Определение Судебной коллегии по административным делам Ярославского областного суда от 26 июня 2020 года №33а-3066/2020

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ЯРОСЛАВСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 26 июня 2020 года Дело N 33а-3066/2020
Судебная коллегия по административным делам Ярославского областного суда в составе: председательствующего судьи Моисеевой О.Н.,
судей Федотовой Н.П., Суринова М.Ю.,
при секретаре Марковой О.С.
рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Ярославле
26 июня 2020 года
административное дело по апелляционной жалобе Департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области на решение Ярославского районного суда Ярославской области от 06 февраля 2020 года, которым постановлено:
"Административный иск Котельникова В.П. удовлетворить частично.
Признать незаконным решение Департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области, выраженное в письме от ДД.ММ.ГГГГ N.
Департаменту охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области повторно рассмотреть заявление Котельникова В.П. об изменении границ памятника природы "Долина реки Нерли Клязьминской", исключении из особо охраняемой природной территории земельного участка с кадастровым номером N, в соответствие с Порядком создания, реорганизации и упразднения особо охраняемых природных территорий регионального значения в Ярославской области, утвержденного постановлением Правительства Ярославской области от ДД.ММ.ГГГГ N.
Департаменту охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области сообщить в адрес Переславского районного суда об исполнении решения суда в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.".
Заслушав доклад судьи Федотовой Н.П., судебная коллегия
установила:
Котельников В.П. обратился в суд с административным иском к Департаменту охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области об отмене ненормативного акта государственного органа. С учетом уточненного иска просил:
-признать незаконным и несоответствующим нормативным правовым актам, нарушающим права, свободы, законные интересы административного истца, решение административного ответчика, изложенное в ответе от ДД.ММ.ГГГГ N;
-обязать административного ответчика устранить допущенные нарушения прав, свобод, законных интересов истца, вызванные неправомерным отказом в применении п. 1.2., п.1.2.1, п.1.2.2.4. Порядка, утвержденного Постановлением от 27.09.2012г. N 981, в части изменения границы памятника природы "Долина р. Нерль Клязьминская" путем исключения из ООПТ участка земли с кадастровым номером N (л.д.6-15, 59-60, 63-66).
В обоснование административного иска ссылался на то, что Котельникову В.П. на праве собственности принадлежит земельный участок с КН N, расположенный вблизи <данные изъяты>. Участок был приобретен в ДД.ММ.ГГГГ. ДД.ММ.ГГГГ истец обратился в Департамент охраны окружающей среды с заявлением об изменении границ памятника природы "Долина р.Нерль Клязьминская" и об исключении из ООПТ земельного участка, принадлежащего истцу. Письмом от ДД.ММ.ГГГГ административный ответчик в удовлетворении заявленных требований отказал.
Помимо доводов о недоказанности природоохранной ценности памятника природы, отсутствии документального подтверждения природоохранной ценности, нарушении установленного законом порядка создания памятника природы, отсутствии положения о памятнике природы, паспорта памятника природы, отсутствии обязательного заключения государственной экологической экспертизы, административный истец указывает следующее.
Описание границ памятника природы не соответствует графическому обозначению. Описание границ памятника никак не соотносится с зоной с особыми условиями использования территории N, которая была выгружена в публичную кадастровую карты только ДД.ММ.ГГГГ. Пределы речной долины относительно каждого берега на конкретном участке долины не определены. В описании указана одна полоса (в единственном числе) шириной 250 м, покрывающая оба берега реки и акваторию реки. В 2012 году ответчик произвольно определилдве полосы, каждую 250 м. Приток реки Каменки описан как нижний створ относительно деревни, на кадастровой карте Росреестр обозначает зону с особыми условиями использования территории выше деревни Плечево. Указанные обстоятельства свидетельствуют о противоречии описательной (текстовой) части относительно графической границы зоны памятника природы, о несоответствии описания границ географическим объектам. Оспариваемое решение нарушает установленный порядок изменения границ ООПТ, предусматривающий устранение допущенных ошибок при определении границы памятника природы "Долина р.Нерль Клязьминская"
Считает, что административный ответчик вынуждает провести собственника участка комплексное экологическое обследование памятника природы за свой счет. Нарушены права истца на получение информации. Возможность узнать информацию о наличии имеющихся ограничений на земельный участок, входящий в ООПТ, появилась только с ДД.ММ.ГГГГ. Постановка зоны с особыми условиями использования территории N на кадастровый учет произведена лишь ДД.ММ.ГГГГ. ДД.ММ.ГГГГ. сведения в ГКН были изменены, а выгрузка из ГКН на публичную кадастровую карту была произведена только в 2017 году. Правомочия истца как собственника ограничены незаконно.
