Дата принятия: 04 сентября 2019г.
Номер документа: 33а-3129/2019
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ АСТРАХАНСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 4 сентября 2019 года Дело N 33а-3129/2019
Судебная коллегия по административным делам Астраханского областного суда в составе:
председательствующего: Обносовой М.В.,
судей областного суда: Степина А.Б., Сорокиной О.А.,
при секретаре: Салиховой Е.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Сорокиной О.А. дело по апелляционной жалобе администрации муниципального образования "Камызякский район" Астраханской области на решение Камызякского районного суда Астраханской области от 27 июня 2019 года по административному иску Кушнеревич Леонида Леонидовича об оспаривании отказа администрации муниципального образования "Камызякский район" Астраханской области в заключении договора купли-продажи земельного участка, устранении нарушений,
УСТАНОВИЛА:
Кушнеревич Л.Л. обратился в суд с административным иском об оспаривании (с учетом дополнения заявленных требований) отказа администрации муниципального образования "Камызякский район" Астраханской области в заключении договора купли-продажи земельного участка и постановления исполняющего главы администрации муниципального образования "Камызякский район" Астраханской области от 10 июня 2019 года N 937.
Административный иск мотивирован тем, что 11 декабря 2014 года главой администрации муниципального образования "Камызякский район" Астраханской области принято постановление N 2476 о предоставлении Кушнеревич Л.Л. в собственность земельного участка по улице <адрес> для строительства Регионального логистического торгово-коммерческого центра. Договор купли-продажи земельного участка не заключен, Кушнеревич Л.Л. использовал данный земельный участок вплоть до 10 декабря 2018 года на правах аренды. После расторжения договора аренды земельного участка Кушнеревич Л.Л. 13 мая 2019 года предложил административному ответчику заключить договор купли-продажи земельного участка на основании постановления от 11 декабря 2014 года 2476. Административный ответчик 27 мая 2019 года отказал Кушнеревич Л.Л. в заключении договора купли-продажи земельного участка, указав, что предоставление земельного участка для строительства регионального логистического торгово-коммерческого центра возможно только на торгах, проводимых в форме аукциона. Впоследствии, 10 июня 2019 года административный ответчик признал утратившим силу ранее принятое им постановление N 2476 от 11 декабря 2014 года о предоставлении Кушнеревич Л.Л. в собственность земельного участка. Кушнеревич Л.Л. полагает отказ администрации муниципального образования "Камызякский район" Астраханской области в заключении договора купли-продажи земельного участка и постановление от 10 июня 2019 года N 937 незаконными, нарушающими его права.
В судебном заседании представитель Кушнеревич Л.Л. по доверенности Соловьев А.А. административный иск поддержал в полном объеме.
Представитель администрации муниципального образования "Камызякский район" Астраханской области по доверенности Шаповалов Д.Н. требования административного иска не признал.
Решением Камызякского районного суда Астраханской области от 27 июня 2019 года административный иск Кушнеревич Л.Л. удовлетворен. Признанно незаконным постановление главы администрации муниципального образования "Камызякский район" Астраханской области от 10 июня 2019 года N 937 и отказ администрации муниципального образования "Камызякский район" Астраханской области в заключении договора купли-продажи земельного участка по улице Максима Горького, 65 "г" в городе Камызяке. На администрацию муниципального образования "Камызякский район" Астраханской области возложена обязанность заключить договор купли-продажи земельного участка по <адрес> на условиях, установленных постановлением исполняющего обязанности главы администрации Камызякского района Астраханской области от 11 декабря 2014 года N 2476, по оценочной стоимости на момент передачи участка в собственность.
В апелляционной жалобе представитель администрации муниципального образования "Камызякский район" Астраханской области Шаповалов Д.Н. ставит вопрос об отмене решения суда в связи с несоответствием выводов суда фактическим обстоятельствам дела и неправильным применением норм материального права. Заявитель указывает, что решение об отказе Кушнеревич Л.Л. в заключении договора купли-продажи земельного участка принято административным ответчиком в соответствии с требованиями действующего правового регулирования, предусматривающего предоставление земельного участка для строительства регионального логистического центра только на торгах, проводимых в форме аукциона. Также указывает, что административный ответчик вправе отменить ранее принятый муниципальный правовой акт ввиду несоответствия его требованиям закона.
