Дата принятия: 14 августа 2018г.
Номер документа: 33а-2888/2018
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ СМОЛЕНСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 14 августа 2018 года Дело N 33а-2888/2018
Судебная коллегия по административным делам Смоленского областного суда в составе:
председательствующего Штейнле А.Л.,
судей Волынчук Н.В., Филенковой С.В.,
при секретаре Бурносовой Ю.Л.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску администрации муниципального образования "Сафоновский район" Смоленской области к Департаменту Смоленской области по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству о признании незаконным предписания,
по апелляционной жалобе административного истца администрации муниципального образования "Сафоновский район" Смоленской области на решение Сафоновского районного суда Смоленской области от 21 мая 2018 года.
Заслушав доклад судьи Волынчук Н.В., объяснения представителя административного истца - муниципального образования "Сафоновский район" Смоленской области Козлова П.А. в поддержание доводов жалобы, судебная коллегия
установила:
Администрация муниципального образования "Сафоновский район" Смоленской области обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным предписания Департамента Смоленской области по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству N от (дата) об устранении нарушений законодательства о градостроительной деятельности.
В обоснование требований указано, что (дата) по результатам рассмотрения обращения Гончарова В.Н. и Владимировой Ж.В. в адрес административного истца вынесено обжалуемое предписание, которым предложено в срок до (дата) внести соответствующие изменения в генеральный план ..., в части отображения в нем проезда к земельным участкам с кадастровыми номерами N, N, N, а также внести изменения в программу комплексного развития транспортной инфраструктуры ... поселения, предусмотрев в ней мероприятия по организации проезда к указанным земельным участкам. Между тем, спорная дорога не является дорогой местного значения, которая может быть организована за счет средств бюджета муниципального образования, проект планировки и межевания территории в отношении земельных участков отсутствует, исполнение предписания приведет к нецелевому использованию бюджетных средств, в связи с чем обжалуемое предписание незаконное и необоснованное.
Представитель административного истца Лыжова Е.Н. в судебном заседании заявленные требования поддержала.
Представитель административного ответчика Департамента Смоленской области по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству Мошкова М.В. заявленные требования не признала, указав, что доводы административного иска необоснованны, имеются все законные основания для внесения изменений в генеральный план ...
Заинтересованные лица Владимирова Ж.В. и Гончаров В.Н. в судебном заседании возражали против удовлетворения административного иска, сославшись на отсутствие проезда к принадлежащим им земельным участкам, что лишает возможности использовать объекты недвижимости по целевому назначению.
Решением Сафоновского районного суда Смоленской области от 21 мая 2018 года в удовлетворении административного искового заявления администрации МО "Сафоновский район" отказано.
В апелляционной жалобе административный ответчик - администрация МО "Сафоновский район" просит отменить решение суда, как вынесенное с нарушением норм материального права, и принять по делу новое решение.
В судебном заседании представитель административного истца Козлов П.А. поддержал доводы жалобы.
Представитель административного ответчика Департамента Смоленской области по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, заинтересованные лица Владимирова Ж.В. и Гончаров В.Н. в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного заседания извещены по правилам ст. 96 КАС РФ, сведений об уважительности причин неявки не представили, просьб об отложении слушания дела не заявляли. В связи с изложенным, судебная коллегия полагает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие не явившихся лиц.
Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, возражений, проверив обжалуемое решение на предмет законности и обоснованности в соответствии со ст. 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.
Как следует из материалов дела, Гончаров В.Н. является собственником земельного участка с кадастровым номером N по адресу: ...; Владимировой Ж.В. принадлежат на праве собственности земельные участки с кадастровыми номерами N и N по адресу: ...
(дата) Гончаров В.Н. и Владимирова Ж.В. обратились в Департамент Смоленской области по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству с заявлением по вопросу отсутствия подъездной дороги к принадлежащим им земельным участкам по ..., и, как следствие, невозможности их использования.
По результатам данного обращения Департаментом Смоленской области по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству в адрес администрации МО "Сафоновский район" Смоленской области выдано предписание N от (дата) об устранении нарушений градостроительного законодательства, согласно которому административному истцу предложено в срок до (дата) внести соответствующие изменения в генеральный план ..., в части отображения в нем проезда к земельным участкам с кадастровыми номерами N, N, N, а также внести изменения в программу комплексного развития транспортной инфраструктуры ... поселения, предусмотрев в ней мероприятия по организации проезда к указанным земельным участкам.
Отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции, исходил из того, что градостроительными планами земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N предусмотрено размещение линейного объекта в виде автомобильной дороги, однако, генеральным планом ... и Правилами землепользования и застройки ... подъезд к спорным участкам заинтересованных лиц не предусмотрен, чем нарушены права и законные интересы собственников таких участков, организация дорог местного значения относится к полномочиям органа местного самоуправления, в данном случае - администрации МО "Сафоновский район".
Судебная коллегия не может согласиться с указанными выводами суда первой инстанции.
В силу ч. 1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
Согласно ч. 1 ст. 8.1 ГрК РФ федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства, органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется государственный контроль за соблюдением соответственно органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, в том числе контроль за:
1) соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов законодательству о градостроительной деятельности;
2) соблюдением установленных федеральными законами сроков приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов в соответствие с требованиями настоящего Кодекса;
3) соблюдением процедур, установленных законодательством о градостроительной деятельности для подготовки и утверждения документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, градостроительных планов земельных участков.
Должностные лица органов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, в случае выявления фактов нарушения органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности обязаны, в том числе направлять в соответствующие органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления обязательные предписания об устранении выявленных нарушений законодательства о градостроительной деятельности и устанавливать сроки устранения таких нарушений (п. 1 ч. 3 ст. 8.1 ГрК РФ).
Предписание как ненормативный правовой акт, содержащий обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, выносятся только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.
Требования, изложенные в предписании, не могут быть взаимоисключающими, должны быть реально исполнимы, предписание должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами. Оно не должно носить признаки формального выполнения требований.
При этом исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями.
По смыслу вышеуказанных норм при проведении проверки Департаментом Смоленской области по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству выдает обязательное для исполнения предписание только в случае очевидного нарушения градостроительного законодательства.
Однако из представленных документов и анализа правовых норм градостроительного законодательства, а также норм, регулирующих положение полномочий муниципального органа, таковое не следует.
Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения, а также внесения в него изменений определен ст. 24 ГрК РФ, предусматривающей обязательное согласование проекта генерального плана в соответствии со ст. 25 ГрК РФ и осуществление его подготовки в соответствии с требованиями ст. 9 ГрК РФ, а также с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.
Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30 - 35 ГрК РФ, которая включает в себя принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта, официальную публикацию сообщения о принятии такого решения, проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов, документам территориального планирования, направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку, проведение Комиссией публичных слушаний по проекту, внесение Комиссией изменений в проект с учетом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации, который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления.
Необходимыми приложениями к проектам генерального плана и правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний.
Генеральный план и правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления и подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте поселения.
В соответствии с Уставом МО "Сафоновский район" Смоленской области структуру органов местного самоуправления муниципального образования составляют ... районный Совет депутатов, глава МО "Сафоновский район" Смоленской области, Администрация МО "Сафоновский район" Смоленской области, Совет депутатов ... поселения ...
К полномочиям Совета депутатов ... поселения ... относится, в том числе утверждение генерального плана городского поселения (...), а также подготовленной на его основе документации по планировке территории.
Генеральный план ... утвержден решением Совета депутатов ... поселения ... от (дата) N.
Правила землепользования и застройки ... утверждены решением Совета депутатов ... поселения ... от (дата) N.
Решением Совета депутатов ... поселения ... от (дата) N в Правила землепользования и застройки ... внесены изменения.
При таких обстоятельствах, администрация МО "Сафоновский район" Смоленской области и ее глава не вправе самостоятельным решением вносить требуемые предписанием изменения, без учета порядка, установленного градостроительным законодательством. В противном случае законодательно установленная процедура внесения изменений в соответствующие нормативные акты не будет соблюдена, что не основано на законе.
Учитывая вышеизложенное, оспариваемое предписание является неисполнимым, поскольку административный истец обязан вносить изменения в нормативные акты, утвержденные представительным органом местного самоуправления, в нарушение установленной действующим законодательством строго регламентированной процедуры.
При таких обстоятельствах, предписание Департамента Смоленской области по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству N от (дата) об устранении нарушений градостроительного законодательства в части внесения изменений в генеральный план ... нельзя признать законным, как и в части внесения изменений в программу комплексного развития транспортной инфраструктуры ... поселения (...), поскольку данная программа разрабатывается и утверждается во исполнение реализации ранее утвержденного генерального плана поселения.
Кроме того, выводы районного суда о несоответствии Генерального плана ... и Правил землепользования и застройки ... градостроительным планам земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N не основаны на правильном толковании норм права.
В соответствии с ч.ч.1, 2 ст. 57.3 ГрК РФ, градостроительный план земельного участка выдается в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка.
Источниками информации для подготовки градостроительного плана земельного участка являются документы территориального планирования и градостроительного зонирования, нормативы градостроительного проектирования, документация по планировке территории, сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, а также технические условия подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения.
Градостроительный план земельного участка, по сути, представляет собой выписку из текущих документов территориального планирования и градостроительного зонирования, и должен составляться с учетом информации, имеющейся в указанных документах.
Обязательное приведение документов территориального планирования и градостроительного зонирования в соответствие с градостроительными планами земельных участков не предусмотрено действующим законодательством.
Таким образом, выводы суда основаны на неправильном толковании и применении норм материального права, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, в связи с чем решение суда в соответствии со ст. 310 КАС РФ подлежит отмене с принятием нового решения об удовлетворении заявленных административным истцом требований.
Руководствуясь ст.ст. 309-311 КАС РФ, судебная коллегия
определила:
Решение Сафоновского районного суда Смоленской области от 21 мая 2018 года по административному иску администрации муниципального образования "Сафоновский район" Смоленской области к Департаменту Смоленской области по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству о признании незаконным предписания отменить и принять новое решение, которым административный иск администрации муниципального образования "Сафоновский район" Смоленской области удовлетворить.
Признать незаконным предписание Департамента Смоленской области по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству N от (дата).
Председательствующий:
Судьи:
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