Оспариваемое решение необоснованно ограничило право на предметное рассмотрение заявления, в ответе указано на применение п. 3.4. Порядка, утв. Постановлением N 981-п, согласно которому инициатором подготовки проекта об изменении границ ООПТ может выступать только госорган. Процедура рассмотрения заявления истца, установленная п.1.2 Порядка, утв. Постановлением N 981-п, не соблюдена. Право и порядок обжалования оспариваемого решения не разъяснены.
Судом принято вышеуказанное решение.
В апелляционной жалобе ставится вопрос об отмене решения суда. Доводы жалобы сводятся к несоответствию выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильному применению норм материального права.
Котельников В.П. в возражениях на апелляционную жалобу просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Проверив законность и обоснованность решения суда в полном объеме, заслушав возражения представителя Котельникова В.П. по доверенности Бушуева П.П. по доводам жалобы, изучив материалы дела, судебная коллегия считает, что решение суда подлежит отмене с принятием по делу нового решения об отказе в удовлетворении требований Котельникова В.П.
Удовлетворяя частично требования Котельникова В.П., суд исходил из того, что рассмотрение заявления Котельникова В.П. по существу Департаментом охраны окружающей среды Ярославской области произведено не было. Несмотря на предусмотренную процедуру, наличие обращения физического лица, от рассмотрения заявления Котельникова В.П. Департамент уклонился, сославшись на положения раздела 3 Порядка создания, реорганизации и упразднения особо охраняемых природных территорий регионального значения в Ярославской области, утвержденного Постановлением Правительства Ярославской области от 27.09.2012г. N 981-п, не исключив наличие условий, предусмотренных пунктом 1.2. Порядка. Доказательств отсутствия условий для принятия решения об изменении границ по основаниям, предусмотренным п.1.2 Порядка Департаментом не представлено. Таким образом, отказ Департамента, выраженный в письме ДД.ММ.ГГГГ является незаконным, свидетельствует об уклонении органа государственной власти от рассмотрения по существу заявления гражданина, невыполнении возложенных законами Российской Федерации и нормативными актами субъекта РФ обязанностей, в связи с чем в указанной части административный иск является обоснованным и подлежит удовлетворению. Поскольку принятие соответствующего решения об изменении границ ООПТ путем исключения из ее границ земельного участка Котельникова В.П. относится к компетенции Департамента, то устранение допущенных нарушений прав истца возможно путем возложения на Департамент соответствующей обязанности по повторному надлежащему рассмотрению его заявления в соответствие с установленным Порядком, в связи с чем в указанной части административный иск подлежит удовлетворению частично.
С указанными выводами судебная коллегия согласиться не может с учетом следующего.
По смыслу статьей 218, 227 КАС РФ решения и действия (бездействие) органа, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, могут быть признаны соответственно недействительными, незаконными при наличии одновременно двух условий: несоответствия решения, действия (бездействия) закону и нарушения таким решением, действием (бездействием) прав и законных интересов.
При недоказанности хотя бы одного из названных условий заявление не может быть удовлетворено. При этом, условием для удовлетворения требований является факт нарушения прав заявителя, которое требует его пресечения и восстановления на момент рассмотрения дела.
Согласно Федеральному закону от 14 марта 1995 года N 33 "Об особо охраняемых природных территориях" особо охраняемые природные территории - это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.
В соответствии с пунктами 2,3 ст. 26 указанного Федерального закона природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые ими, - особо охраняемыми природными территориями регионального значения соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении.
Судом установлено и из материалов дела следует, что Котельникову В.П. на праве собственности принадлежит земельный участок с КН N, площадью <данные изъяты> кв.м, расположенный по адресу: <адрес>. Земельный участок приобретен истцом на основании договора купли-продажи от ДД.ММ.ГГГГ. Государственная регистрация права собственности осуществлена ДД.ММ.ГГГГ (л.д.38).
Земельный участок поставлен на кадастровый учет ДД.ММ.ГГГГ., с присвоением кадастрового номера N, образован в результате раздела земельного участка с КН N. Земельный участок относится к землям сельскохозяйственного назначения, имеет разрешенное использование - для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства (л.д.39-44).
Согласно выписке из ЕГРН в отношении земельного участка существуют следующие ограничения (обременения) земельного участка: часть участка площадью <данные изъяты> кв.м образована в целях обеспечения доступа к земельным участкам с КН N и N; часть участка площадью <данные изъяты> кв.м находится в водоохранной зоне р. Нерль (л.д.41-44). Сведения об иных ограничениях (обременениях) в ЕГРН отсутствуют.