Заслушав докладчика, выслушав объяснения представителя административного ответчика, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителя Кушнеревич Л.Л., возражавшего против удовлетворения жалобы, проверив материалы дела и исследовав дополнительно истребованные судом апелляционной инстанции доказательства, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к выводу об отмене решения суда в связи с несоответствием выводов суда фактическим обстоятельствам дела и неправильным применением норм материального права.
Как установлено материалами дела (с учетом истребованных по инициативе суда апелляционной инстанции доказательств), 19 марта 2012 года Кушнеревич Л.Л. обратился в администрацию муниципального образования "Камызякский район" Астраханской области с заявлением о предоставлении ему земельного участка, имеющего адресные ориентиры: Астраханская область, Камызякский район, город Камызяк, улица Максима Горького, площадью 2500 кв м, для строительства Регионального ресурсного логистического торгово-коммерческого центра. Вид права, испрашиваемого Кушнеревич Л.Л. в отношении земельного участка, в заявлении не указан.
15 марта 2012 года земельному участку, расположенному по адресным ориентирам: Астраханская область, Камызякский район, город Камызяк, улица Максима Горького, под строительство Регионального ресурсного логистического торгово-коммерческого центра присвоен почтовый адрес: город Камызяк, улица Максима Горького, 65 "г".
16 марта 2012 года администрацией муниципального образования "Камызякский район" Астраханской области составлен акт обследования и выбора земельного участка для строительства Регионального ресурсного логистического торгово-коммерческого центра, расположенного по <адрес>
30 августа 2012 года администрация муниципального образования "Камызякский район" Астраханской области проинформировала через средства массовой информации о предстоящем предоставлении в аренду земельного участка из земель населенных пунктов площадью 2500 кв м, расположенного по <адрес>, для строительства Регионального ресурсного логистического торгово-коммерческого центра.
Постановлением администрации муниципального образования "Камызякский район" Астраханской области от 24 апреля 2013 года N 766 утвержден акт обследования и выбора земельного участка для строительства Регионального логистического торгово-коммерческого центра по <адрес>. Утверждена схема расположения земельного участка, предварительно согласовано размещение Регионального логистического торгово-коммерческого центра общей площадью 2500 кв м по адресу: <адрес>
28 ноября 2014 года земельный участок площадью 2500 кв м по <адрес> постановлен на государственный кадастровый учет, ему присвоен кадастровый номер <данные изъяты>
3 декабря 2014 года произведена оценка рыночной стоимости земельного участка с кадастровым номером 30:05:040126:2619, он оценен в 574000 рублей.
5 декабря 2014 года исполняющим обязанности главы администрации муниципального образования "Камызякский район" Астраханской области принято постановление N 2437, которым Кушнеревич Л.Л. предоставлен в аренду земельный участок <адрес> для строительства Регионального логистического торгово-коммерческого центра.
Между администрацией муниципального образования "Камызякский район" Астраханской области и Кушнеревич Л.Л. 5 декабря 2014 года заключен договор аренды земельного участка N 14\344. Согласно договору аренды, администрация предоставила Кушнеревич Л.Л. в аренду земельный участок из категории земель населенных пунктов с кадастровым номером 30:05:040126:2619 площадью 2500 кв м, расположенный по <адрес>, для строительства Регионального логистического торгово-коммерческого центра. Срок договора аренды установлен с 5 декабря 2014 года по 1 января 2017 года (пункт 2.1 договора). Все изменения и (или) дополнения к договору оформляются сторонами в письменной форме (пункт 6.1 договора). При прекращении договора арендатор обязан вернуть арендодателю земельный участок в надлежащем состоянии (пункт 6.3 договора).
11 декабря 2014 года исполняющий обязанности главы администрации муниципального образования "Камызякский район" Астраханской области принял постановление N 2476, согласно которому Кушнеревич Л.Л. в собственность за плату по рыночной стоимости предоставлен земельный участок по улице Максима Горького, 65 "г" в городе Камызяке для строительства Регионального логистического торгово-коммерческого центра (пункт 1). Комитету имущественных и земельных отношений администрации муниципального образования "Камызякский район" Астраханской области поручено заключить договор купли-продажи на земельный участок с Кушнеревич Л.Л. (пункт 2), а Кушнеревич Л.Л. в месячный срок обеспечить регистрацию права собственности на земельный участок (пункт 3).
Указанное постановление местной администрации сторонами не реализовано, договор купли-продажи земельного участка не заключен.
