Дата принятия: 14 августа 2019г.
Номер документа: 33а-2953/2019
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ АСТРАХАНСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 14 августа 2019 года Дело N 33а-2953/2019
Судебная коллегия по административным делам Астраханского областного суда в составе:
председательствующего: Обносовой М.В.,
судей областного суда: Степина А.Б., Сорокиной О.А.,
при секретаре: Ивановой Л.С.,
рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Сорокиной О.А. дело по апелляционной жалобе Житниковой Светланы Викторовны на решение Трусовского районного суда города Астрахани от 7 июня 2019 года по административному иску Житниковой Светланы Викторовны об оспаривании отказа администрации муниципального образования "Город Астрахань" в предоставлении в собственность земельного участка,
УСТАНОВИЛА:
Житникова С.В. обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором просила признать незаконным отказ в предоставлении в собственность земельного участка площадью 215 кв м с кадастровым номером <данные изъяты> для эксплуатации находящегося в ее собственности домовладения <адрес> в городе Астрахани.
В судебном заседании представитель Житниковой С.В. по доверенности Павленко В.А. поддержал заявленные требования и просил признать распоряжение управления муниципального имущества администрации муниципального образования "Город Астрахань" N р-10-02-274 от 28 января 2019 года об отказе Житниковой С.В. в предоставлении в собственность земельного участка незаконным.
Представители административных ответчиков в судебное заседание не явились, представили в суд возражения на административный иск.
Решением Трусовского районного суда города Астрахани от 7 июня 2019 года в удовлетворении административного иска Житниковой С.В. отказано.
В апелляционной жалобе Житникова С.В. ставит вопрос об отмене решения суда и принятии по делу нового решения об удовлетворении административного иска. Административный истец указывает, что районный суд при вынесении решения не учел принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ним объектов, а также наличие у нее исключительного права на приобретение земельного участка. Также Житникова С.В. обращает внимание суда второй инстанции на наличие вступившего в законную силу решения суда, в котором она обжаловала отказ администрации города Астрахани в предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка и которым данный отказ признан незаконным. Полагает, что при наличии такого судебного решения административный ответчик не вправе отказать в предоставлении в собственность земельного участка.
Заслушав докладчика, выслушав объяснения представителя Житниковой С.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителя административных ответчиков, возражавшего против удовлетворения доводов апелляционной жалобы, проверив материалы дела, исследовав дополнительно истребованные по инициативе суда доказательства, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия не находит оснований для отмены состоявшего по делу решения суда.
В соответствии с частью 1 статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации, если иное не установлено настоящей статьей или другим федеральным законом, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.
Вместе с тем, исходя из положений статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и настоящим Кодексом (часть 1). Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами (часть 2). Ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (пункт 14 части 5).
Районным судом установлено и подтверждается материалами дела, что Житникова С.В. является собственником домовладения 22 по улице Демьяна Бедного в городе Астрахани (площадь домовладения - 31,2 кв м). Право собственности возникло у Житниковой С.В. на основании договора купли-продажи от 11 августа 2006 года и договора дарения от 18 марта 2014 года.
Постановлением администрации муниципального образования "Город Астрахань" от 23 июня 2016 года N 4132 Житниковой С.В. отказано в предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка площадью 211 кв м <адрес> с кадастровым номером <данные изъяты> в городе Астрахани для эксплуатации жилого дома.
Решением Трусовского районного суда города Астрахани от 24 ноября 2016 года постановление администрации муниципального образования "Город Астрахань" от 23 июня 2016 года N 4132 признано незаконным, на администрацию города Астрахани возложена обязанность повторно рассмотреть вопрос о предварительном согласовании предоставления Житниковой С.В. в собственность земельного участка.
Постановлением администрации муниципального образования "Город Астрахань" от 14 июня 2017 года N 3653 изменен вид разрешенного использования земельного участка площадью 211 кв м по улице Демьяна Бедного, 22 с кадастровым номером <данные изъяты> в городе Астрахани с "земли под домами индивидуальной жилой застройки" на "для индивидуального жилищного строительства". Предварительно согласовано поэтапное предоставление Житниковой С.В. земельного участка площадью 211 кв м (кадастровый номер <данные изъяты>): - в порядке аренды с 18 апреля 2014 года сроком до даты регистрации права собственности на земельный участок и - за плату в собственность. В отношении земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> Житниковой С.В. поручено выполнение кадастровых работ, необходимых для уточнения границ данного земельного участка.
Кадастровые работы в отношении испрашиваемого земельного участка проведены, по их результатам изменена площадь земельного участка. Решением Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Астраханской области от 4 декабря 2018 года внесены изменения о площади земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> с 211 кв м на 215 кв м.
Распоряжением управления муниципального имущества администрации муниципального образования "Город Астрахань" N р-10-02-274 от 28 января 2019 года Житниковой С.В. отказано в предоставлении в собственность земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> площадью 251 кв м с видом разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства" со ссылкой на подпункт 14 пункта 5 статьи 27, подпункта 3 пункта 8 статьи 39.15, подпункта 6 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации ввиду расположения земельного участка во втором поясе зоны санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения и ограничения в обороте.