Решением Малого Совета Ярославского областного Совета народных депутатов от 27.05.1993г. N 118 река Нерль Клязьминская (Переславский район Ярославской области) первоначально включена в перечень особо охраняемых территорий Ярославской области, как река-памятник природы, площадь памятника природы была определена - 284 га.
Впоследствии постановлением Администрации Ярославской области от 21.01.2005г. N 8 утвержден Перечень особо охраняемых природных территорий Ярославской области, в раздел 6 которого "Охраняемые водные экосистемы" вошла территория "Долина реки Нерли Клязьминской Переславский район (п.6.16), определены границы данной особо охраняемой территории - в пределах речной долины полосой 250 м по обоим берегам реки на участке: верхний створ - устьевой створ правого безымянного притока ниже д. Старово; нижний створ - место впадения р. Каменки (правый приток ниже д. Плечево). Площадь территории "Долина реки Нерли Клязьминской" уже составила 500 га.
Впоследствии в указанное постановление в части описания границ особо охраняемой территории были внесены изменения: указано на исключение из границ территории земель населенных пунктов.
Постановление Администрации Ярославской области от 21.01.2005г. N 8 утратило силу в 2010 году в связи с принятием Постановления Правительства Ярославской области от 01.07.2010г. N 460-п, которым был утвержден Перечень особо охраняемых природных территорий Ярославской области.
В данный Перечень в раздел "Памятники природы" под пунктом 2.11.2 включена "Долина р. Нерли Клязьминской" с площадью охраняемой территории - 500га. Границы охраняемой территории на момент принятия постановления N 460-п, были определены следующим образом: в пределах речной долины полосой 250 м по обоим берегам реки на участке: верхний створ - устьевой створ правого безымянного притока ниже дер. Старово; нижний створ - место впадения р. Каменки - правого притока ниже дер. Плечево (за исключением земель населенных пунктов).В 2013 году постановлением Правительства Ярославской области N 1539-п в п.2.11.2 внесены изменения в части площади охраняемой территории - 467,8404 га (в том числе в Переславском районе - 376,2703 га); границы охраняемой территории определены следующим образом: в пределах речной долины полосой 250 м по обоим берегам реки, включая акватории р. Нерли Клязьминской, на участке: верхний створ - устьевой створ правого безымянного притока ниже дер. Старово; нижний створ - место впадения р. Каменки - правого притока ниже дер. Плечево (за исключением земель населенных пунктов).
05 декабря 2019г. Правительством Ярославской области принято постановление N 851-п, которым внесены изменения в постановление Правительства ЯО от 01.07.2010г. N 461-п пункт 2.11.2 подраздела 2.11 раздела 2 Перечня особо охраняемых территорий внесены изменения в части описания границ особо охраняемой территории - "Долина р. Нерли Клязьминской", вместо слов "в пределах речной долины полосой 250 м по обоим берегам реки" указано "в пределах речной долины полосами 250 м по обоим берегам реки". При этом, площадь охраняемой территории не изменилась и осталась прежней - 467,8404 га (в городском округе городе Переславле-Залесском - 376,2703 га).
ДД.ММ.ГГГГ Котельников В.П. обратился в Департамент охраны окружающей среды Ярославской области (далее - Департамент) с заявлением, в котором просил изменить границы памятника природы "Долина р. Нерли Клязьминской" (в описательной, графической и координатной форме) и исключить из ООПТ участок земли с КН N; рассмотреть обращение и дать ответ в сроки и в порядке, установленные законом (л.д.33).
Письмом от ДД.ММ.ГГГГ N Департамент, рассмотрев заявление Котельникова В.П., сообщил следующее. Земельный участок с КН N полностью находится в границах особо охраняемой природной территории (далее - ООПТ) - памятника природы "Долина р.Нерли Клязьминская". Памятник природы создан без изъятия земельных участков у собственников, владельцев, пользователей. Границы памятника природы в описательном виде утверждены постановлением Правительства Ярославской области от 01.07.2010г. N 460-п "Об утверждении перечня особо охраняемых природных территорий Ярославской области и о признании утратившими силу отдельных постановлений Администрации области и Правительства области". Границы внесены в ЕГРН 31.03.2014г. (учетный номер 76.11.2.27). Для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на памятник природы постановлением Правительства области от 26.11.2013г. N 1539-п на прилегающих к памятнику природы земельных участках и водных объектах установлена охранная зона. Ширина охранной зоны 50 м. Внешняя граница охранной зоны проходит параллельно границе памятника природы. Изменение границы памятника природы осуществляются в соответствие с разделом 3 Порядка создания особо охраняемых природных территорий регионального значения в Ярославской области, утвержденным постановлением Правительства Ярославской области от 27.09.2012г. N 981-п. Изменение границ может быть осуществлено Правительством Ярославской области в случае необратимой утраты их отдельными участками своего особого природоохранного значения, при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы и согласования Минприроды РФ. Департамент данными о необратимой утрате земельным участком с КН N своего особого природоохранного, научного, культурного, эстетического, рекреационного и/или оздоровительного значения не располагает. Указанная информация может быть получена при проведении комплексного обследования территории памятника. Выделение финансовых средств из областного бюджета на проведение такого обследования в 2019-2020гг. не запланировано (л.д.36-37).
