Определение Судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 23 июля 2020 года №33а-2934/2020

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ЛЕНИНГРАДСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 23 июля 2020 года Дело N 33а-2934/2020
Санкт-Петербург 23 июля 2020 года
Судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда в составе:
председательствующего Боровского В.А.,
судей : Григорьевой Н.М., Морозовой С.Г.,
при секретаре Г.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 2а-178/2020 (47RS0003-01-2019-001958-20) по апелляционной жалобе представителя административного истца Барановой О.С. - Матвеевой А.Н. на решение Волховского городского суда Ленинградской области от ДД.ММ.ГГГГ, которым отказано в удовлетворении административного иска Барановой О.С. к Конкурсной комиссии для проведения конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области и совету депутатов муниципального образования Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области о признании незаконными решения Конкурсной комиссии для проведения конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области от ДД.ММ.ГГГГ N, решения совета депутатов муниципального образования Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области от ДД.ММ.ГГГГ N, обязании расторгнуть контракт, заключенный с главой администрации муниципального образования Новоладожское городское поселение от ДД.ММ.ГГГГ и принять решение об объявлении нового конкурса.
Заслушав доклад судьи Ленинградского областного суда Боровского В.А., объяснения представителя административного истца Барановой О.С. -Матвеевой А.Н., представителя административных ответчиков Ненюковой Л.А., судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда
установила:
Баранова О.С. обратилась в Волховский городской суд <адрес> с административным исковым заявлением к Конкурсной комиссии для проведения конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района <адрес> (далее - Конкурсная комиссия) и совету депутатов муниципального образования Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района <адрес> (далее - Совет депутатов), в котором просила:
признать незаконными решение Конкурсной комиссии от ДД.ММ.ГГГГ N и решение Совета депутатов от ДД.ММ.ГГГГ N;
- обязать Совет депутатов расторгнуть контракт с главой администрации муниципального образования Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района <адрес>, заключенный ДД.ММ.ГГГГ, принять решение об объявлении конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района <адрес>.
В обоснование иска указано, что решением Совета депутатов от ДД.ММ.ГГГГ N объявлен конкурс на замещение должности главы администрации муниципального образования Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района <адрес>. Решение Совета депутатов от ДД.ММ.ГГГГ N опубликовано в газете "Волховские огни" выпуск N (N) от ДД.ММ.ГГГГ. Указанным решением утверждена численность Конкурсной комиссии и назначена половина ее членов. Решением Совета депутатов от ДД.ММ.ГГГГ N утверждено Положение о порядке проведения конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района <адрес> (далее - Положение от ДД.ММ.ГГГГ N). ДД.ММ.ГГГГ административный истец обратилась в Конкурсную комиссию с заявлением о намерении участвовать в конкурсе на замещение должности главы администрации. Решением Конкурсной комиссии от ДД.ММ.ГГГГ N победителем конкурса с присвоением статуса кандидата на замещение должности главы администрации признан Цыганков И.Н.. Решением Совета депутатов от ДД.ММ.ГГГГ N Цыганков И.Н. назначен на должность главы администрации МО Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района <адрес>, Главе МО Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района <адрес> С. поручено заключить контракт с Цыганковым И.Н.
Административный истец полагает, что решение Конкурсной комиссии от ДД.ММ.ГГГГ N и решение Совета депутатов от ДД.ММ.ГГГГ N являются незаконными, поскольку п. 3.4 Положения от ДД.ММ.ГГГГ N в части слов "каждый член конкурсной комиссии вправе отдать свой голос за одного из претендентов, участвующих в конкурсе" противоречат ч. 6 ст. 37 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), частям 1, 2 ст. 16, ч. 3 ст. 17 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 25-ФЗ), частям 1, 3 ст. 4 Областного закона Ленинградской области от 11.02.2015 N 1-оз "Об особенностях формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области" (далее -Областной закон N 14-оз), п. 2 ст. 36, пунктам 1, 3, 4 Устава МО Новоладожского городского поселения Волховского муниципального района Ленинградской области (далее - Устав Новоладожского городского поселения), поскольку носят дискриминационный характер, нарушают гарантированный Конституцией Российской Федерации принцип равенства всех перед законом.