Считая данный отказ незаконным, Житникова С.В. обратилась в суд с настоящим административным иском. Районный суд пришел к выводу о законности оспариваемого распоряжения ввиду того, что оно соответствует закону и принято уполномоченным на то органом. С данным выводом суда первой инстанции судебная коллегия соглашается по следующим основаниям.
Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9-11 настоящего Кодекса (статья 39.2 Земельного кодекса Российской Федерации).
Порядок предоставления в собственность за плату земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов установлен статьей 39.17 Земельного кодекса Российской Федерации.
Пунктом 5 статьи 39.17 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что в срок не более чем тридцать дней со дня поступления заявления о предоставлении земельного участка уполномоченный орган рассматривает поступившее заявление, проверяет наличие или отсутствие оснований, предусмотренных статьей 36.19 настоящего Кодекса, и по результатам указанных рассмотрения и проверки совершает одно из следующих действий:
1) осуществляет подготовку проектов договора купли-продажи, договора аренды земельного участка или договора безвозмездного пользования земельным участком в трех экземплярах и их подписание, а также направляет проекты указанных договоров для подписания заявителю, если не требуется образование испрашиваемого земельного участка или уточнение его границ;
2) принимает решение о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование, если не требуется образование испрашиваемого земельного участка или уточнение его границ, и направляет принятое решение заявителю;
3) принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка при наличии хотя бы одного из оснований, предусмотренных статьей 39.16 настоящего Кодекса, и направляет принятое решение заявителю. В указанном решении должны быть указаны все основания отказа.
Согласно подпункту 3 пункта 5 статьи 39.17 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган может принять решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без торгов при наличии хотя бы одного из оснований, предусмотренных статьей 39.16 Кодекса.
В свою очередь, пункт 6 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривает, что уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, если указанный в заявлении о предоставлении земельного участка земельный участок является изъятым из оборота или ограниченным в обороте и его предоставление не допускается на праве, указанном в заявлении о предоставлении земельного участка.
Приоритет использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения отражен в Водном кодексе Российской Федерации. В частности, статья 43 Кодекса предусматривает, что для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения должны использоваться защищенные от загрязнения и засорения поверхностные водные объекты..., пригодность которых для указанных целей определяется на основании санитарно-эпидемиологических заключений (часть 1). Для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.
В зонах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения осуществление деятельности и отведение территории для жилищного строительства, строительства промышленных объектов и объектов сельскохозяйственного назначения запрещаются или ограничиваются в случаях и в порядке, которые установлены санитарными правилами и нормами в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения (часть 2).
Согласно статье 18 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ водные объекты, используемые в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, в том числе водные объекты, расположенные в границах городских и сельских населенных пунктов, не должны являться источниками биологических, химических и физических факторов вредного воздействия на человека (пункт 1).
На территории Российской Федерации действуют федеральные санитарные правила, утвержденные и введенные в действие федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор (статья 39). Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается посредством выполнения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательного соблюдения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности (статья 2).
Статьей 19 этого Федерального закона, санитарными правилами и нормативами "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения СанПиН 2.1.4.1110-02", введенными в действие с 1 июня 2002 года Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14 марта 2002 года N 10, определены общие эпидемиологические требования к организации и эксплуатации зон санитарной охраны (ЗСО) не только водопроводов питьевого назначения, но и источников водоснабжения. Основной целью создания и обеспечения режима в зонах санитарной охраны является санитарная охрана от загрязнения источников водоснабжения и водопроводных сооружений, а также территорий, на которых они расположены (пункт 1.4), соблюдение санитарных правил является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц (пункт 1.3).
Защитные санитарные зоны организуются в составе трех поясов: первый пояс (строгого режима). Второй и третий пояса (пояса ограничений) включают территорию, предназначенную для предупреждения загрязнения воды источников водоснабжения. В каждом из трех поясов соответственно их назначению устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды (пункт 1.5).
При этом само по себе отсутствие утвержденного проекта зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения не свидетельствует о том, что на земельные участки, попадающие в указанные зоны в соответствии с требованиями СанПиН, не распространяются ограничения, установленные законом (пункт 1.17).
Аналогичное регулирование до введения в действие настоящих Санитарных правил осуществлялось на основании СанПиНа 2.1.4.027-95. 2.1.4. Питьевая вода и водоснабжение населенных мест. Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов хозяйственно-питьевого назначения. Санитарные правила и нормы", утвержденного постановлением Госкомсанэпиднадзора России от 10 апреля 1995 года N 7.
Санитарный режим в населенных местах на территории второго пояса зоны санитарной охраны должен соответствовать требованиям санитарных правил по санитарному содержанию территорий населенных пунктов.
Согласно Решению Городской Думы муниципального образования "Город Астрахань" от 28 декабря 2012 года N 271 на территории муниципального образования "Город Астрахань" использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения осуществляется специально созданным МУП города Астрахани "Астрводоканал", с использованием одного источника водоснабжения - реки Волги, системой водопровода, находящейся на левом и правом берегах реки Волги (левобережная зона водоснабжения обеспечивается водой ЛОСВ, правобережная - ПОСВ-1, ПОСВ-2, (ПОСВ-3).
