 215 КАС РФ, не указал на момент, с которого эти положения признаны не действующими.
Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (пункт 1 части 4 статьи 215 КАС РФ).
С учетом того, что до вынесения решения суда указанный акт применялся и на его основании реализовывались права граждан и организаций, судебная коллегия полагает необходимым дополнить резолютивную часть решения суда указанием о том, что оспариваемые положения нормативного правового акта не подлежат применению с момента вступления настоящего решения суда в законную силу.
Кроме того, согласно пункту 2 части 4 статьи 215 КАС РФ в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должно содержаться указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.
Поскольку судом данное требование закона не выполнено, судебная коллегия находит необходимым указать в резолютивной части решения на необходимость публикации сообщения о принятии настоящего решения в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в средствах массовой информации городского округа "Александровск-Сахалинский район" или на официальном сайте городского округа "Александровск-Сахалинский район" в сети "Интернет".
Оставляя без изменения решение суда в части признания не действующим оспариваемого нормативного правового акта, судебная коллегия, вместе с тем приходит к выводу о необходимости отмены решения в части разрешенных судом требований о признании незаконным бездействия администрации городского округа "Александровск-Сахалинский район" по не приведению постановления администрации городского округа "Александровск-Сахалинский район" от 11 декабря 2017 года N 738 в соответствие с требованиями федерального законодательства, в связи со следующим.
В соответствии с пунктом 4 статьи 309 КАС РФ по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить решение суда первой инстанции полностью или в части и прекратить производство по административному делу либо оставить заявление без рассмотрения полностью или в части по основаниям, указанным в статьях 194 и 196 настоящего Кодекса.
Согласно части 2 статьи 196 КАС РФ суд оставляет административное исковое заявление без рассмотрения и в иных, нежели в указанных в части 1 данной статьи, случаях.
Из разъяснений, данных в пункте 53 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" следует, что по смыслу норм статей 124, 125 КАС РФ, административный истец вправе соединить в одном административном исковом заявлении несколько требований, связанных между собой и подлежащих рассмотрению по правилам КАС РФ, если из положений, регулирующих особенности производства по отдельным категориям административных дел, не следует иное. Так, исходя из взаимосвязанных положений части 8 статьи 208, статьи 212 КАС РФ не допускается рассмотрение в рамках дел об оспаривании нормативных правовых актов иных административных исковых требований.
Поскольку решение о признании незаконным бездействия администрации городского округа по невыполнению протеста прокурора от 29 мая 2018 года N 7-37-2018 принято судом без учета вышеприведенных законоположений, оно подлежит отмене с вынесением нового решения об оставлении административного искового заявления в данной части без рассмотрения.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Александровск-Сахалинского городского суда от 16 августа 2018 года в части признания незаконным бездействия администрации городского округа "Александровск-Сахалинский район" по не приведению постановления администрации городского округа "Александровск-Сахалинский район" от 11 декабря 2017 года N 738 в соответствие с требованиями федерального законодательства отменить.
Административное исковое заявление в указанной части оставить без рассмотрения.
Дополнить резолютивную часть решения суда о том, что пункты 3 и 4 Приложения N 1 и Приложение N 2 к постановлению администрации городского округа "Александровск-Сахалинский район" от 11 декабря 2017 года N 738 признаются недействующими со дня вступления в законную силу настоящего решения.
Сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в средствах массовой информации городского округа "Александровск-Сахалинский район" или на официальном сайте городского округа "Александровск-Сахалинский район" в сети "Интернет" в течение одного месяца со дня вступления настоящего решения суда в законную силу.
В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации городского округа "Александровск-Сахалинский район" - без удовлетворения.
Председательствующий Н.А. Крылов
Судьи И.О. Качура
Е.В. Неволина
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