Также подпункты 11 и 12 п. 4.1 Положения от 07.10.2019 N 8 в нарушение норм Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ, Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, Областного закона Ленинградской области от 11.03.2008 N 14-оз и Устава Новоладожского городского поселения устанавливают дополнительные требования к претендентам на замещение должности главы администрации. Устанавливая такие требования, Совет депутатов вышел за пределы своей компетенции, поскольку дополнительные требования к претендентам на замещение должности главы администрации могут быть установлены только путем внесения изменений в устав при том, что для внесения изменений в устав недостаточно одного решения Совета депутатов. Указанные нормы Положения от 07.10.2019 N 8 оспорены истцом в Ленинградском областном суде.
Решением Волховского городского суда Ленинградской области от 27 января 2020 года в удовлетворении заявленных требований отказано.
Представитель административного истца Барановой О.С. - Матвеева А.Н. не согласилась с постановленным решением, представила апелляционную жалобу, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять новое решение об удовлетворении исковых требований. В качестве оснований для судебного вмешательства на то, что судом первой инстанции нарушены нормы материального права, не доказаны установленные судом первой инстанции обстоятельства, имеющие значение для административного дела.
Суд первой инстанции не принял во внимание довод административного истца о том, что телеграмма с уведомлением о допуске ко второму этапу конкурса не была ею получена, положения ст. 165.1 Гражданского кодекса Российской Федерации применена судом неправильно.
Не согласна с выводами суда о том, что Е. обращалась за юридической помощью к Цыганкову И.Н. только по некоторым вопросам, Е. в день заседания конкурсной комиссии предпринимались попытки дозвониться до Барановой О.С. Указывает, что данные обстоятельства не подтверждаются показаниями свидетеля Е., пояснившей, что попытки дозвониться до Барановой О.С. были предприняты до направления телеграммы ДД.ММ.ГГГГ. В день заседания комиссии Баранову О.С. никто не уведомлял, в том числе и по месту работы, расположенному на том же этаже здания администрации. Более того, из показаний свидетеля Е. следует, что вопрос фактического уведомления Барановой О.С. комиссией не исследовался, сведений о вручении либо о невручении ей телеграммы на дату заседания комиссия не имела.
Считает, что Цыганкову И.Н. было предоставлено предпочтение и привилегии по сравнению с другими претендентами. Не согласна с доводами суда о том, что права Барановой О.С. не нарушены, поскольку она являлась предыдущим главой администрации и ей известен приблизительный перечень вопросов. Считает, что знание материала и знание точных вопросов/ответов не является одним и тем же, претенденты находились в неравных условиях.
В суд апелляционной инстанции представителем административного ответчика представлены возражения относительно апелляционной жалобы, в которых дается критическая оценка доводам жалобы и указывается на отсутствие оснований для её удовлетворения.
На разрешение апелляционной жалобы административный истец Баранова О.С., заинтересованное лицо глава администрации Волховского муниципального района Ленинградской области Брицун А.В. и заинтересованное лицо Цыганков И.Н. в суд апелляционной инстанции не явились, об отложении апелляционного разбирательства не просили.
Информация о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в соответствии с частью 7 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) также размещена на сайте Ленинградского областного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".
В соответствии со ст. 150, 307 КАС РФ неявка лица, участвующего в деле, извещённого о времени и месте рассмотрения дела, и не представившего доказательства уважительности своей неявки, не является препятствием к разбирательству дела в суде апелляционной инстанции.
При таких обстоятельствах, судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствии неявившихся лиц.
Между тем явившиеся в судебное заседание суда апелляционной инстанции представитель административного истца Барановой О.С. - Матвеева А.Н. поддержала апелляционную жалобу по изложенным в ней доводам, тогда как представитель административных ответчиков Конкурсной комиссии и Совета депутатов - Ненюкова Л.А. возражала против удовлетворения жалобы, считала решение суда законным, обоснованным, не подлежащим отмене или изменению по доводам жалобы.