Приказами службы природопользования и охраны окружающей среды Астраханской области от 9 марта 2016 года N N 82, 83, 84 "Об утверждении проекта зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого хозяйственно-бытового водоснабжения" утверждены зоны санитарной охраны источника водоснабжения и водопроводов питьевого назначения для МУП города Астрахани "Астрводоканал" правобережной части города. Установлены следующие границы и режимы второго пояса (пояса ограничений) зоны санитарной охраны источника водоснабжения и водопроводов питьевого назначения: вверх по течению на расстоянии 78 км; вниз по течению - 250 м от водозабора, боковые границы - 500 м от уреза меженного уровня воды в реке.
Кроме того, физические лица являются субъектами градостроительных правоотношений, право на участие в которых реализуется через предусмотренную градостроительным законодательством процедуру. Как следует из положений пунктов 1, 2, 3 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений.
В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, статьей 11 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктом 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области земельных отношений и градостроительной деятельности относится, в том числе утверждение правил землепользования и застройки городских округов.
Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Астрахань" утверждены Решением Городской Думы муниципального образования "Город Астрахань" от 17 мая 2018 года N 86 и предусматривают виды запрещенного использования для земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных во второй зоне санитарной охраны источников водоснабжения (статья 7). Аналогичные регулирование установлено и ранее действующими Правилами землепользования и застройки города Астрахани, утвержденными Решениями Городской Думы муниципального образования "Город Астрахань" от 28 августа 2008 года N 107, от 30 сентября 2011 года N 144, от 17 ноября 2016 года N 156.
Таким образом, оборотоспособность земельных участков определяет их расположение в границах зоны санитарной охраны источников водоснабжения, поскольку согласно подпункту 14 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемые для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.
С учетом приведенных норм права и установленных обстоятельств у суда первой инстанции отсутствовали основания для признания оспариваемого постановления органа местного самоуправления незаконным. Орган местного самоуправления в соответствии с подпунктом 3 пункта 5 статьи 39.17 и пунктом 6 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации вправе принять решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без торгов, поскольку испрашиваемый земельный участок является ограниченным в обороте и его предоставление не допускается на праве, указанном в заявлении о предоставлении земельного участка.
Доводы о преюдиции для настоящего административного дела решения Трусовского районного суда города Астрахани от 24 ноября 2016 года, которым постановление администрации муниципального образования "Город Астрахань" от 23 июня 2016 года N 4132 об отказе Житниковой С.В. в предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка признано незаконным и на администрацию города Астрахани возложена обязанность повторно рассмотреть вопрос о предварительном согласовании предоставления Житниковой С.В. в собственность земельного участка, не основаны на нормах права и обстоятельствах дела.
В рассматриваемом административном деле предметом судебного контроля является законность постановления местной администрации об отказе в предоставлении в собственность земельного участка площадью 215 кв м с видом разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства", а не об отказе в предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка площадью 211 кв м с видом разрешенного использования "земли под домами индивидуальной жилой застройки", предусматривающие разные процедуры предоставления земли в собственность. После признания судебным актом от 24 ноября 2016 года решения органа местного самоуправления об отказе Житниковой С.В. в предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка, изменено назначение и вид разрешенного использования земельного участка, проведено формирование земельного участка, изменены его параметры и границы.
Кроме того, в соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин может обратиться в суд с требованиями об оспаривании решения органа местного самоуправления, если полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов или на него незаконно возложены какие-либо обязанности. Исходя из положений части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд удовлетворяет заявленные требования об оспаривании решения органа местного самоуправления, если установит, что оспариваемое решение нарушает права и свободы административного истца, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту. В случае отсутствия указанной совокупности суд отказывает в удовлетворении требования о признании решения незаконным.
В данном случае, судебная коллегия отмечает, что, действительно, по смыслу пункта 16 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации завершающим этапом процедуры предварительного согласования является последующее предоставление заявителю испрашиваемого участка, но при очевидной невозможности его использования в заявленных целях (на праве собственности) в силу законодательного запрета (пункт 6 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации обязывает уполномоченный орган принять решение об отказе в предоставлении земельного участка, если земельный участок ограничен в обороте), выводы суда первой инстанции об отсутствии нарушений оспариваемым отказом административного ответчика прав истца следует считать верными и в связи с этим оснований для удовлетворения заявленных требований не имелось. Исключительное право Житниковой С.В., являющейся собственником жилого дома, расположенного на спорном земельном участке, на приобретение земельного участка в собственность или в аренду, предусмотренное пунктом 1 статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации, в данном случае, не нарушено, поскольку земельный участок предоставлен ей на правах аренды. Предоставление земельного участка на ином праве - в собственность невозможно в силу закона, поскольку участок ограничен в обороте и предоставление его на указанном праве законом не допускается.
Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Астраханского областного суда,
ОПРЕДЕЛИЛА:
решение Трусовского районного суда г. Астрахани от 7 июня 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Житниковой Светланы Викторовны - без удовлетворения.
Председательствующий: М.В. Обносова
судьи областного суда: А.Б. Степин
О.А. Сорокина
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
