Дата принятия: 10 ноября 2020г.
Номер документа: 33а-2950/2020
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ КУРСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 10 ноября 2020 года Дело N 33а-2950/2020
Судебная коллегия по административным делам Курского областного суда в составе:
председательствующего Ермакова М.И.,
судей - Курочкиной И.А., Мигущенко Н.А.,
при секретаре Белодедовой Т.К.,
рассмотрела в открытом судебном заседании 10 ноября 2020 года административное дело по административному исковому заявлению ООО "ЭЛИТИУМ" к Администрации г.Курска о признании постановления администрации г.Курска N 848 от 07.05.2019 года в части не действующим, поступившее с апелляционной жалобой ООО "ЭЛИТИУМ" и апелляционным представлением прокурора на решение Ленинского районного суда г.Курска от 22 мая 2020 года, которым в удовлетворении заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Курочкиной И.А., выслушав представителя административного истца ООО "ЭЛИТИУМ" по доверенности Коленченко С.В., прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Курской области Борисову Е.С., судебная коллегия
установила:
Представитель административного истца по доверенности ООО "ЭЛИТИУМ" Коленченко С.В. обратился в суд с вышеуказанным административным иском о признании постановления Администрации г.Курска N 848 от 07.05.2019 года в части возложения на ООО "ЭЛИТИУМ" обязанности осуществить финансирование расходов МУП "Курскэлектротранс", необходимых для исполнения постановления и возмещения МУП "Курскэлектротранс" убытков, возникших в результате прекращения движения троллейбусов по маршрутам N 2,3,7,8, не действующим.
Суд первой инстанции в удовлетворении административных исковых требований отказал.
Административный истец ООО "ЭЛИТИУМ" в апелляционной жалобе ставит вопрос об отмене решения суда ввиду его незаконности и вынесении нового судебного акта об удовлетворении его требований.
Прокурором г.Курска на решение Ленинского районного суда г.Курска от 22 мая 2020 года внесено апелляционное представление, в котором заявлено о его отмене и прекращении производства по административному делу.
Представитель административного ответчика, о дате, времени и месте рассмотрения дела извещенные по правилам ст.96 КАС РФ, в судебное заседание не явились, о причинах своей неявки в судебное заседание не известили, ходатайств об отложении рассмотрения дела не заявили, в связи с чем, в соответствии со ст.150 КАС РФ, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.
Проверив материалы дела и решение суда, обсудив доводы апелляционной жалобы, представления прокурора и возражений, судебная коллегия по административным делам Курского областного суда приходит к следующему.
Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов настоящего дела, ООО "ЭЛИТИУМ" оспаривает постановление Администрации города Курска N 848 от 07.05.2019, в части возложения на Общество обязанности осуществить финансирование расходов МУП "Курскэлектротранс", необходимых для исполнения постановления и возместить последнему убытки, возникшие в результате прекращения движения троллейбусов по маршрутам N 2, 3, 7 и 8.
Определением Арбитражного суда Курской области от 13.08.2019 по делу N А35-7724/2019, оставленным без изменения постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.10.2019, отказано в принятии заявления ООО "ЭЛИТИУМ" к администрации города Курска, МУП "Курскэлектротранс" о признании постановления Администрации города Курска N 848 от 07.05.2019 недействительным в части возложения на ООО "ЭЛИТИУМ" обязанности осуществить финансирование расходов МУП "Курскэлектротранс", необходимых для исполнения постановления и возместить МУП "Курскэлектротранс" убытки, возникшие в результате прекращения движения троллейбусов по маршрутам N 2, 3, 7 и 8, в связи с тем, что заявленные Обществом требования касаются вопроса законности нормативного правового акта и не относятся к подведомственности арбитражного суда.
Отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации, урегулированы Федеральным законом N 257-ФЗ, статья 30 которого устанавливает основания временного ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам.
В соответствии с частями 2 - 4 данной статьи временные ограничение или прекращение движения транспортных средств по автомобильным дорогам осуществляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
В случае принятия решений о временных ограничении или прекращении движения транспортных средств по автомобильным дорогам федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления обязаны принимать меры по организации дорожного движения, в том числе посредством устройства объездов; владельцы автомобильных дорог обязаны информировать пользователей автомобильными дорогами о сроках таких ограничения или прекращения движения транспортных средств и о возможности воспользоваться объездом.
Согласно статье 14 Федерального закона от 10.12.95 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" временное ограничение или прекращение движения транспортных средств на дорогах с целью обеспечения безопасности дорожного движения может осуществляться уполномоченными на то должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в пределах их компетенции.
Согласно пункту 5 части 1 статьи 14, пункта 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации относится к вопросам местного значения городского поселения.
Таким образом, Администрация города Курска является исполнительно-распорядительным органом городского округа и наделена полномочиями по решению вопросов местного значения, в том числе, по обеспечению безопасности дорожного движения в границах населенных пунктов поселения.
Порядок осуществления временных ограничений или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам регионального или межмуниципального и местного значения Курской области утвержден постановлением Администрации Курской области от 15.02.2012 N 103-па.
