Дата принятия: 16 июня 2021г.
Номер документа: 33а-2891/2021
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ КАЛИНИНГРАДСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 16 июня 2021 года Дело N 33а-2891/2021
Судебная коллегия по административным делам Калининградского областного суда в составе:
председательствующего Мухарычина В.Ю.,
судей Гарматовской Ю.В., Филатовой Н.В.,
с участием прокурора Колтайс К.Д.
при секретаре Журавлёвой М.И.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Рудика Александра Афанасьевича к администрации Гурьевского городского округа Калининградской области об оспаривании в части Порядка деятельности общественных кладбищ на территории Гурьевского городского округа, с участием заинтересованного лица МАУ "Спецсервис", по апелляционной жалобе администрации Гурьевского городского округа Калининградской области на решение Гурьевского районного суда Калининградской области от 16 февраля 2021 года.
Заслушав доклад судьи Гарматовской Ю.В., пояснения представителя администрации Гурьевского городского округа Калининградской области по доверенности Барышева Д.Ю., поддержавшего доводы жалобы, возражения представителя Рудика А.А. по доверенности Цирита В.В., судебная коллегия
УСТАНОВИЛА:
Рудик А.А. обратился в суд с административным иском к администрации Гурьевского городского округа Калининградской области, указав, что на Цветковском муниципальном кладбище Гурьевского района захоронена покойная супруга Рудик Л.В.
В феврале 2020 года с целью замены надмогильного сооружения (памятника) административный истец заключил к ИП Костиной Н.А. договор подряда на выполнение соответствующих работ стоимостью 21 550 рублей.
Однако работы по данному договору выполнены не были ввиду отказа со стороны администрации Гурьевского городского округа в допуске Костиной Н.А. на территорию места захоронения. Такой отказ был мотивирован необходимостью соблюдения определенной процедуры и получения соответствующего разрешения, что предусмотрено указанным выше Порядком.
Между тем данным правовым актом нарушено действующее антимонопольное законодательство, а также ограничены его права как потребителя на выбор и получение услуги.
Ссылаясь на положения Федерального закона "О погребении и похоронном деле", административный истец просил с учетом уточнений заявленных требований признать недействующими п. 14.3, 14.4, 14.5, 14.6 ст. 14, п. 15.2, абзацы 4,8 п.15.5 ст. 15 Порядка деятельности общественных кладбищ на территории Гурьевского городского округа, утвержденного постановлением администрации Гурьевского городского округа от 19 октября 2018 года N 3790 в редакции постановления администрации Гурьевского городского округа от 16 декабря 2019 года N 4640.
Рассмотрев дело, суд 16 февраля 2021 года постановилрешение, которым административный иск удовлетворен.
Признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу п.14.3, 14.4, 14.5, 14.6 ст.14, п.15.2, абзацы 4,8 п.15.5 ст.15 Порядка деятельности общественных кладбищ на территории Гурьевского городского округа, утвержденного постановлением администрации Гурьевского городского округа от 19 октября 2018 года N 3790 в редакции постановления администрации Гурьевского городского округа от 16 декабря 2019 года N 4640.
Указано, что решение подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании муниципального образования "Гурьевский городской округ".
В апелляционной жалобе администрация Гурьевского городского округа просит решение суда отменить.
Не оспаривает решение в части признания недействующим п.14.3, п.14.4 Порядка в части указания на действие разрешения сроком 30 дней, а также в части признания недействующим абз.8 п.15.5 Порядка.
Не согласны с выводом суда о том, что остальные оспариваемые положения Порядка ограничивают и нарушают права граждан, вводят ограничивающие их права требования, а также с выводом о том, что действия лиц, ответственных за захоронение и хозяйствующих субъектов-исполнителей, должны носить только уведомительный характер.
Ответчик указывает, что суд не учел Рекомендации о порядке похорон содержании кладбищ в РФ МДК 11-01.2002, утвержденные протоколом НТС Государственного комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (Госстрой России) от 25.12. 2001 N 01-НС-22/1.
Данным актом предусмотрена возможность дополнения территориальными нормативными документами по вопросам похоронного дела.