Кушнеревич Л.Л. использовал земельный участок с кадастровым номером 30:05:040126:2619 площадью 2500 кв м, расположенный по улице <адрес>, на правах аренды вплоть до 10 декабря 2018 года.
Постановлением главы администрации муниципального образования "Камызякский район" Астраханской области от 10 декабря 2018 года N 2337 договор аренды земельного участка N 14\344 от 5 декабря 2014 года расторгнут. Сторонами договора аренды 10 декабря 2018 года заключено соглашение об его расторжении. Кушнеревич Л.Л. по акту приеме-передачи передал администрации муниципального образования "Камызякский район" Астраханской области земельный участок с кадастровым номером 30:05:040126:2619 (земельный участок не освоен).
13 мая 2019 года Кушнеревич Л.Л. предложил администрации муниципального образования "Камызякский район" Астраханской области заключить договор купли-продажи земельного участка с кадастровым номером 30:05:040126:2619 на условиях постановления от 11 декабря 2014 года N 2476 о предоставлении земельного участка в собственность.
Администрация муниципального образования "Камызякский район" Астраханской области 27 мая 2019 года отказала Кушнеревич Л.Л. в заключении договора купли-продажи земельного участка на условиях постановления от 11 декабря 2014 года N2476, указав, что предоставление земельного участка для строительства регионального логистического торгово-коммерческого центра возможно только на торгах, проводимых в форме аукциона.
10 июня 2019 года исполняющий обязанности главы администрации муниципального образования "Камызякский район" Астраханской области признал утратившим силу ранее принятое им постановление N 2476 от 11 декабря 2014 года о предоставлении Кушнеревич Л.Л. в собственность земельного участка.
Признавая незаконными постановление от 10 июня 2019 года, а также отказ администрации в заключении с Кушнеревич Л.Л. договора купли-продажи земельного участка на условиях постановления от 11 декабря 2014 года, суд первой инстанции посчитал, что постановление от 11 декабря 2014 года о предоставлении в собственность земельного участка принято в соответствии с законом, а поскольку, в случае ухудшения положения лица закон обратной силы не имеет, у административного ответчика отсутствовали законные основания для отказа в заключении договора купли-продажи земельного участка.
Между тем, судья районного суда не учел, что суд осуществляет разбирательство дела по административному иску на основе принципов административного судопроизводства и в соответствии с нормами процессуального права, предусмотренными Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации.
Обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле (часть 3 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Доказывание по административным делам осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). Суды, во всяком случае, обязаны принять меры к установлению обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела, подтвержденных надлежащими доказательствами.
Рассматривая данное дело, и, принимая решение об удовлетворении административного иска, суд первой инстанции не принял мер к доказыванию подлежащих установлению по делу обстоятельств. Это привело к вынесению незаконного судебного акта и повлекло необходимость истребования судом апелляционной инстанции дополнительных доказательств в целях установления обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения настоящего административного дела.
Материалами дела (с учетом дополнительно истребованных доказательств) подтверждено, что Кушнеревич Л.Л. в период с 5 декабря 2014 года по 10 декабря 2018 года реализовал свое право на использование земельного участка с кадастровым номером 30:05:040126:2619 по <адрес> на правах аренды. Он получил право использования земельного участка по указанному в договоре от 5 декабря 2014 года N 14\344 назначению - на правах аренды, которая предполагает правовой режим, отличный от права собственности. В связи с наличием арендных отношений с собственником земли изменение вида права, на котором используется земельный участок, предполагает изменение соответствующего договора и невозможно без изменения такого договора. Однако, несмотря на вынесение местной администрацией 11 декабря 2014 года постановления N 2476 о предоставлении Кушнеревич Л.Л. земельного участка в собственность, договор аренды с 5 декабря 2014 года не изменен. Он действовал по согласию и волеизъявлению сторон вплоть до 10 декабря 2018 года, когда расторгнут также по соглашению сторон.
При решении вопроса о возможности изменения вида права, на котором используется земельный участок по договору, арендодатель связан установленным порядком предоставления земельных участков на том или ином праве использования.
Делая выводы о возможности изменения права аренды земельного участка на право собственности путем принятия постановления от 11 декабря 2014 года, судья районного суда не учел, что Земельным кодексом Российской Федерации установлен различный порядок и процедуры для предоставления земельных участков в аренду или в собственность. Соблюдение данного порядка и процедуры в отношении каждой из целей предоставления (на правах аренды или на праве собственности) необходимо в целях обеспечения эффективности, справедливости, публичности предоставления земельных участков.
Земельный участок предоставлен в 2014 году Кушнеревич Л.Л. в аренду без проведения торгов и это обстоятельство не учтено судом первой инстанции при рассмотрении дела по существу. Вопрос о соблюдении процедуры предоставления Кушнеревич Л.Л. земельного участка под строительство логистического центра в собственность судом не исследовался. Между тем, в данном случае, изменение права аренды на право собственности в отношении земельного участка направлено на обход процедур, предусмотренных земельным законодательством для предоставления земельных участков в целях строительства, в частности, логистического центра. В связи с этим вывод суда первой инстанции о наличии у Кушнеревич Л.Л. права собственности на земельный участок без должной правовой оценки указанных обстоятельств и доводов администрации о предоставлении земельного участка с нарушением установленного порядка, нельзя признать обоснованным.
Так, признавая незаконным оспариваемое постановление местной администрации от 10 июня 2019 года N 937, которым признано утратившим силу постановление от 11 декабря 2014 года о предоставлении Кушнеревич Л.Л. земельного участка в собственность, суд первой инстанции исходил из отсутствия у администрации законных оснований для его отмены.
Между тем, в силу части 1 статьи 48 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.
Положение части 1 статьи 48 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленных в статье 12 Конституции Российской Федерации (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 26 мая 2011 года N 739-О-О).
Исходя из содержания указанной правовой нормы, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им правовой акт в случае выявления его противоречия закону, если при этом не нарушаются законные права граждан и организаций.
В данной ситуации орган местного самоуправления правомерно отменил принятый им правовой акт, поскольку он принят с нарушением установленной на тот момент законом процедуры предоставления земельного участка. Отменой незаконного постановления от 11 декабря 2014 года, стороны фактически возвращены в тот правовой режим, в котором они должны находиться в соответствии с законом. Отмена ранее принятого постановления не нарушает законные права истца, поскольку по указанным ниже основаниям принятое местной администрацией 11 декабря 2014 года постановление о предоставление земельного участка в собственность Кушнеревич Л.Л. не соответствует закону. Действующее правовое регулирование не позволяло Кушнеревич Л.Л. рассчитывать на предоставление земельного участка для строительства в собственность без проведения торгов путем предварительного согласования места размещения земельного участка. Права Кушнеревич Л.Л. на земельный участок реализованы в арендных отношениях. Следовательно, выводы суда первой инстанции об отсутствии у администрации достаточных правовых оснований для отмены постановления от 11 декабря 2014 года сделаны без учета приведенных выше положений закона. Также судом первой инстанции не обеспечена должная проверка процедуры предоставления спорного земельного участка на праве собственности и доводов администрации о вынесении 11 декабря 2014 года постановления с нарушением действующего правового регулирования.
Порядок предоставления земельных участков для строительства объектов из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, регламентирован статьями 30-32 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции до 1 марта 2015 года, действовавшей на момент возникновения правоотношений между сторонами).
Согласно пункту 1 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию с предварительным согласованием мест размещения объектов либо без предварительного согласования мест размещения объектов.
В соответствии с пунктом 1 статьи 31 указанного Кодекса гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 данного Кодекса, с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта.
Из положений пунктов 2 и 5 - 7 статьи 31 этого же Кодекса следует, что процедура выбора земельного участка начинается с заявления о выборе земельного участка и заканчивается решением о предварительном согласовании места размещения объекта, которое, в свою очередь, служит основанием для последующего предоставления земельного участка для строительства.
Согласно пункту 3 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов осуществляется в аренду. Возможность предоставления земельного участка таким способом (путем предварительного согласования места размещения земельного участка и без проведения торгов) в собственность законом не предусмотрена.
Пунктом 2 статьи 32 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривалось, что исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, в двухнедельный срок принимает решение о предоставлении земельного участка для строительства на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в предоставлении земельного участка для строительства.
Из приведенных норм следует, что принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта является одним из первоначальных этапов процедуры, осуществляемой при предоставлении земельного участка для строительства в аренду. Принятие решения о предоставлении земельного участка в аренду возможно на основании заявления заинтересованного лица и лишь после утверждения материалов предварительного согласования места размещения объекта.
Материалами дела подтверждено, что на основании заявления Кушнеревич Л.Л., заинтересованного в предоставлении земельного участка по улице Максима Горького, 65 "г" в городе Камызяке для строительства логистического центра, администрацией утвержден акт выбора земельного участка, согласована схема его размещения и постановлением от 24 апреля 2013 года N 766 предварительно согласовано размещение Регионального логистического торгово-коммерческого центра общей площадью 2500 кв м по адресу: город Камызяк, улица Максима Горького, 65 "г".
Согласно приведенных выше норм правового регулирования, следующим этапом предоставления земельного участка для строительства является предоставление его на правах аренды, что исполнено 5 декабря 2014 года. Между местной администрацией и Кушнеревич Л.Л. 5 декабря 2014 года заключен договор аренды, который выполнен сторонами и в рамках которого Кушнеревич Л.Л. предоставлено право использования земельного участка под строительство логистического центра. При таких обстоятельствах в соответствии с требованиями Земельного кодекса Российской Федерации, действовавшего на момент возникновения правоотношений между сторонами, исключена возможность предоставления спорного земельного участка путем предварительного согласования места размещения земельного участка (без торгов) на праве собственности, а не аренды.
Отсутствует такая возможность и с учетом изменения с 1 марта 2015 года действующего правового регулирования. Статьей 34 Федерального закона от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации" установлен ряд переходных положений. Переходные положения установлены и в части принятия уполномоченным органом решений в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации в редакции, действовавшей до дня вступления в силу Федерального закона N 171-ФЗ. Земельный участок, находящийся в муниципальной собственности, предоставляется лицу на правах аренды в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации в редакции, действовавшей до дня вступления в силу Федерального закона N 171-ФЗ, в случае если принято решение о предварительном согласовании места размещения объекта. Исключений из данного правила Федеральным законом N 171-ФЗ не предусмотрено. Предоставление земельных участков после 1 марта 2015 года осуществляется в порядке, установленном Земельным кодексом Российской Федерации в редакции Федерального закона N 171-ФЗ. По общему правилу предоставление земельных участков в собственность или в аренду осуществляется на торгах, проводимых в форме аукционов (пункт 1 статьи 39.3, пункт 1 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации).
В силу статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом. По отношениям, возникшим до введения в действие акта гражданского законодательства, он применяется к правам и обязанностям, возникшим после введения его в действие. В данном случае, Федеральным законом N 171-ФЗ прямо предусмотрено, что земельный участок, по которому до 1 марта 2015 года органом местного самоуправления принято решение о предварительном согласовании места размещения объекта (без проведения торгов), предоставляется заинтересованному лицу на правах аренды. Именно такое решение принято до 1 марта 2015 года в отношении интересуемого Кушнеревич Л.Л. земельного участка органом местного самоуправления, следовательно, земельный участок при таких обстоятельствах мог быть предоставлен только на условиях аренды.
Учитывая приведенные правовые предписания, договор купли-продажи земельного участка для строительства не мог быть заключен в силу несоответствия его требованиям закона, в связи с чем, у административного ответчика имелись правовые основания для отказа Кушнеревич Л.Л. в заключении договора купли-продажи земельного участка на условиях постановления от 11 декабря 2014 года.
Совокупность имеющихся в деле доказательств (в том числе дополнительно полученных апелляционной инстанцией) подтверждает законность и обоснованность оспариваемого Кушнеревич Л.Л. постановления администрации муниципального образования "Камызякский район" Астраханской области от 10 июня 2019 года и отказа в заключении договора купли-продажи земельного участка на условиях постановления от 11 декабря 2014 года.
В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке, в том числе, является несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела. Такого рода нарушения допущены судом первой инстанции. Отменяя решение суда первой инстанции, с учетом того, что все фактические обстоятельства по делу установлены на основании имеющихся и дополнительно полученных апелляционной инстанцией материалов дела, судебная коллегия находит необходимым вынести новое решение об отказе в удовлетворении заявленных административным истцом требований.
На основании изложенного, руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Астраханского областного суда,
ОПРЕДЕЛИЛА:
решение Камызякского районного суда Астраханской области от 27 июня 2019 года отменить. Принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного иска Кушнеревич Леонида Леонидовича об оспаривании отказа администрации муниципального образования "Камызякский район" Астраханской области в заключении договора купли-продажи земельного участка и постановления исполняющего обязанности главы администрации муниципального образования "Камызякский район" Астраханской области от 10 июня 2019 года N 937, отказать.
Председательствующий: М.В. Обносова
судьи областного суда: А.Б. Степин
О.А. Сорокина
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