В силу пункта 4 указанного Порядка, временные ограничения или прекращение движения по автомобильным дорогам вводятся на основании соответствующего распорядительного акта о введении ограничения или прекращения движения (далее - акт о введении ограничения), за исключением случаев, предусмотренных пунктом 28 настоящего Порядка.
В силу пункта 5 Порядка, акт о введении ограничения принимается: для автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения - дорожным управлением Курской области, за исключением временных ограничений или прекращения движения в условиях военного и чрезвычайных положений; для автомобильных дорог местного значения - соответствующим органом местного самоуправления.
В соответствии с пунктом 9 Порядка, при издании акта о введении ограничения дорожное управление Курской области, органы местного самоуправления обязаны не менее чем за 15 дней (за исключением случаев, предусмотренных пунктом 28 настоящего Порядка, когда о временных ограничениях или прекращения движения пользователи автомобильными дорогами информируются незамедлительно) до начала введения временных ограничений или прекращения движения информировать пользователей автомобильными дорогами путем размещения на сайтах в сети Интернет, а также через средства массовой информации о причинах и сроках таких ограничений, а также о возможных маршрутах объезда.
В соответствии с обжалуемым постановлением от 07.05.2019 N 848 Администрацией г. Курска было закрыто движение всех видов транспортных средств по улице Красной Армии от пересечения с улицей Дружининская до пересечения с улицей Добролюбова с 08:00 часов 13.05.2019 до 20:00 часов 30.06.2019 (п. 1).
Перевозчикам, независимо от форм собственности, осуществляющим перевозки пассажиров на основании свидетельства об осуществлении перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории города Курска предписано организовать движение микроавтобусов по ул. Дзержинского при движении в сторону ул. Энгельса, ул. 50 лет Октября и движение автобусов со стороны ул.Энгельса по ул. Красной Армии, ул. Бочарова, ул. Дзержинского (п. 5)
Таким образом, оспариваемое постановление содержит указания, направленные для неопределенного круга лиц (в части прекращения движения на дороге, обеспечения безопасности дорожного движения в период производства работ по ремонту тепловых сетей, приобрело, по сути, обязательный характер в отношении неопределенного круга лиц), рассчитано на неоднократное применение (указан временной период действия); направлено на регулирование общественных существующих правоотношений в области безопасности дорожного движения в границах города Курска
Следовательно, вывод суда, что оспариваемое постановление содержит признаки нормативного правового акта, обладает нормативными свойствами, является верным.
Вместе с тем, разрешая настоящий административный спор и отказывая в удовлетворении требований, суд не учел следующее.
Часть 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусматривает, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Исходя из положений части 9 статьи 213 КАС РФ обязанность доказывания обстоятельств, связанных с соблюдением полномочий органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, процедуры принятия оспариваемых нормативных правовых актов, правил введения нормативных правовых актов в действие, а также порядок опубликования возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.
В соответствии со статьей 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования (ч. 1).
Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) (ч. 2).
Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан (ч. 3).
Частью 4 статьи 5 Устава города Курска (принят решением Курского городского Собрания от 12.04.2007 N 332-3-РС) (ред. от 27.03.2018)) постановления и распоряжения Администрации города Курска отнесены к муниципальным правовым актам города Курска.
В силу части 7 статьи 5 Устава города Курска муниципальные правовые акты города Курска, за исключением нормативных правовых актов Курского городского Собрания, вступают в силу в срок, установленный этими правовыми актами, если иной порядок не установлен федеральным законодательством.
Муниципальные нормативные правовые акты города Курска, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование "Город Курск", а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Официальным опубликованием муниципальных правовых актов города Курска, проектов муниципальных правовых актов города Курска и иной официальной информации органов местного самоуправления города Курска считается первая публикация их полного текста в муниципальном печатном средстве массовой информации - Курской городской общественно-политической газете "Городские известия" или первое размещение (опубликование) в электронном периодическом издании - средстве массовой информации "Интегрированный полнотекстовый банк правовой информации (эталонный банк данных правовой информации) "Законодательство России", функционирование которого обеспечивает федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере государственной охраны, президентской, правительственной и иных видов специальной связи и информации, или первое размещение (опубликование) на официальном сайте органа местного самоуправления города Курска в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (при его наличии), принявшего соответствующий муниципальный правовой акт города Курска.
Нормативные правовые акты, в том числе, Администрации города Курска, подлежат официальному опубликованию в течение 10 календарных дней со дня их подписания.
Вопреки вышеприведенным требованиям суд первой инстанции, проверяя соблюдение административным ответчиком порядка опубликования нормативного правового акта, пришел к ошибочному выводу об отсутствии нарушений в этой части.
Так из постановления Администрации г.Курска N 848 от 07.05.2019 следует, что в средствах массовой информации подлежала размещению лишь информация о закрытии движения транспорта. То, что оспариваемый нормативный правовой акт в установленном порядке опубликован не был, административный ответчик не отрицает, ссылаясь на то, что оспариваемое постановление не рассматривалось им как нормативный правовой акт.
При таком положении, судебная коллегия, находя вывод суда в указанной части неправильным, считает, что несоблюдение порядка опубликования оспариваемого нормативного правого акта является основанием для его признания недействующим в оспариваемой части.