Прокурор общего отдела Ленинградской областной прокуратуры Махмудов Э.Т. просил исключить его из числа лиц, участвующих в деле, поскольку данная категория дел не является обязательной для участия прокурора.
С учётом требований ч. 7 ст. 39 КАС РФ судебная коллегия полагает возможным освободить прокурора от участия в данном административном деле.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда приходит к следующему.
В соответствии с ч. 1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
Исходя из положений части 2 статьи 227 КАС РФ, суд удовлетворяет заявленные требования об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействия) нарушает права и свободы административного истца, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту. В случае отсутствия указанной совокупности суд отказывает в удовлетворении требования о признании решения, действия (бездействия) незаконными.
Как следует из материалов дела, решением Совета депутатов от ДД.ММ.ГГГГ N объявлен конкурс на замещение должности главы администрации муниципального образования Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области (далее - Главы администрации), с назначением конкурса на ДД.ММ.ГГГГ в 14.00 часов в кабинете Совета депутатов (3 этаж) по адресу: <адрес>. Начало приема от претендентов письменных заявлений и конкурсной документации на участие в конкурсе - ДД.ММ.ГГГГ с 10 часов, окончание приема - ДД.ММ.ГГГГ до 17 часов.
Данное решение Совета депутатов от ДД.ММ.ГГГГ N опубликовано в газете "Волховские огни" выпуск N (N) от ДД.ММ.ГГГГ.
На замещение должности Главы администрации заявили восемь претендентов, в том числе административный истец Баранова О.С., от которой ДД.ММ.ГГГГ приняты документы для участия в конкурсе на замещение должности Главы администрации.
Заседание Конкурсной комиссии по рассмотрению кандидатур на должность Главы администрации проходило в два этапа.
Первое заседание Конкурсной комиссии состоялось ДД.ММ.ГГГГ, по результатам которого все восемь кандидатов были допущены ко второму этапу конкурса.
На второе заседание Конкурсной комиссии, состоявшееся ДД.ММ.ГГГГ, из восьми кандидатов явилось только четыре кандидата, в том числе: З., К., Цыганков И.Н. и Я. Кандидаты Баранова О.М., И., К. и С. на заседание Конкурсной комиссии не явились, сообщений о причинах отсутствия на собеседовании в Конкурсную комиссию не представили.
По результатам заседания Конкурсной комиссии от ДД.ММ.ГГГГ большинством голосов членов комиссии принято решение N о признании претендента Цыганкова И.Н. победителем конкурса и присвоении ему статуса кандидата на замещение должности Главы администрации.
Решением Совета депутатов от ДД.ММ.ГГГГ N с учетом решения Конкурсной комиссии Цыганков И.Н. назначен на должность Главы администрации.
Оспаривая вышеуказанные решения, административный истец основывает свои доводы на несоответствии п. 3.4 Положения, утвержденного решением Совета депутатов от ДД.ММ.ГГГГ N (далее Положение) в части слов "каждый член конкурсной комиссии вправе отдать свой голос за одного из претендентов, участвующих в конкурсе" и подпунктов 11 и 12 п. 4.1 Положения нормам федерального законодательства, законодательства Ленинградской области и положениям Устава Новоладожского городского поселения.
Согласно пунктам 3.4 и 3.5 Положения голосование на заседаниях комиссии осуществляется после удаления из помещения, где заседает конкурсная комиссия, иных лиц, не являющих членами конкурсной комиссии. Каждый член конкурсной комиссии вправе отдать свой голос за одного из претендентов, участвующих в конкурсе. Решения конкурсной комиссии по результатам проведения конкурса принимаются открытым голосованием простым большинством голосов ее членов по каждому из претендентов.
В соответствии с пп.11 п.4.1 Положения претендент на дату проведения конкурса должен обладать удовлетворительными знаниями Конституции РФ, Устава Ленинградской области, Устава МО Новоладожское городское поселение, федеральных и областных законов, регулирующих общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, организации местного самоуправления, муниципальной службы, антикоррупционного законодательства, форм планирования и контроля деятельности организации, методов оценки эффективности деятельности организации и методов управления персоналом, организации документооборота, а также делового этикета.