В частности данными Рекомендациями предусмотрено ведение Книги регистрации установки надгробий, в которой содержатся данные о разрешении на установку, а также указано, что на территории кладбища посетителям запрещается в числе прочего устанавливать, переделывать, снимать памятники, мемориальные доски и другие надмогильные сооружения без разрешения администрации. При этом предусмотрено, что администрацией рассматриваются вопросы соблюдения ответственным лицом требований установки памятника.
Использованный в Порядке администрацией разрешительный способ проведения работ с необходимой проверкой представленных документов, наличие которых предусмотрено Порядком, позволяет исполнять функцию контроля за действиями третьих лиц, предоставить гарантию лицу, ответственному за захоронение, защиту его прав от таких действий, которые не должны осуществляться без его одобрения.
Установленный в п. 14.4 срок выдачи разрешения - 3 дня, необходим для рассмотрения прилагаемых к заявлению о разрешении документов, осмотр места установки и определения возможности установки в указанном месте.
Пунктом 14.5 определен перечень документов, предоставляемых заявителем для получения указанного выше разрешения, который необходим для гарантии неопределенному кругу лиц соблюдения чистоты и порядка на территории кладбища при проведении работ, а также выявления виновных в случае несоблюдения такого порядка.
Положения п. 15.2 о запрете проезда любых транспортных средств согласуются с п. 19.3 Рекомендаций, которым установлен запрет действий посетителей кладбища, в том числе въезжать на территорию кладбища на личном транспорте. При этом п.15.2 не запрещает проезд транспорта для установки надмогильных сооружений, прав истца на установку или замену памятника не нарушает.
Кроме того, автор жалобы обращает внимание, что судом не исследовался вопрос полномочий отдела организации похоронного дела администрации Гурьевского ГО, Положение о его деятельности не исследовалось, в решении отражено обратное, указано, что необходимые полномочия отдела отсутствуют. Между тем, 05.02.2021 года администрация изменила Положение и наделила Отдел соответствующими полномочиями на рассмотрение обращений граждан по установке и замене памятников и принятие по ним решений.
По мнению автора жалобы, является неверным и вывод суда об ограничении конкуренции исходя из содержания оспариваемых пунктов Порядка о том, что без разрешения невозможен монтаж, установка, демонтаж памятников и надмогильных сооружений. Оспариваемые пункты порядка не предусмотренных законом требований не устанавливают, а разрешительный порядок согласуется с вышеуказанными Рекомендациями и направлен на соблюдение прав и интересов неограниченного круга лиц по надлежащему содержанию кладбищ.
Представителем административного истца представлены возражения на апелляционную жалобу.
Исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, сочтя возможным в соответствии с правилами, установленными статьями 150 и 152 КАС РФ, рассмотреть дело в отсутствие Рудка А.А., представителя МАУ "Спецсервис", которые надлежаще извещены о времени и месте рассмотрения дела, об отложении дела не просили, проверив решение, судебная коллегия приходит к выводу о наличии оснований, предусмотренных статьей 310 КАС РФ, для отмены в части обжалуемого судебного постановления в апелляционном порядке.
В соответствии с ч.1 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд, наряду с установлением соответствия оспариваемого акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление (часть 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Как следует из материалов дела, 19 октября 2018 года администрацией Гурьевского городского округа было принято постановление N 3790, которым утвержден Порядок деятельности общественных кладбищ на территории Гурьевского городского округа (далее - Порядок).
16 декабря 2019 года постановлением администрации Гурьевского городского округа N 4640 в указанное выше постановление внесены изменения, приложением к данному постановлению N 4640 Порядок деятельности общественных кладбищ на территории Гурьевского городского округа изложен в новой редакции.
Порядок, утвержденный постановлением администрации Гурьевского городского округа N 3790 от 19 октября 2018 года, утратил силу и является недействующим.
Порядок, принятый и утвержденный постановлением администрации Гурьевского городского округа от 16 декабря 2019 года N 4640, положения которого оспариваются административным истцом в настоящем иске, регулирует отношения, связанные с погребением умерших, захоронением и перезахоронением умерших (погибших), организацией и содержанием мест захоронения, деятельностью общественных кладбищ на территории Гурьевского городского округа, устанавливает правила выделения земельного участка под захоронение, правила проведения инвентаризации захоронений, регистрации захоронений, режим работы общественных кладбищ, а также правила признания мест захоронения бесхозяйными (бесхозными) и их дальнейшего использования.
Данный Порядок распространяется на деятельность специализированных служб по вопросам похоронного дела, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, работающих на рынке похоронных услуг в сфере погребения, предоставляющих товары и услуги в сфере погребения, а также на лиц, вовлеченных в похоронное обслуживание населения и взявших на себя соответствующие обязанности по погребению на территории Гурьевского городского округа.
Рудиком А.А. оспаривались положения данного нормативного акта, а именно - пункты 14 и 15 Порядка, которыми регламентирована процедура по установке надмогильных сооружений и благоустройству мест захоронения.
П. 14.3 - на вновь созданных кладбищах запрещена установка оград из любого металла вокруг участка захоронения, установка на участках памятников из металла, а также столов, скамеек из любого материала запрещается.
С выводами суда о незаконности данного пункта администрация согласилась.
П. 14.4 - все работы на кладбище, связанные с установкой надмогильных сооружений, благоустройством места захоронения умерших, могут производиться только с разрешения уполномоченного органа в сфере похоронного дела.
Для получения разрешения на установку надмогильного сооружения, благоустройства места захоронения, заявитель обращается с заявлением в уполномоченный орган в сфере похоронного дела.
Разрешение выдается уполномоченным органом в сфере похоронного дела бесплатно сроком на 30 дней путем визирования заявления лица, ответственного за захоронение.
Разрешение выдается в течение трех дней с момента подачи заявления с полным комплектом прилагаемых документов.
П. 14.5 - определен перечень документов, предоставляемых заявителем для получения указанного выше разрешения:
а. заявление на выдачу разрешения,
б. копия паспорта заявителя,
в. копия паспорта захоронения,
г. предварительный рисунок надмогильного сооружения с указанием его размеров и расположения относительно соседних мест захоронений,
д. копия договора на вывоз крупногабаритных и малогабаритных твердых коммунальных отходов,
е. перечень работников ИП или юридического лица (исполнителя работ),
ж. непосредственно участвующих в производстве работ, с приложением копии приказов об их назначении на должность, или копий договоров с иными лицами, которыми будут проводиться работы по изготовлению и установке надмогильного сооружения, благоустройства места захоронения,
з. эскиз или фотография надмогильного сооружения с указанием его линейных размеров, а в случае, если надмогильное сооружение имеет три и более элементов - проект с указанием его линейных размеров и описанием выполнения работ по установке надмогильного сооружения.
Копии документов, указанных в подпунктах пунктах г, д, е настоящего пункта должны быть заверены исполнителем работ.
П. 14.6 - В случае если выполнение работ по изготовлению и установке надмогильного сооружения, благоустройства места захоронения, осуществляется лицом, ответственным за захоронение или его представителем самостоятельно, то при обращении для получения разрешения на установку надмогильного сооружения, благоустройства мест захоронения, представление документов, указанных в подпунктах е), ж) п. 14.5, не требуется.
П.15.2 - на территорию кладбища запрещен проезд любых транспортных средств, за исключением проезда спецтранспорта для проведения траурных церемоний при наличии такой возможности, а также для доставки к местам захоронений инвалидов на инвалидных колясках.
Абзацы 4 и 8 п.15.5, согласно которым посетителям кладбища запрещается: устанавливать или менять надмогильные сооружения без разрешения уполномоченного органа в сфере похоронного дела (абз. 4); на созданных после 2000 года муниципальных кладбищах устанавливать ограждение места захоронения из любого вида материалов, устанавливать столы, скамьи и т.п. (абз. 8).
В силу подпункта 23 ч. 1 ст. 16 Закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского округа.
Из содержания ч. 3 ст. 17 и ч. 1 ст. 2 данного Закона следует, что решение вопросов местного значения осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
Аналогичные положения об отнесении указанных вопросов к ведению органов местного самоуправления закреплены соответствующими нормами Федерального закона от 12.01.1996 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", регулирующего отношения, связанные с погребением умерших, и устанавливающего основы организации похоронного дела в РФ как самостоятельного вида деятельности.
В силу положений статьи 7, пункта 2 статьи 25 Закона N 8-ФЗ определение порядка деятельности кладбищ, где каждому гражданину гарантировано место для погребения после смерти, является исполнением публичной обязанности органа местного самоуправления по организации похоронного дела.
Согласно ст. 18 Закона N 8-ФЗ общественные кладбища предназначены для погребения умерших с учетом их волеизъявления либо по решению специализированной службы по вопросам похоронного дела. Общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления.
Порядок деятельности общественных кладбищ определяется органами местного самоуправления. Деятельность общественных кладбищ на территориях сельских поселений может осуществляться гражданами самостоятельно.
Таким образом, органы местного самоуправления имели право определить порядок проведения работ по установке, монтажу или демонтажу памятников и надмогильных сооружений на территории муниципальных кладбищ Гурьевского городского округа Калининградской области.
Для предотвращения захламления кладбища, повреждения имеющихся на нём сооружений при производстве работ, осуществления работ в рамках общей концепции кладбища орган местного самоуправления имел право установить уведомительный и разрешительный порядок проведения работ с представлением необходимых документов о лице, осуществляющем такие работы, используемом им транспорте и проекте устанавливаемого сооружения.
Из оспариваемых пунктов Положения следует, что такие полномочия администрация муниципального образования выполняет самостоятельно, без привлечения третьих лиц, для чего создан специальный отдел организации похоронного дела администрации Гурьевского городского округа.
Признавая недействующим в полном объеме п. 14.4 Порядка, суд указанные положения закона не в полной мере учел, посчитав, что администрация не вправе контролировать и запрещать какие-либо работы на кладбище без согласования с отделом организации похоронного дела администрации Гурьевского городского округа.
Между тем, именно на орган местного самоуправления возложены полномочия по обеспечению соблюдения законодательно установленных правил и норм в регулируемой сфере отношений (Рекомендации о порядке похорон и содержании кладбищ в Российской Федерации МДК 11-01.2002, рекомендованные протоколом НТС Госстроя России от 25.12.2001 N 01-НС-22/1).
Так, пунктом 19.3 Рекомендаций о порядке похорон и содержании кладбищ в Российской Федерации предусмотрена необходимость устанавливать, переделывать и снимать памятники, мемориальные доски и другие надмогильные сооружения только с разрешения администрации (подпункт "а").
Таким образом, нормы, содержащиеся в пункте 14.4 в части получения необходимого разрешения уполномоченного органа в сфере похоронного дела на работы, связанные с установкой надмогильных сооружений, а также п. 15.5 абз.4 - о необходимости получать разрешение для установки или замены надмогильного сооружения, действующему законодательству не противоречат, в связи с чем решение о признании их незаконным в данной части подлежит отмене.
Вместе с тем, пунктом 19.2 данных Рекомендаций, предусмотрено право сажать цветы на могильном участке, сажать деревья в соответствии с проектом озеленения кладбища, что относится к вопросам благоустройства, в связи с чем включение в п. 14.4 условий о получении разрешения на благоустройство могильного участка, правильно признано судом незаконными. В остальной части указанный п. 14.4 о том, что действия указанного разрешения в течение 30 дней, также обоснованно признан судом незаконным, с чем администрация соглашается в апелляционной жалобе.
Исходя из вышеуказанных полномочий администрации, нельзя и согласиться с выводами суда о незаконности подпунктов а, б, в, г пункта 14.5 Порядка, поскольку представляется необходимым для получения согласования о возведении (замене) надмогильного сооружения, представить перечисленные в данных подпунктах сведения (заявление на выдачу разрешения, копия паспорта заявителя, копия паспорта захоронения, предварительный рисунок надмогильного сооружения с указанием его размеров и расположения относительно соседних мест захоронения).
Вместе с тем, в остальной части положения пункта 14.5, а именно подпункты д, е, ж, з, а также пункт 14.6 Порядка, вопреки доводам апелляционной жалобы, судом правильно признаны незаконными.
Так, требование о предоставлении договора на вывоз крупногабаритных и малогабаритных твердых коммунальных отходов (п.п."д") исключает возможность вывоза мусора и отходов своими силами и средствами, а требование предоставить перечень работников хозяйствующего субъекта, осуществляющего по заданию заказчика работы по изготовлению и установке надмогильного сооружения, с приложением копий приказов об их назначении на должность, копии договоров с иными лицами, возлагает на граждан обязанность по предоставлению по требованию администрации кадровой документации подрядных организации, у которых нет обязанности предоставлять такие документы заказчикам. Требование о предоставлении эскиза, проекта или фотографии надмогильного сооружения (пп. "з") также верно признано судом незаконным, поскольку вышеперечисленными нормативными актами на администрацию возложена лишь обязанность контролировать размеры сооружений, для чего и установлено в пп.г п. 14.5 требование о предоставлении рисунка сооружения с его размерами. Представление же требуемых в пп.3 документов требует дополнительных и необоснованных затрат для граждан.
Согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.
В силу положений, содержащихся в ч.7 ст.4 данного закона конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
В понятие товара в настоящем Федеральном законе включаются, в том числе, работа, услуга, (включая финансовую услугу) (ч. 1 ст. 4 Федерального закона).
В соответствии с ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Из данного положения следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.
Вопреки доводам административного ответчика, приведенным апелляционной жалобе, положениями пункта 14.5, а именно подпункты д, е, ж, з, необоснованно на граждан возлагаются обязанности по предоставлению документов, перечень которых действующим законодательством не предусмотрен, является дополнительными ограничениями в выборе подрядчика.
Ограничение в п.15.2 Порядка в виде запрета на проезд любых транспортных средств, за исключением проезда спецтранспорта для проведения траурных церемоний при наличии такой возможности, а также для доставки к местам захоронений инвалидов в инвалидной коляске также является дополнительным препятствием для доставки надмогильного сооружения (памятника), необходимого оборудования для производства работ и для реализации права на установку (замену) надмогильного сооружения над могилой, фактически повторяет положения подпункта "и" пункта 19.3 вышеуказанных Рекомендаций.
При этом подпунктом "е" пункта 19.2 Рекомендаций предусмотрено право на проезд на территорию кладбища в случаях установки (замены) надмогильных сооружений (памятники, стелы, ограды и т.п.).
Таким образом, оспариваемый пункт 15.2 Порядка сам по себе не содержит запрета, вопреки доводам административного истца, о препятствиях для въезда на территорию кладбища в случае замены надмогильного сооружения, поскольку такое право прямо предусмотрено Рекомендациями.
В связи с изложенным, административные исковые требования Рудика А.А. о признании незаконными п. 14.4 и абз.4 п. 15.5 Положения в части необходимости получения разрешения на установку или замену надмогильного сооружения без разрешения администрации (кроме обязанности получать разрешение на благоустройство), п.п."а-г" п.14.5, содержащие перечень необходимых для получения данного разрешения документов, п. 15.2 запрещающего передвижение на транспорте в личных целях, удовлетворению не подлежали.
В связи с этим решение суда подлежит изменению.
Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
Решение Гурьевского районного суда Калининградской области от 16 февраля 2021 года отменить в части признания недействующими со дня вступления решения в законную силу пункта 14.4 Порядка деятельности общественных кладбищ на территории Гурьевского городского округа, утвержденного постановлением администрации Гурьевского городского округа от 19 октября 2018 года N 3790, в редакции постановления администрации Гурьевского городского округа от 16 декабря 2019 года N 4640, кроме установления необходимости получения разрешения уполномоченного органа в сфере похоронного дела на работы по благоустройству места захоронения умерших; подпунктов "а", "б", "в", "г" пункта 14.5, пункта 15.2, абзаца 4 пункта 15.5 Порядка.
Вынести в данной части новое решение, которым в удовлетворении данной части требований Рудику А.А. отказать.
В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Третий кассационный суд общей юрисдикции.
Апелляционное определение изготовлено 21 июня 2021 года.
Председательствующий:
Судьи:
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