Порядок создания, реорганизации и упразднения особо охраняемых природных территорий регионального значения в Ярославской области утвержден постановлением Правительства Ярославской области от 27.09.2012г. N 981-п.
В соответствии с п. 3.1 Порядка изменение границ ООПТ (с уменьшением площади ООПТ), упразднение ООПТ осуществляются:
-в случае необратимой утраты этими территориями (участками территории) своего особого природоохранного, научного, культурного, эстетического, рекреационного и/или оздоровительного значения;
-при необходимости приведения границ ООПТ в соответствие с законодательством;
-при необходимости устранения пересечения границ ООПТ с другими ООПТ либо пересечения границ ООПТ с границами объектов культурного наследия (памятниками истории и культуры) и (или) их отдельными участками, занятыми строениями и (или) сооружениями.
Поскольку доказательств, подтверждающих наличие обстоятельств, указанных в п. 3.1. Порядка, Котельниковым В.П. при обращении в Департамент с заявлением от ДД.ММ.ГГГГ об исключении земельного участка из границ памятника природы не представлено, правовые основания для удовлетворения заявления у административного ответчика отсутствовали. Само по себе несогласие с ответом Департамента не влечет признание его незаконным.
Согласно п. 1.2 Порядка 1.2.1. порядок не распространяется на отношения, связанные с принятием Правительством области решений об изменении границ (в описательной, графической или координатной форме) и (или) площади ООПТ, функциональных зон, зон ограниченного хозяйственного использования в составе ООПТ по следующим основаниям:
-наличие технической ошибки (описка, опечатка, орфографическая, пунктуационная, грамматическая или арифметическая ошибка, несоответствие сведениям, содержащимся в документах, на основании которых устанавливались границы);
-наличие ошибки, возникшей вследствие ошибки, допущенной лицом, выполнившим кадастровые работы;
-наличие технической ошибки, связанной с установлением границ ООПТ в районе примыкания к населенным пунктам.
Решения, указанные в абзацах втором - четвертом пункта 1.2 данного раздела Порядка, принимаются Правительством области без проведения государственной экологической экспертизы проекта соответствующего постановления Правительства области и без согласований с органами исполнительной власти, за исключением согласований, предусмотренных указом Губернатора области от 23.09.2015 N 541 "Об утверждении Регламента Правительства Ярославской области и признании утратившими силу и частично утратившими силу отдельных правовых актов Ярославской области". Подготовку проектов постановлений Правительства области по указанным вопросам осуществляет департамент охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области (далее - департамент).
Основанием для начала работ по подготовке проектов постановлений Правительства области по вопросам, указанным в абзацах втором - четвертом пункта 1.2 данного раздела Порядка, является выявление департаментом необходимости внесения соответствующих изменений либо поступление в департамент соответствующей информации или обращения физического лица, юридического лица. Обоснование необходимости внесения изменений указывается в пояснительной записке к проекту постановления Правительства области.
Из материалов дела видно, что решением Ярославского областного суда от 2 декабря 2019 года, оставленным апелляционным определением Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 19.03.2020 г. без изменения, в удовлетворении административного искового заявления ФИО1.(собственника земельного участка с кадастровым номером N, расположенного в границах ООПТ"Долина р.Нерль Клязминская) о признании недействующими в части постановления Администрации Ярославской области от 21.01.2005 года N 8 "Об особо охраняемых природных территориях Ярославской области", постановления Правительства Ярославской области от 01.07.2010 года N 460-п "Об утверждении Перечня особо охраняемых природных территорий Ярославской области и о признании утратившими силу отдельных постановлений Администрации области и Правительства области", постановления Правительства Ярославской области от 26.11.2013 N 1539-п "О переименовании государственных заказников и памятников природы, установлении охранных зон и внесении изменений в отдельные постановления Администрации области и Правительства области", постановления Правительства Ярославской области от 02.11.2017 года N 823-п "Об утверждении режима особой охраны территорий памятников природы регионального значения в Ярославской области" отказано. Судом установлена законность создания памятника природы.
Как следует из мотивировочной части решения от 2 декабря 2019 года, суд пришел к выводу о том, что отсутствием государственной экологической экспертизы комплексного обследования территории при принятии постановления Администрации Ярославской области N 8 от 21.01.2005 в оспариваемой части порядок принятия данного нормативного акта существенно не нарушен, поскольку проведение государственной экологической экспертизы направлено на устранение угрозы окружающей среде, тогда как постановление N 8 в оспариваемой его части конкретизировало границы особо охраняемой природной территории и увеличило его площадь.
В дальнейшем площадь и границы особо охраняемой природной территории были уточнены. Суд первой и апелляционной инстанции пришли к выводу, что оспариваемые нормативно правовые акты приняты в целях защиты интересов общества, заключающихся в сохранении ценного природного объекта и сами по себе не нарушают прав владельца земельного участка расположенного вблизи деревни Плечево Переславского района в границах памятника природы "Долина реки Нерль Клязминская".
Доводы представителя истца об изменении границ описания памятника природы Постановлением Правительства от 05.12.2019 г. N 851 не нашли своего подтверждения.
Решением Ярославского областного суда от 31 января 2020 года, оставленным апелляционным определением Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 21.05.2020 г. без изменения, в удовлетворении административного искового заявления ФИО1.( собственника земельного участка с кадастровым номером N, расположенного в границах ООПТ "Долина р.Нерль Клязьминская) о признании недействующим постановления Правительства Ярославской области от 05.12.2019 N 851-п "О внесении изменений в постановление Правительства области от 01.07.2010 N 460-п" отказано.
Разрешая указанные исковые требования, суд пришел к выводу о том, что внесение изменений в постановление N 460-п оспариваемым постановлением N 851-п носит технический характер и не вводит нового правового регулирования в части определения границ и площади памятника природы "Долина реки Нерли Клязьминской", уточнено описание границ объекта в связи с выявленной технической ошибкой, допущенной в связи с неправильным определением течения реки. Указание количества полос во множественном числе направлено на уточнение формулировки описания границ, не содержит неопределенности правовой нормы и не вызывает неоднозначного толкования. В связи с этим, принятие постановления N 851-п Правительство Ярославской области обосновано осуществлено в процедуре, установленной пунктами 1.2, 1.2.1 Порядка создания, реорганизации и упразднения особо охраняемых природных территорий регионального значения в Ярославской области, утвержденного постановлением Правительства Ярославской области от 27.09.2012 года N 981-п, согласно которым Порядок не распространяется на отношения, связанные с принятием Правительством области решений об изменении границ (в описательной, графической или координатной форме) и (или) площади ООПТ, функциональных зон, зон ограниченного хозяйственного использования в составе ООПТ, в том числе по основаниям наличия технической ошибки (описка, опечатка, орфографическая, пунктуационная, грамматическая или арифметическая ошибка, несоответствие сведениям, содержащимся в документах, на основании которых устанавливались границы).
Указанные решения принимаются Правительством области без проведения экологической экспертизы проекта соответствующего постановления Правительства области и без согласований с органами исполнительной власти, за исключением согласований, предусмотренных указом Губернатора области от 23.09.2015 N 541 "Об утверждении Регламента Правительства Ярославской области и признании утратившими силу и частично утратившими силу отдельных правовых актов Ярославской области".
С учетом изложенного, поскольку заявление Котельникова В.П. от ДД.ММ.ГГГГ Департаментом рассмотрено, оспариваемый отказ, выраженный в письме ДД.ММ.ГГГГ принят административным ответчиком в пределах полномочий и в соответствии с требованиями закона, судебная коллегия полагает, что оснований для признания незаконным решения Департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области, выраженное в письме от ДД.ММ.ГГГГ N, а также возложении обязанности на Департамент повторно рассмотреть заявление Котельникова В.П. об изменении границ памятника природы "Долина реки Нерли Клязьминской", исключении из особо охраняемой природной территории земельного участка с кадастровым номером N, в соответствие с Порядком создания, реорганизации и упразднения особо охраняемых природных территорий регионального значения в Ярославской области, утвержденного постановлением Правительства Ярославской области от 27.09.2012г. N 981-п, у суда не имелось.
При таких обстоятельствах решение суда подлежит отмене с принятием по делу нового решения об отказе в удовлетворении административных исковых требований.
Руководствуясь ст. 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
Решение Ярославского районного суда Ярославской области от 06 февраля 2020 года отменить.
Принять по делу новое решение.
Административный иск Котельникова В.П. оставить без удовлетворения.
Председательствующий
Судьи


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка