Определение Судебной коллегии по административным делам Пензенского областного суда от 16 сентября 2021 года №33а-2742/2021

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕНЗЕНСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 16 сентября 2021 года Дело N 33а-2742/2021
Судебная коллегия по административным делам Пензенского областного суда в составе:
председательствующего Окуневой Л.А.,
судей Мартыновой Е.А., Николаевой Л.В.,
при секретаре Макаровой А.А.,
с участием прокурора Ивлиевой Е.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании в здании Пензенского областного суда по докладу судьи Мартыновой Е.А. административное дело N 2а-785/2021 по апелляционной жалобе Самышевой Г.С., Кайзеровой О.Д., а также апелляционному представлению прокурора Ленинского района г.Пензы на решение Ленинского районного суда г. Пензы от 27 апреля 2021 года, которым отказано в удовлетворении административного иска Самышевой Г.С., Кайзеровой О.Д. к администрации г. Пензы об оспаривании постановления администрации г. Пензы N 1864 от 25 декабря 2020 года "Об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории линейного объекта "Автомобильная дорога в квартале, ограниченном <адрес>".
Проверив материалы дела, заслушав объяснения участвующих в деле лиц, заключение прокурора, судебная коллегия
установила:
постановлением администрации г.Пензы от 25 декабря 2020 года N 1864 утверждён проект планировки и проект межевания территории линейного объекта "Автомобильная дорога в квартале, ограниченном <адрес>". Данное постановление является документом по планировке территории и имеет статус нормативного правового акта в силу части 4 статьи 3 и части 4 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Самышева Г.С., Кайзерова О.Д. обратились в суд с административным исковым заявлением к администрации г. Пензы об оспаривании указанного постановления указав, что им в равных долях на праве общей собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N с расположенными на нём объектами недвижимости с кадастровыми номерами N, N, N по адресу: <адрес>. Проект планировки и проект межевания территории, утверждённый оспариваемым постановлением, предусматривает изъятие для муниципальных нужд принадлежащего им земельного участка и расположенных на нём объектов недвижимости.
По мнению административных истцов оспариваемое постановление администрации г.Пензы противоречит положениям пункта 14 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), поскольку не были опубликованы в полном объёме материалы проекта планировки в составе, предусмотренном статьёй 42 ГрК РФ. Кроме того, в нарушение абзаца 9 подпункта 2 статьи 49, статей 56.2, 56.3 Земельного кодекса Российской Федерации размещение автодороги, указанной в постановлении, не предусмотрено документами территориального планирования, необоснованна необходимость её строительства, а также изъятия земельного участка и объектов недвижимости у административных истцов. Они считают, что проект планировки и проект межевания автодороги, утверждённый оспариваемым постановлением, противоречит СП 34.13330.2012 и в нарушение подпункта 4 пункта 4 статьи 42 ГрК РФ не содержит схемы организации движения транспорта (включая транспорт общего пользования) и пешеходов, отражающую местоположение объектов транспортной инфраструктуры и учитывающую существующие и прогнозные потребности в транспортном обеспечении территории, а также схему организации улично-дорожной сети.
Ленинский районный суд г. Пензы постановилвышеуказанное решение об отказе в удовлетворении административного иска.
В апелляционной жалобе административные истцы, а также общество с ограниченной ответственностью "Н" (далее - ООО "Н"), ПООООБФ "РДФ" (далее - ПООООБФ "РДФ"), которые не были привлечены к участию в деле, просят отменить решение суда как незаконное и необоснованное и принять по делу новое решение об удовлетворении иска. В обоснование незаконности судебного решения апеллянты сослались на обстоятельства, изложенные в административном исковом заявлении в суд. При этом дополнительно указывают на то, что на сайте администрации г.Пензы в информационно-коммуникационной сети "Интернет" не в полном объеме опубликованы материалы второго тома проекта планировки и проекта межевания. В ходе судебного разбирательства не дана оценка доводам административных истцов о том, что в оспариваемом нормативном акте не был рассмотрен альтернативный вариант организации движения в этом районе. Судом необоснованно отказано в удовлетворении ходатайства стороны административных истцов об истребовании проектной документации по строительству Пензенского государственного цирка и организации дорожного движения в этом районе, что не позволило исследовать обстоятельства, которые должны быть учтены при составлении технического задания и подготовке оспариваемого проекта планировки и проекта межевания. По мнению административных истцов, проект планировки и межевания территории линейного объекта подготовлен специалистами с низкой квалификацией, поскольку ими использовался недействующий нормативный акт. Судом не дана оценка необходимости осуществления мероприятий по сохранению объектов культурного наследия от возможного негативного воздействия в связи с размещением линейного объекта, в связи с чем необходимо было привлечь к участию в деле Комитет Пензенской области по охране памятников истории и культуры, чьи непосредственные интересы могут быть затронуты решением суда. Суд также не назначил экспертизу с целью получения ответов на вопросы о необходимости строительства линейного объекта, отсутствии альтернативных вариантов его размещения и соответствии проекта требованиям СП 34.13330.2012. В обжалуемом решении был сделан неверный вывод о том, что оценка действий должностных лиц при принятии оспариваемого постановления охватывается понятием "целесообразность". Суд мог назначить экспертизу и получить данные, позволяющие сделать вывод о необходимости выделения бюджетных средств на разработку оспариваемого проекта планировки и межевания линейного объекта и его строительство. В заключении прокурора указано, что порядок установления сервитута соблюдён. Однако возникший спор не связан с установлением сервитута. При этом, суд не дал никакой оценки заключению прокурора. Также судом необоснованно отказано в привлечении к участию в деле в качестве заинтересованных лиц ООО "Н" и ПООООБФ "РДФ", которые используют помещения, подлежащие изъятию в соответствии с оспариваемым постановлением.
В дополнении к апелляционной жалобе административные истцы ссылаются на то, что шрифт, примененный при опубликовании оспариваемого постановления является мелким и нечитаемым, что не позволяет им ознакомится с содержанием нормативного правового акта. По их мнению, районный суд при вынесении решения не дал оценки тому обстоятельству, что в нарушении части 6 статьи 45 ГрК РФ оспариваемый проект планировки и проект межевания был разработан и утверждён, несмотря на то, что строительство автодороги не было предусмотрено генеральным планом г.Пензы, утверждённым решением Пензенской городской Думы от 28 марта 2008 года N 916-44/4. Также административные истцы полагают, что в постановлении администрации г.Пензы от 18 июня 2020 года N 807 о разработке оспариваемого проекта планировки и проекта межевания порядок действий является непоследовательным, а содержание разработанных на его основании проектов планировки и межевания, предусматривающих размещение линейного объекта - автодороги, не соответствует требованиям ГрК РФ.
В апелляционном представлении прокурор Ленинского района г.Пензы просит отменить указанное выше решение Ленинского районного суда г.Пензы от 27 апреля 2021 года, поскольку судом не дана оценка положениям части 6 статьи 45 ГрК РФ, где установлен запрет на подготовку документации по планировке территории, предусматривающей размещение объектов местного значения городского округа, если размещение такого объекта не предусмотрено документами территориального планирования городских округов в областях, указанных в пункте 1 части 5 статьи 23 ГрК РФ, куда относятся автодороги местного значения. Кроме того, указанные правовые нормы воспроизводит Порядок подготовки документации по планировке территории городского округа г.Пензы, утверждённый постановлением администрации г.Пензы от 18 января 2019 года N 65, предусматривая отказ в рассмотрении документации по планировке территории в случае нарушения части 6 статьи 45 ГР К РФ при её подготовке.
В возражениях на апелляционную жалобу административных истцов и представление прокурора представитель администрации г.Пензы просит решение суда оставить без изменения, полагая, что оспариваемый нормативный акт принят в соответствии с установленной ГрК РФ и Уставом г.Пензы процедурой и не противоречит им. По мнению представителя, положения части 6 статьи 45 ГрК РФ в спорной ситуации не применимы, поскольку автодорога, в целях строительства которой разрабатывается оспариваемый проект планировки и межевания, не относится к объектам местного значения, так как не оказывает существенного влияния на развитие городского округа. Она необходима лишь для улучшения транспортной доступности цирка и не подлежит отражению на картах генерального плана г.Пензы.
В судебное заседание административный истец Самышева Г.С., Кайзерова О.Д. не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом, о причинах неявки не известили.
Представитель административных истцов адвокат Кипурова Л.Б. в судебном заседании доводы апелляционной жалобы поддержала в полном объеме, просила решение суда отменить.
Представитель административного ответчика администрации г. Пензы Волкова Г.В. в судебном заседании просила оставить решение суда без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Представитель заинтересованного лица - Управления градостроительства и архитектуры г. Пензы, а также представители ООО "Н" и ПООООБФ "РДФ" в судебное заседание не явились, о времени и месте его проведения извещены надлежащим образом, о причинах неявки не уведомили.
Определением судебной коллегии по административным делам Пензенского областного суда от 16 сентября 2021 года апелляционная жалоба ООО "Н" и ПООООБФ "РДФ" оставлена без рассмотрения.
Учитывая требования статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, в соответствии с которыми неявка надлежаще извещенного лица в суд свидетельствует об отказе от реализации права на непосредственное участие в разбирательстве, а поэтому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия сочла возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.
Заслушав объяснения лиц, участвующих по делу, заключение прокурора, полагавшего, что решение районного суда подлежит отмене, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив материалы дела, судебная коллегия приходит к следующему.
В соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 310 КАС РФ нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права, является основанием для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке.
Решение является законным, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению. Решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.
При рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта районным судом неправильно применены нормы материального права, что привело к неправильному разрешению дела.
В силу положений статьи 46 Конституции Российской Федерации и статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Постановлением администрации г. Пензы от 25 декабря 2020 года
N 1864 был утверждён проект планировки и проекта межевания территории линейного объекта "Автомобильная дорога в квартале, ограниченном <адрес>". Утверждённый оспариваемым постановлением проект планировки и проект межевания территории линейного объекта предполагает изъятие для муниципальных нужд принадлежащего административным истцам земельного участка с кадастровым номером N и возведённых на нём объектов недвижимости с кадастровыми номерами N, N, N, расположенных по адресу: <адрес>. (том 1, л.д. 20-27, приложение к делу л.д. 77-78).
Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд исходил из того, что оспариваемое постановление принято администрацией г. Пензы в пределах предоставленных полномочий, в соответствии с установленной законом процедурой, с соблюдением баланса интересов всех жителей в обеспечение развития указанной в оспариваемом постановлении территории и не нарушает законных прав и интересов административных истцов.
Однако с данным выводом суда нельзя согласиться.
По общему правилу градостроительной деятельностью признаётся деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объемов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений (пункт 1 статьи 1 ГрК РФ).
Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 3 ГрК РФ).
К полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относится, в том числе подготовка и утверждение документов территориального планирования городских округов; утверждение подготовленной на основе документов территориального планирования городских округов документации по планировке территории (часть 3 статьи 8 ГрК РФ).
Проект планировки территории и проект межевания территории являются видами документации по планировке территории (часть 4 статьи 41 ГрК РФ).
Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (часть 1 статьи 41 ГрК РФ).
Процедура разработки и утверждения документации по планировке территории городского округа, к которому относится г.Пенза, определена статьями 45 и 46 ГрК РФ.
Признавая оспариваемый нормативный акт соответствующим действующему законодательству, районный суд не учёл положения части 6 статьи 45 ГрК РФ, согласно которым не допускается осуществлять подготовку документации по планировке территории (за исключением случая, предусмотренного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), предусматривающей размещение объектов местного значения поселения, городского округа в областях, указанных в пункте 1 части 5 статьи 23 настоящего Кодекса, если размещение таких объектов не предусмотрено документами территориального планирования поселений, городских округов в областях, указанных в пункте 1 части 5 статьи 23 настоящего Кодекса.
Указанные положения воспроизведены в подпункте 5 пункта 15 Порядка подготовки документации по планировке территории городского округа города Пензы и принятия решения об утверждении документации по планировке территории городского округа города Пензы, утверждённого постановлением администрации г.Пензы от 18 января 2019 года N 65, где указано, что администрация г.Пензы отказывает в рассмотрении документации по планировке территории в случае, если осуществление подготовки документации по планировке территории не допускается в соответствии с частью 6 статьи 45 ГрК РФ.
Таким образом администрация г.Пензы не вправе разрабатывать проекты планировки и межевания объекта местного значения в областях, указанных в пункте 1 части 5 статьи 23 ГрК РФ, если этот объект подлежит отображению в документах территориального планирования и не предусмотрен ими.
Судебная коллегия не может согласиться с доводами представителя администрации г.Пензы о том, что автодорога, для строительства которой принято оспариваемое постановление, не относится к объектам местного значения, указанным в части 6 статьи 45 ГрК РФ.
Объектами местного значения признаются объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и в пределах переданных государственных полномочий в соответствии с федеральными законами, законом субъекта Российской Федерации, уставами муниципальных образований и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие муниципальных районов, поселений, городских округов. Виды объектов местного значения муниципального района, поселения, городского округа в указанных в пункте 1 части 3 статьи 19 и пункте 1 части 5 статьи 23 настоящего Кодекса областях, подлежащих отображению на схеме территориального планирования муниципального района, генеральном плане поселения, генеральном плане городского округа, определяются законом субъекта Российской Федерации (пункт 20 статьи 1 ГрК РФ).
Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования в виде городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).
В пункте 1 части 5 статьи 23 ГрК РФ предусмотрено, что на картах генерального плана отображаются планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, к числу которых относятся автомобильные дороги местного значения (подпункт "б").
В соответствии с пунктом 2 статьи 9-2 Закона Пензенской области от 14 ноября 2006 года N 1164-ЗПО "Градостроительный устав Пензенской области" к объектам местного значения, подлежащим отображению на генеральном плане городского округа относятся автомобильные дороги местного значения.
Автомобильными дорогами общего пользования местного значения городского округа являются автомобильные дороги общего пользования в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог (часть 11 статьи 5 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации").
Как следует из материалов дела предметом спора являются проекты планировки и межевания территории линейного объекта - автомобильной дороги в квартале, ограниченном <адрес>, разработанные по инициативе администрации г.Пензы в целях строительства автодороги общего пользования местного значения в границах городского округа город Пенза. Указанная автодорога местного значения в соответствии с пунктом 2 статьи 9-2 Закона Пензенской области от 14 ноября 2006 года N 1164-ЗПО "Градостроительный устав Пензенской области" подлежит отображению в генеральном плане г.Пензы.
При таких обстоятельствах положения части 6 статьи 45 ГрК РФ распространяются на планируемую к размещению автодорогу, указанную в оспариваемом постановлении администрации г.Пензы.
Возражения административного ответчика относительно применения данной правовой нормы основаны на неверном толковании действующего законодательства.
В ходе судебного разбирательства судебной коллегией бесспорно установлено, что строительство спорной автодороги не предусмотрено генеральным планом г.Пензы, утверждённым решением Пензенской городской Думы от 28 марта 2008 года N 916-44/4 с последующими изменениями, что не отрицалось представителем администрации г.Пензы и подтверждается сообщением этого органа на запрос суда (том 3, л.д. 118-125).
Действующее законодательство (часть 6 статьи 18 ГрК РФ) не исключает применения положений части 6 статьи 45 ГрК РФ в отношении разработки документации по планировке территории в целях строительства автодорог местного значения на территории городского округа.
При таких обстоятельствах администрация г.Пензы в силу части 6 статьи 45 ГрК РФ не вправе была разрабатывать и утверждать проекты планировки и межевания территории линейного объекта - автомобильной дороги в квартале, ограниченном <адрес>, которая не предусмотрена генеральным планом г.Пензы.
Таким образом, оспариваемый нормативный акт принят с нарушением процедуры, установленной частью 6 статьи 45 ГрК РФ.
Указанное нарушение процедуры принятия нормативного акта является существенным, поскольку исключает возможность не только принятия оспариваемого постановления, но и разработки проекта планировки и межевания территории в целях строительства автодороги.
Оспариваемое постановление администрации г.Пензы нарушает права административных истцов, поскольку предусматривает изъятие принадлежащих им объектов недвижимости в целях строительства автодороги, не предусмотренной генеральным планом г.Пензы.
На основании пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
Согласно пункту 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" нарушения порядка принятия нормативных правовых актов, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия.
Руководствуясь приведенными положениями законодательства и разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, судебная коллегия, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с существенным нарушением установленной федеральным законодателем процедуры, приходит к выводу о наличии оснований для признания не действующим постановления администрации г. Пензы N 1864 от 25 декабря 2020 года "Об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории линейного объекта "Автомобильная дорога в квартале, ограниченном <адрес>" полностью со дня принятия.
С учётом изложенного, иные доводы апелляционной жалобы административных истцов о незаконности оспариваемого постановления правового значения не имеют.
При таких обстоятельствах, требования административных истцов следует признать обоснованными, а обжалуемое решение районного суда об отказе в удовлетворении административного иска подлежащим отмене.
В силу пункта 2 части 4 статьи 215 КАС РФ сообщение о принятии настоящего решения суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу подлежит публикации в муниципальной газете "Пенза", которая является печатным изданием для официального опубликования муниципальных правовых актов администрации г.Пензы (постановление администрации г.Пензы от 27 марта 2017 года N 487).
На основании изложенного, руководствуясь статьями 309-311 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Пензенского областного суда
определила:
решение Ленинского районного суда г. Пензы от 27 апреля 2021 года отменить и принять новое решение, которым административное исковое заявление Самышевой Г.С., Кайзеровой О.Д. об оспаривании постановления администрации г. Пензы N 1864 от 25 декабря 2020 года "Об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории линейного объекта "Автомобильная дорога в квартале, ограниченном <адрес>" удовлетворить.
Признать недействующим с даты его принятия постановление администрации г. Пензы N 1864 от 25 декабря 2020 года "Об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории линейного объекта "Автомобильная дорога в квартале, ограниченном <адрес>".
Сообщение о принятии решения суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу опубликовать в муниципальной газете "Пенза".
Апелляционную жалобу Самышевой Г.С., Кайзеровой О.Д., а также апелляционное представление прокурора Ленинского района г.Пензы удовлетворить.
Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Первый кассационный суд общей юрисдикции (г. Саратов) в течение шести месяцев со дня его вступления в законную силу через суд первой инстанции.
Апелляционное определение в окончательной форме принято
20 сентября 2021 года.
Председательствующий
Судьи


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка