Дата принятия: 20 октября 2020г.
Номер документа: 33а-3016/2020
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ТУЛЬСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 20 октября 2020 года Дело N 33а-3016/2020
Судебная коллегия по административным делам Тульского областного суда в составе: председательствующего Щербаковой Н.В.,
судей Голомидовой И.В., Орловой И.А.,
при секретаре Сычевой Е.О.,
рассматривала в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе административного истца администрации г.Тулы на решение Пролетарского районного суда г.Тулы от 11 августа 2020 года по административному исковому заявлению администрации г.Тулы к УМВД России по Тульской области, Главному государственному инспектору безопасности дорожного движения Тульской области о признании представления незаконным.
Заслушав доклад судьи Щербаковой Н.В., судебная коллегия
установила:
администрация г. Тулы обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным представления Главного государственного инспектора безопасности дорожного движения Тульской области Лопатникова В.В. от 17.03.2020 N 10/3281, внесенного администрации г. Тулы, об устранении нарушений законодательства о безопасности дорожного движения.
Свои требования административный истец мотивировал тем, что обжалуемым представлением на администрацию г. Тулы возложена обязанность обеспечить соблюдение п. 7.2.14 ГОСТ Р 52289-2004 в части установки на аварийно-опасном участке - пересечении улиц Пролетарская/Замочная г. Тулы светофорного объекта. Между тем, представление вносится должностным лицом, которое рассматривает дело об административном правонарушении в целях устранения причин и условий, способствовавших его совершению. В случаях выявления недостатков в содержании улично-дорожной сети в рамках повседневного надзора должно выдаваться предписание на основании актов выявленных недостатков на спорном участке автомобильной дороги, которые органами ГИБДД не составлялись и в адрес администрации не направлялись.
Полагал, что оспариваемое представление не исполнимо, поскольку вынесено в адрес ненадлежащего лица. Функции по решению вопросов в области дорожного хозяйства возложены на Управление по транспорту и дорожному хозяйству г. Тулы, которое обладает правами юридического лица, имеет самостоятельный баланс.
Административный истец указал, что до вынесения представления в целях предотвращения дорожно-транспортных происшествий на указанном участке улично-дорожной сети проведены мероприятия по установке искусственной дорожной неровности (ИДН), дорожных знаков 3.24 "Ограничение максимальной скорости". Требование, содержащееся в представлении, является, по мнению административного истца нецелесообразным, поскольку приведет к ухудшению пропускной способности улицы Пролетарская.
На основании изложенного административный истец просил признать незаконным представление Главного государственного инспектора безопасности дорожного движения Тульской области от 17.03.2020 N 10/3281.
Определением суда к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Управление по транспорту и дорожному хозяйству администрации г. Тулы.
В судебном заседании суда первой инстанции представитель административного истца, администрации г. Тулы по доверенности Богма А.Е. поддержал административный иск по изложенным в нем доводам.
Представитель административного ответчика, Управления МВД РФ по Тульской области по доверенности Галкина К.Н. возражала против удовлетворения заявленных администрацией г. Тулы требований.
Представитель заинтересованного лица, Управления по транспорту и дорожному хозяйству администрации г. Тулы по доверенности Зайкова В.С. заявила о согласии с позицией административного истца по предъявленному административному иску.
Административный ответчик Главный государственный инспектор безопасности дорожного движения Тульской области Лопатников В.В. в судебное заседание суда первой инстанции не явился, о времени и месте рассмотрения дела извещался надлежащим образом, об уважительных причинах неявки не сообщил.
Руководствуясь ст. 150 КАС РФ, суд рассмотрел дело в отсутствие Главного государственного инспектора безопасности дорожного движения Тульской области Лопатникова В.В.
Решением Пролетарского районного суда Тульской области от 11 августа 2020 года административные исковые требования администрации г.Тулы оставлены без удовлетворения.
В апелляционной жалобе административный истец просит решение суда отменить как незаконное и необоснованное, постановленное при неправильном применении норм материального и процессуального права, а также ввиду несоответствия выводов суда фактическим обстоятельствам дела.
В судебное заседание представитель заинтересованного лица Управления по транспорту и дорожному хозяйству администрации г.Тулы, административный ответчик Главный государственный инспектор безопасности дорожного движения Тульской области Лопатников В.В., извещенные о времени и месте судебного заседания надлежащим образом, не явились, о времени и месте судебного заседания были извещены надлежащим образом, сведений об уважительности причин неявки не представили. В соответствии со ст.ст. 150, 307 КАС РФ судебная коллегия рассмотрела административное дело в отсутствие указанных лиц.
Изучив материалы дела, выслушав объяснения представителя административного истца администрации г.Тулы по доверенности Богмы А.Е., представителя административного ответчика УМВД России по Тульской области по доверенности Галкиной К.Н., обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.
Часть 1 статьи 46 Конституции РФ гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод.
Каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами (ст. 4 КАС РФ).
Отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ).
В силу пункта 1 и абзаца первого пункта 2 Положения о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 года N 711, государственная инспекция безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации (Госавтоинспекция) осуществляет федеральный государственный надзор и специальные разрешительные функции в области безопасности дорожного движения.
Госавтоинспекция обеспечивает соблюдение юридическими лицами независимо от формы собственности и иными организациями, должностными лицами и гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, правил, стандартов и технических норм по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения, проведение мероприятий по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий в целях охраны жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных интересов, а также интересов общества и государства.
Гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности (ч. 1 ст. 218 КАС РФ).
Как установлено судом и следует из материалов дела, 12.03.2020 государственным инспектором отдела надзора УГИБДД УМВД России по Тульской области старшим лейтенантом полиции Фомичевым А.В. был составлен акт выявленных недостатков в эксплуатационном состоянии автомобильной дороги (улицы), железнодорожного переезда, согласно которому на пересечении улиц Пролетарская и Замочная города Тулы работы по обустройству светофорным объектом Т.1 не реализованы, что не соответствует требованиям ст.3, ст.5 ФЗ от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения".
На основании указанного акта 17.03.2020 Главным государственным инспектором безопасности дорожного движения Тульской области Лопатниковым В.В. в адрес администрации г.Тулы было вынесено представление N 10/3281 об устранении нарушений законодательства о безопасности дорожного движения, было указано о необходимости обеспечить неукоснительное соблюдение ГОСТ Р 52289-2004.
Полагая, что представление от 17.03.2020 вынесено с нарушением норм законодательства, а также нарушает права и законные интересы, административный истец обратился в суд с настоящим административным иском.
Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое представление вынесено Главным государственным инспектором безопасности дорожного движения Тульской области Лопатниковом В.В. в соответствии с нормами действующего законодательства, прав административного истца не нарушает, в связи с чем не нашел оснований для их удовлетворения.
С данными выводами суда первой инстанции судебная коллегия согласиться не может.
Согласно ч. 8 ст. 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом, или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление. При проверке законности этих решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 настоящей статьи, в полном объеме.
Частью 9 ст. 226 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет:
1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лица, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;
2) соблюдены ли сроки обращения в суд;
3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:
а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействие);
б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен;
в) основания для принятия оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;
4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" аварийно-опасный участок дороги (место концентрации дорожно-транспортных происшествий) - участок дороги, улицы, не превышающий 1000 метров вне населенного пункта или 200 метров в населенном пункте, либо пересечение дорог, улиц, где в течение отчетного года произошло три и более дорожно-транспортных происшествия одного вида или пять и более дорожно-транспортных происшествий независимо от их вида, в результате которых погибли или были ранены люди.
В соответствии с пунктом 7.2.14 ГОСТ Р 52289-2004 светофоры Т.1 любых исполнений, Т.2, П.1 и П.2 применяют для регулирования движения на перекрестках и в иных местах, где пересекаются в одном уровне транспортные потоки, а также транспортные и пешеходные потоки. Указанные светофоры применяют при наличии хотя бы одного из следующих четырех условий:
Условие 1. Интенсивность движения транспортных средств пересекающихся направлений в течение каждого из любых 8 ч рабочего дня недели не менее 380 единиц по главной дороге в двух направления, 190 единиц по второстепенной дороге.
Условие 2. Интенсивность движения транспортных средств по дороге составляет не менее 600 ед./ч (для дорог с разделительной полосой - 1000 ед./ч) в обоих направлениях в течение каждого из любых 8 ч рабочего дня недели. Интенсивность движения пешеходов, пересекающих проезжую часть этой дороги в одном, наиболее загруженном, направлении в то же время составляет не менее 150 пеш./ч.
В населенных пунктах с числом жителей менее 10000 чел. значения интенсивности движения транспортных средств и пешеходов по условиям 1 и 2 составляют 70% от указанных.
Условие 3. Значения интенсивности движения транспортных средств и пешеходов по условиям 1 и 2 одновременно составляют 80% или более от указанных.
Условие 4. На перекрестке совершено не менее трех дорожно-транспортных происшествий за последние 12 мес., которые могли быть предотвращены при наличии светофорной сигнализации. При этом условия 1 или 2 должны выполняться на 80% или более.
Разрешая заявленные требования в указанной части, суд первой инстанции указал, что участок пересечения улиц Пролетарская/Замочная является аварийно-опасным участком дороги - местом концентрации ДТП: в 2017 году на этом участке произошло 6 столкновений; в 2018 году - 1 столкновение, 1 пострадавший; в 2019 году - 3 столкновения и 1 наезд на велосипедиста.
При этом в материалах дела имеется учёт интенсивности движения (л.д. 57), согласно которому 12.03.2020 года (четверг - будний день) были произведены следующие замеры интенсивности движения: с 08-00 до 09-00 по ул. Пролетарская 327 единиц, по ул. Замочная - 204, с 09-00 до 10-00 часов по ул. Пролетарская 305 единиц, по ул. Замочная - 158, с 10-00 до 11-00 по ул. Пролетарская 259 единиц, по ул. Замочная - 91.
При этом условие 1 пункта 7.2.14 ГОСТ Р 52289-2004 предусматривает, что интенсивность движения в течение каждого из любых 8 часов рабочего дня должна быть не менее: 380 и 190 единиц.
Указанное обстоятельство говорит о невыполнении данного условия.
Условие 4 вышеназванного ГОСТ предусматривает дополнительное условие в части выполнения условий 1 и 2 на 80%, а именно: интенсивность должна составить 304 и 152 единицы.
Таким образом, условие 4 пункта 7.2.14 ГОСТ Р 52289-2004 на указанном пересечении не выполняется, так как интенсивность движения с 10:00 до 11:00 ниже допустимой величины.
Таким образом, предусмотренные законом основания для установки на указанном участке дороги светофора отсутствовали.
Суд апелляционной инстанции также обращает внимание на то обстоятельство, что на момент вынесения решения суда первой инстанции от 11 августа 2020 года ГОСТ Р 52289-2004 утратил свою силу с 01.04.2020, и с указанной даты в силу вступил ГОСТ Р 52289-2019, согласно пункту 7.2.1 которого необходимо одновременное соблюдение всех условий 1-4, перечисленных в пункте 7.2.14 ГОСТ Р 52289-2004.
Указанные обстоятельства судом первой инстанции не были проверены и учтены при вынесении судебного постановления.
При этом, суд апелляционной инстанции учитывает то обстоятельство, что администрацией города Тулы предприняты меры для снижения риска дорожно-транспортных происшествий на указанном участке дороги путём установки знака дорожного движения о поэтапном снижении скорости до 40 и 20 км/ч с установлением искусственной неровности.
Проверяя довод административного истца о том, что оспариваемое представление вынесено в адрес ненадлежащего субъекта, судебная коллегия приходит к следующим выводам.
Осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения обеспечивается уполномоченными органами местного самоуправления (часть 3 статьи 15 Закона N 257-ФЗ).
Согласно пункту 1 статьи 12, абзацу одиннадцатому пункта 4 статьи 6 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения, полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности дорожного движения являются расходными обязательствами муниципальных образований.
Согласно пункту 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципального, городского округа относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Частью 1 статьи 37 названного закона предусмотрено, что местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Пунктом 6 части 1 статьи 13 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" закреплено, что к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов, городских округов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относится осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения.
Следовательно, именно орган местного самоуправления (местная администрация) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения, в том числе касающихся дорожной деятельности.
В соответствии со ст. 53 Устава муниципального образования город Тула (подп. 10 п. 2) администрация осуществляет дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования и обеспечивает безопасность дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), муниципальный контроль за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования, организацию дорожного движения, а также иные полномочия в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Именно на местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) как на орган местного самоуправления федеральный законодатель возложил обязанность осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа и обеспечения безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществления муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа, организации дорожного движения, а также осуществления иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Созданное в структуре исполнительно-распорядительного органа муниципального образования Управление по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы не является органом местного самоуправления.
Указанные обстоятельства говорят о том, что оспариваемое представление было вынесено в адрес надлежащего субъекта.
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в статье 3 определяет задачи административного судопроизводства, а в статье 6 - принципы, к которым относятся, в том числе, правильное рассмотрение административных дел, законность и справедливость при их разрешении.
Данные положения корреспондируют части 1 статьи 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в соответствии с которой решение суда должно быть законным и обоснованным.
Как следует из разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в постановлении от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении", судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.
Обжалуемый судебный акт приведенным требованиям не соответствует.
Между тем если суды при рассмотрении дела не исследуют его фактические обстоятельства по существу, ограничиваясь установлением формальных условий применения нормы, право на судебную защиту, как неоднократно констатировал Конституционный Суд Российской Федерации, оказывается существенно ущемленным (постановления от 6 июня 1995 года N 7-П, от 13 июня 1996 года N 14-П, от 28 октября 1999 года N 14-П, от 22 ноября 2000 года N 14-П, от 14 июля 2003 года N 12-П, от 12 июля 2007 года N 10-П).
При таком положении, выводы суда о правомерности представления Главного государственного инспектора безопасности дорожного движения Тульской области от 17.03.2020 N 10/3281, не отвечают требованиям действующего законодательства.
С учетом характера допущенного судом существенного нарушения норм процессуального права и материального права принятый им судебный акт подлежит отмене. Судебная коллегия считает необходимым постановить по делу новое решение, которым административные исковые требования администрации г.Тулы к УМВД России по Тульской области, Главному государственному инспектору безопасности дорожного движения Тульской области удовлетворить, признать представление Главного государственного инспектора безопасности дорожного движения Тульской области от 17.03.2020 N 10/3281 незаконным.
Руководствуясь ст.ст. 308-310 КАС РФ, судебная коллегия
определила:
решение Пролетарского районного суда г.Тулы от 11 августа 2020 г. отменить.
Постановить по делу новое решение, которым административные исковые требования администрации г.Тулы к УМВД России по Тульской области, Главному государственному инспектору безопасности дорожного движения Тульской области - удовлетворить.
Признать незаконным представление Главного государственного инспектора безопасности дорожного движения Тульской области от 17.03.2020 N 10/3281.
Председательствующий
Судьи
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
