Дата принятия: 17 ноября 2020г.
Номер документа: 33а-2879/2020
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ КУРСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 17 ноября 2020 года Дело N 33а-2879/2020
Судебная коллегия по административным делам Курского областного суда в составе:
председательствующего Ермакова М.И.,
судей - Курочкиной И.А., Мигущенко Н.А.,
при секретаре Брежневой Д.В.,
рассмотрела в открытом судебном заседании 17 ноября 2020 года административное дело по административному исковому заявлению прокурора г.Курска к администрации г. Курска о признании постановления от 07.07.2016 г. N 2308 "Об утверждении Порядка деятельности общественных кладбищ муниципального образования "город Курск" не действующим в части, поступившее по апелляционному представлению прокурора города Курска на решение Ленинского районного суда г.Курска от 18 июня 2020 г., которым в удовлетворении требования отказано.
Заслушав доклад судьи Курочкиной И.А., выслушав прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Курской области Борисову Е.С., поддержавшую апелляционное представление, а также возражения представителей: административного ответчика - администрации г.Курска Шишкиной М.Д., заинтересованных лиц: МУП "Спецтрест коммунального обслуживания населения города Курска" Синякова В.А., комитета жилищно-коммунального хозяйства города Курска Саенко Т.В., судебная коллегия
УСТАНОВИЛА:
Прокурор г.Курска обратился в суд с иском к администрации г.Курска, в котором просил признать не действующими: пункт 2.4 статьи 2 в части слов "специализированной службой" и пункт 7.3 в части слов "без согласования со специализированной службой" Порядка деятельности общественных кладбищ муниципального образования "город Курск", утвержденного Постановлением администрации г.Курска от 07.07.2016 N 2308 (ред. 25.06.2018).
Требования мотивированы тем, что указанные положения противоречат Федеральному закону от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральному закону от 12.01.1996 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", п. 2.1.3 ГОСТ 342609-2014. Межгосударственный стандарт. Услуги бытовые. Услуги ритуальные. Термины и определения, введенный в действие Приказом Росстандарта от 11.06.2014 N 551-ст, Федеральному закону от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в той мере, в которой оспариваемые положения устанавливают возможность нахождения общественных кладбищ в ведении хозяйствующих субъектов, так как наделяют их правом определять порядок деятельности общественных кладбищ: согласовывать проезд на кладбище, выделение земельного участка для погребения, что свидетельствует о наделении хозяйствующего субъекта полномочиями по решению вопросов отнесенных к ведению органов местного самоуправления, что запрещено действующим законодательством и нарушает права хозяйствующего субъекта на осуществление торговой деятельности, ограничивает возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, что создает дискриминационные условия для субъектов предпринимательской деятельности.
Судом постановлено вышеуказанное решение.
В апелляционном представлении прокурор г.Курска просит отменить решение как незаконное и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска.
В суд апелляционной инстанции не явился представитель заинтересованного лица комитета по управлению муниципальным имуществом города Курска извещенный надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, в связи с чем, судебная коллегия в соответствии с частью 6 статьи 226 КАС РФ находит возможным, рассмотреть дело в его отсутствие.
Проверив материалы дела и решение суда в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации полном объеме, обсудив доводы апелляционного представления прокурора и возражений, судебная коллегия по административным делам Курского областного суда приходит к следующему.
В соответствии с положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе: отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по административному делу новое решение (пункт 2).
Согласно части 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, недействующим полностью или в части в суд сожжет обратиться прокурор в пределах своей компетенции, полагающий, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.
При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правого акта суд проверяет законность положений нормативного правого акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниям и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, признании нормативного правового акта недействующим и выясняет обстоятельства, указанные в ст.8 названной статьи в полном объеме (ч.ч.7-9 ст. 213 КАС РФ).
В силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Согласно части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.
Оценивая оспариваемый Порядок (в оспариваемой части) на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований к признанию его не действующим.
Вместе с тем при принятии решения по настоящему административному делу судом не учтено следующее.
Особенности производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов регламентированы главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, где в статье 213 предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются (пункт 7).
При рассмотрении заявленного административного иска установлено, что оспариваемый нормативный акт - Порядок деятельности общественных кладбищ муниципального образования "город Курск", принят уполномоченным органом с соблюдением процедуры принятия, в установленной форме и официально опубликован для всеобщего сведения.
Статья 17 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), содержит перечень полномочий, которыми обладают органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения, не являющийся исчерпывающим, поскольку по вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 названного закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований также могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения (подпункт 9 части 1, часть 1.1).
В силу пункта 23 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
Уставом муниципального образования города Курска (пункт 24 статьи 13) также предусмотрено, что к вопросам местного значения городского округа относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
Межгосударственный стандарт ГОСТ 32609-2014, введенный в действие с 1 января 2016 года приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 11.06.2014 года N 551-ст и устанавливающий обязательные для применения в документах термины и определения в области похоронного дела (далее - ГОСТ 32609-2014), определяет ритуальные услуги как результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, содержанию мест захоронений, указывая в примечании, что под ритуальными услугами следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги (пункт 2.1.4).
Отношения, связанные с погребением умерших, регулирует Федеральный закон от 12.01.1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", который устанавливает гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности (статья 1).
В силу положений статьи 25 указанного Федерального закона гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с настоящим Федеральным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.
Органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления ( статья 29 Федерального закона от 12.01.1996 года N 8-ФЗ).
В статьях 6, 7, 9, 11, 12,18, 25, 29 Федерального закона от 12.01.1996 года N 8-ФЗ упоминается словосочетание "специализированная служба по вопросам похоронного дела", которое не раскрывается и данный Федеральный закон не содержит понятие специализированной службы по вопросам похоронного дела.
Такое понятие содержится в пункте 2.1.3 ГОСТа 32609-2014: "специализированная служба по вопросам похоронного дела - это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших".
В статье 7 Федерального закона от 12.01.1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" закреплены гарантии погребения с учетом волеизъявления гражданина, предоставления бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Гарантированный перечень услуг по погребению, качество которых должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления, предусмотрен в пункте 1 статье 9 Федерального закона от 12.01.1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле".
При этом данные услуги по погребению оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела (пункт 2 статьи 9 Федерального закона от 12.01.1996 года N 8-ФЗ).
Следовательно, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель определяет, что предоставляемые услуги должны соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.
В силу положений статьи 6 Федерального закона от 12.01.1996 года N 8-ФЗ исполнителями волеизъявления умершего являются лица, указанные в его волеизъявлении, при их согласии взять на себя обязанность исполнить волеизъявление умершего. В ином случае волеизъявление умершего осуществляется родственниками либо законным представителем умершего. В случае мотивированного отказа кого-либо из указанных лиц от исполнения волеизъявления умершего оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.
В статье 12 указанного Федерального закона закреплены гарантии погребения умерших (погибших), не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего. При отсутствии указанных лиц или невозможности ими осуществить погребение, а также погребение умерших на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел их личности и погребение умерших, личность которых не установлена, осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела с выполнением гарантированного перечня услуг по погребению, стоимость которых возмещается в порядке, предусмотренном пунктом 3 статьи 9 настоящего Федерального закона.
Таким образом, обязанность по погребению указанных умерших при отсутствии лиц, которые бы могли осуществить погребение, федеральный законодатель возложил на специализированные службы по вопросам похоронного дела.
Анализ положений Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ, регламентирующих полномочия органов местного самоуправления в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения, похоронного дела и Федерального закона от 12.01.1996 года N 8-ФЗ в их взаимной связи, позволяет сделать вывод о том, что федеральный законодатель предусмотрел создание в муниципальном, городском округе специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Федерального закона N 8-ФЗ и четко определилвыполняемые данной службой функции.
Муниципальные правовые акты не должны противоречить федеральным законам (ст.7 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ).
В статье 16 Федерального закона от 12.01.1996 года N 8-ФЗ (части 4 и 5) указано, что предоставление земельного участка для размещения места погребения осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с земельным законодательством, а также в соответствии с проектной документацией, утвержденной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
Размер земельного участка для кладбища определяется с учетом количества жителей конкретного города или иного поселения, но не может превышать сорока гектаров. Размер земельного участка для Федерального военного мемориального кладбища определяется исходя из предполагаемого количества захоронений на нем, и может превышать сорок гектаров. Участок земли на территории Федерального военного мемориального кладбища для погребения погибшего (умершего) составляет пять квадратных метров и предоставляется бесплатно. Размер бесплатно предоставляемого участка земли на территориях других кладбищ для погребения умершего устанавливается органом местного самоуправления таким образом, чтобы гарантировать погребение на этом же участке земли умершего супруга или близкого родственника.
Общественные кладбища предназначены для погребения умерших с учетом их волеизъявления либо по решению специализированной службы по вопросам похоронного дела. Общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления. На общественных кладбищах для погребения умершего предоставляется участок земли в соответствии с пунктом 5 статьи 16 настоящего Федерального закона. Порядок деятельности общественных кладбищ определяется органами местного самоуправления. Деятельность общественных кладбищ на территориях сельских поселений может осуществляться гражданами самостоятельно (статья 18 Федерального закона от 12.01.1996 года N 8-ФЗ).
В соответствии с Инструкцией о порядке похорон, содержании кладбищ РСФСР, утвержденной Приказом Минжилкомхоза РСФСР от 12.01.1979 N 25 (пункт 4.29) на территорию кладбища запрещается въезжать посетителям на автомобильном транспорте. Посетители-инвалиды и престарелые могут пользоваться легковым транспортом для проезда на территорию кладбища.
Таким образом, исходя из положений Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ, регламентирующих полномочия органов местного самоуправления в сфере содержания мест захоронения, похоронного дела и Федерального закона от 12.01.1996 года N 8-ФЗ, общественные кладбища не могут находиться в ведении хозяйствующих субъектов, поскольку находятся исключительно в ведении органов местного самоуправления и именно они определяют порядок деятельности общественных кладбищ. Действующее правовое регулирование не предусматривает какого-либо согласования и не наделяет специализированную организацию по вопросам похоронного дела правом на выдачу согласований для проезда на кладбище.
Порядок деятельности общественного кладбища муниципального образования "Город Курск" в пункте 2.4 статьи определяет, что выделение места под захоронение производится специализированной службой в соответствии с волеизъявлением умершего, на основании оформленного заказа в последовательном порядке.
В пункте 7.3 статьи 7 указано, что въезд транспорта, помимо указанного в пунктах 7.1 - 7.2 Порядка, на территорию кладбища без согласования со специализированной службой запрещен.
Толкование приведенных положений нормативно-правового акта представительного органа местного самоуправления в действующей редакции позволяет сделать вывод о том, что он не только нормативно закрепляет право погребения умершего и оказания услуг по погребению, но в оспариваемой его части наделяет специализированную службу, созданную органом местного самоуправления функциями по организации похоронного дела и ведению общественными кладбищами.
Определяя организационные и правовые основы защиты конкуренции, Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" запрещает федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции (часть 1 статьи 15).
Часть 3 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" запрещает совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов.
В соответствии со статьей 2 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" решение вопросов местного значения осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно.
Из изложенного следует, что отвод земельного участка под захоронение (выделение - термин, используемый в нормативном правовом акте) и порядка движения транспортных средств на общественных кладбищах является полномочием органов местного самоуправления, и данные полномочия не могут быть переданы специализированной службе, являющейся хозяйствующим субъектом.
Анализ вышеприведенных норм права при проверке законности Порядка деятельности общественного кладбища муниципального образования "город Курск" дает основания констатировать, что нормативный акт представительного органа местного самоуправления наделает хозяйствующий субъект - специализированную службу функциями органа местного самоуправления по организации похоронного дела и ведению общественными кладбищами, что является недопустимым в силу действующего законодательства, регулирующего возникшие правоотношения, противоречит требованиям статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" и позволяет суду прийти к выводу о несоответствии Порядка деятельности общественных кладбищ муниципального образования "город Курск", утвержденного Постановлением администрации г.Курска от 07.07.2016 N 2308 (ред. 25.06.2018,) в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Таким образом, выводы суда первой инстанции основаны на неправильном толковании норм материального права и не соответствуют обстоятельствам дела, что в силу пункта 3 части 2 и пункта 3 части 3 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для отмены решения суда и принятия нового решения.
Как следует из пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признает его не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
Определяя момент, с которого оспариваемый в части Порядок деятельности общественного кладбища муниципального образования "город Курск" подлежит признанию не действующим, судебная коллегия полагает, что, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на его основании реализовывались права граждан и организаций, он подлежит признанию не действующим со дня вступления настоящего апелляционного определения в законную силу в соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".
С учетом изложенного, судебная коллегия находит подлежащим отмене решение суда первой инстанции с вынесением нового решения об удовлетворении административного искового заявления и признании нормативного правового акта не действующим в оспариваемой части.
Руководствуясь п.2 ст.309 КАС РФ, судебная коллегия
определила:
апелляционное представление прокурора г.Курска удовлетворить.
Решение Ленинского районного суда г.Курска от 18 июня 2020 года отменить.
Принять по делу новое решение, которым административное исковое заявление прокурора г.Курска удовлетворить.
Пункт 2.4 статьи 2 Порядка деятельности общественных кладбищ муниципального образования "город Курск", утвержденного постановлением Администрации города Курска от 7 июня 2016 года N 2308 (в редакции от 25.06.2018), в части слов "специализированной службой" и пункт 7.3 статьи 7 указанного порядка в части слов "без согласования со специализированной службой" признать не действующими со дня вступления в законную силу решения суда.
Обязать Администрацию города Курска опубликовать сообщение о решении суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в Курской городской общественно-политической газете "Городские известия".
Кассационная жалоба (представление) может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.
Председательствующий
Судьи
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