Кроме того, отказывая в удовлетворении административного иска суд первой инстанции пришел к выводу, что постановление Администрации г.Курска N 848 от 07.05.2019 в оспариваемой части принято уполномоченным органом и не нарушает прав и свобод административного истца.
Судебная коллегия не может согласиться с такими выводами.
Согласно разъяснениям, приведенным в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.
Проверяя полномочия органа по настоящему делу, необходимо, в частности, учитывать, что глава 3 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в которой приведен исчерпывающий перечень вопросов местного значения, а также права и полномочия органов местного самоуправления по их решению, не содержит такого полномочия, как установление мер гражданско-правовой ответственности, либо иного, из которого такое полномочие вытекало.
В соответствии со статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации возмещение убытков является одним из способов защиты нарушенного гражданского права.
Защита гражданских прав осуществляется судами путем взыскания убытков. Поэтому лицо, считающее, что его право нарушено, вправе обратиться в суд с иском о их взыскании.
Содержащееся в оспариваемом нормативном правовом акте положения, касающиеся обязанности административного ответчика возместить МУП "Курскэлектротранс" убытки, в данном случае выходят за рамки полномочий Администрации г.Курска, поскольку применение к административному истцу такой меры гражданско-правовой ответственности, как взыскание убытков, возможно лишь в определенном законом либо договором порядке и при наличии определенных условий.
Кроме того, следует отметить, что в силу части 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда.
По смыслу статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации для того, чтобы наступила гражданско-правовая ответственность за причинение вреда, в частности, в виде возмещения убытков, необходимо установить факт наступления вреда, его размер, противоправность поведения причинителя вреда, его вину, а также причинно-следственную связь между действиями причинителя вреда и наступившими неблагоприятными последствиями.
В то же время, оспариваемые положения нормативного правового акта, в данном случае не соответствует вышеприведенным положениям закона, нарушают принцип равенства лиц перед законом, создает преимущество одному из участников правоотношений перед другим.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт (в части) принят по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, не соответствует принципу равенства лиц перед законом, способен привести к нарушению прав административного истца, он подлежит признанию недействующим в той мере, в которой указанное нормативное положение предусматривает возможность взыскания с ООО "ЭЛИТИУМ" в пользу МУП "Курскэлектротранс" убытков в безальтернативном порядке.
Протест прокурора, в котором он, указывая на неправильное применение судом норм процессуального права, просит решение суда отменить, полагая о наличии правовых оснований для прекращения производства по делу, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу и в процессе его применения права и законные интересы административного истца непосредственно не затронуты, подлежит отклонению.
Частью 1 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что суд прекращает производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта, если установит, что имеются основания, предусмотренные частями 5 и 6 статьи 39, частями 6 и 7 статьи 40, пунктами 1 - 3, 5 и 6 части 1 статьи 194 настоящего Кодекса.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд также вправе прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.
Из приведенных в пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", разъяснений следует, что при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, заявителя, имея в виду то, что производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, в частности, если суд установит, что нормативный правовой акт не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя.
Вместе с тем в случаях, когда оспариваемый нормативный правовой акт до принятия судом решения в установленном порядке отменен, а также когда действие его прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период действия такого акта были нарушены права и законные интересы административного истца, заявителя, публичные интересы или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц (часть 2 статьи 194, пункт 1 части 8, часть 11 статьи 213, пункт 1 части 2 статьи 214 КАС РФ, часть 5 статьи 3 АПК РФ).
Как следует из материалов дела, обращаясь в суд с административным исковым требованием об оспаривании нормативного правового акта (в части), ООО "ЭЛИТИУМ" указало в качестве обстоятельств допущенного нарушения своих прав возможность применения оспариваемого акта к правоотношениям с участием административного истца даже по истечении срока его действия.
С учетом приведенных выше положений абзаца второго пункта 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", а также исходя из того, оспариваемый нормативный правовой акт (в части) непосредственно затрагивает права административного истца, несмотря на прекращение периода своего действия, и его положения в оспариваемой части не воспроизводят положения иного нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, а также то, что право выбора способа защиты нарушенного права является исключительным правом административного истца, у суда первой инстанции отсутствовали основания для прекращения производства по делу.
Руководствуясь п.2 ст.309 КАС РФ, судебная коллегия
определила:
апелляционную жалобу ООО "ЭЛИТИУМ" удовлетворить.
Решение Ленинского районного суда г.Курска от 22 мая 2020 года отменить.
Принять по делу новое решение, которым административное исковое заявление ООО "ЭЛИТИУМ" удовлетворить.
Абзац 5 пункта 3 постановления Администрации города Курска от 7 мая 2019 года N 848 "О закрытии движения транспорта по улице Красной Армии" признать не действующим с момента его принятия.
Обязать Администрацию города Курска опубликовать сообщение о решении суда в течение одного месяца со дня вступления его в законную силу в Курской городской общественно-политической газете "Городские известия".
В удовлетворении апелляционного представления прокурора отказать.
Кассационная жалоба (представление) может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.
Председательствующий
Судьи
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