В силу пп.12 п.4.1 Положения претендент на дату проведения конкурса должен иметь навыки руководящей работы, оперативного принятия и реализации управленческих решений, прогнозирования их последствий, управления персоналом, ведения деловых переговоров, публичного выступления.
Согласно п. 3.3 Положения Конкурсная комиссия полномочна принимать решения, если на заседании комиссии присутствуют все члены комиссии.
В соответствии с п.5.1 Положения конкурс проводится в форме конкурса-испытания в два этапа: предварительная квалификация и индивидуальное собеседование.
Целью предварительной квалификации является выявление соответствия или несоответствия претендента требованиям раздела 4 Положения, кроме пп.11 и 12 п.4.Положения (п.5.2 Положения).
Исходя из п.5.3 Положения выявление соответствия или несоответствия претендента требованиям пп.11 и 12 п.4.1 Положения является целью индивидуального собеседования.
Статьей 37 Федерального закона N 131-ФЗ определено, что местной администрацией руководит глава местной администрации (часть 1); главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования (часть 2). Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования (часть 5).
Согласно статье 4 областного закона Ленинградской области от 11 февраля 2015 г. N 1-оз "Об особенностях формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области" по результатам проведенного конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования конкурсная комиссия представляет совету депутатов муниципального образования кандидатов на указанную должность, количество которых определяется муниципальным правовым актом.
В соответствии с п.п. 1, 3 и 4 статьи 52 Устава Новоладожского городского поселения, глава администрации замещает высшую муниципальную должность муниципального образования, назначается на должность главы администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности. Порядок проведения конкурса на замещение должности главы администрации устанавливается решением совета депутатов. При проведении конкурса на замещение должности главы администрации не позднее, чем за 20 дней до его проведения, осуществляется опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, а также проекта контракта с главой администрации. Лицо назначается на должность главы администрации советом депутатов из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.
На момент рассмотрения дела судом первой инстанции нормы, установленные Положением, в том числе, на которые ссылается административный истец, недействующими в той или иной части не признаны.
Как установлено судом первой инстанции, проведение конкурса соответствовало указанным требованиям Положения, Устава Новоладожского городского поселения.
При этом положения п. 3.4 Положения о праве члена конкурсной комиссии отдать свой голос за одного из претендентов распространяется на процедуру голосования в отношении конкретного претендента из общего числа претендентов, и не означает, что член конкурсной комиссии вправе отдать свой голос только за одного претендента из всех претендентов, допущенных к проведению конкурса.
Также положения подпунктов 11 и 12 пункта 4.1 Положения, не препятствуют допуску претендента к участию в конкурсе, и не относятся к дополнительным квалификационным требованиям к кандидатам на должность Главы администрации. Установленные данными положениями требования фактически являются подлежащими отражению в должностной инструкции квалификационными требованиями к знаниям и умениям, которые необходимы для исполнения должностных обязанностей Главы администрации.
Кроме того, на момент апелляционного разбирательства по настоящему административному делу был разрешен административный иск Барановой О.С. о признании недействующими п.3.4, пп.11 и 12 п.4.1 Положения, в удовлетворении которого решением Ленинградского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от ДД.ММ.ГГГГ, было отказано.
Разрешая спор и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции обоснованного исходил из того, что оспариваемое решение Конкурсной комиссии от ДД.ММ.ГГГГ N принято большинством голосом членов Конкурсной комиссии при наличии кворума, Комиссией принято обоснованное решение в рамках своей компетенции, предусмотренной Положением.
Доводы апелляционной жалобы о том, что телеграмма с уведомлением о допуске ко второму этапу конкурса не была ею получена, положения ст. 165.1 Гражданского кодекса российской Федерации применена судом неправильно, не могут быть приняты судебной коллегией во внимание, поскольку сами по себе не ограничивали реализацию права административного истца принять непосредственное участие в конкурсе ДД.ММ.ГГГГ.
Так, согласно п.5.5 Положения второй этап конкурса проводится в день, время и месте (адрес), которые указаны в решении об объявлении конкурса, в форме индивидуального собеседования с претендентами, включенными в список, прошедшими предварительную квалификацию и допущенными ко второму этапу конкурса.
Как следует из материалов дела, решением Совета депутатов N от ДД.ММ.ГГГГ проведение конкурса на замещение должности Главы администрации назначено на ДД.ММ.ГГГГ в 14 часов 00 минут в кабинете Совета депутатов МО Новоладожское городское поселение (3 этаж) по адресу: <адрес>. Информация о месте и времени проведения конкурса была доведена до населения путем публикации вышеуказанного решения в газете "Волховские огни" выпуск N от ДД.ММ.ГГГГ.
С учетом отправки телеграммы в адрес административного истца, со стороны административного ответчика приняты меры по информированию административного истца о допуске к участию во втором этапе конкурса, что подтверждается показаниями свидетеля Е., направившей в адрес Барановой О.С. телеграммы.
Более того, из подп. 4 и 5 п. 5.4 Положения следует, что Конкурсная комиссия информирует претендентов как не прошедших предварительную квалификацию и не допущенных ко второму этапу, так и претендентов, прошедших предварительную квалификацию и допущенных ко второму этапу.
Из объяснений Барановой О.С. следует, что она уведомления о допуске ко второму этапу от Конкурсной комиссии не получала. Вместе с тем, зная из опубликованного решения Совета депутатов N от ДД.ММ.ГГГГ о проведении конкурса на замещение должности Главы администрации, назначенного на ДД.ММ.ГГГГ в 14 часов 00 минут, имела право явиться в указанное время и место проведения конкурса, учитывая, что информации о том, что она не прошла предварительную квалификацию и не допущена ко второму этапу, административный истец также не получала.
Таким образом, доводы жалобы об отсутствии извещения Барановой О.С. о времени и месте проведения конкурса не могут повлечь отмену по существу правильного решения суда.
Доводы апелляционной жалобы о том, что претенденты находились в неравных условиях, кандидат Цыганков И.Н. обладал преимущественным положением по отношению к административному истцу, поскольку Цыганков И.Н. подготовил большинство вопросов и ответов на них, суд апелляционной инстанции находит необоснованными.
Так, из показаний свидетеля Е., допрошенной в суде первой инстанции, следует, что до заседания Конкурсной комиссии был подготовлен перечень вопросов, которые предполагалось задавать кандидатам, указав, что по вопросам, неясным для нее, она обращалась за юридической помощью к Цыганкову И.Н. еще до того, как он выставил свою кандидатуру на замещение должности Главы администрации. Предварительно все смотрели ответы на вопросы. Вопросы, которые были сформулированы в конечном итоге, он (Цыганков И.Н.) не видел.
Члены конкурсной комиссии, присутствовавшие на заседании, располагали необходимыми сведениями и материалами, характеризующими деловые и личные качества претендентов, оспариваемое решение является результатом их совместной оценки всей совокупности имеющихся данных о претенденте, а результаты голосования основаны на внутреннем убеждении каждого члена комиссии, принимавшего участие в голосовании, следовательно, оснований для вывода о незаконности оспариваемого решения конкурсной комиссии у суда первой инстанции не имелось.
При таком положении, суд правильно определил юридически значимые обстоятельства дела, применил закон, подлежащий применению, дал надлежащую правовую оценку собранным и исследованным в судебном заседании доказательствам и постановилрешение, отвечающее нормам материального права при соблюдении требований процессуального законодательства.
В этой связи судебная коллегия оснований для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке, предусмотренных ст. 310 КАС РФ, не усматривает.
Руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда
определила:
решение Волховского городского суда Ленинградской области от 27 января 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя административного истца Барановой О.С. - Матвеевой А.Н. - без удовлетворения.
Председательствующий
Судьи:
(судья Лахно Д.Г.)


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка