Дата принятия: 25 мая 2020г.
Номер документа: 33а-2698/2020
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ САРАТОВСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 25 мая 2020 года Дело N 33а-2698/2020
Судебная коллегия по административным делам Саратовского областного суда в составе:
председательствующего Литвиновой М.В.,
судей Аршиновой Е.В., Бугаевой Е.М.,
при секретаре Кузнецовой Н.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ашихмина С.В. к прокуратуре Саратовской области о признании незаконными решения в части и бездействия, возложении обязанности совершения действий по апелляционному представлению прокуратуры Саратовской области на решение Волжского районного суда города Саратова от 15 января 2020 года, которым административные исковые требования удовлетворены.
Заслушав доклад судьи Литвиновой М.В., заслушав представителей прокуратуры Саратовской области - Голопузову Е.А., Слукину Н.А., поддержавших апелляционное представление, представителя Ашихмина С.В. - Васильева К.И., возражавшего по доводам апелляционного представления, исследовав материалы административного дела, обсудив доводы апелляционного представления, возражений относительно него, судебная коллегия
установила:
Ашихмин С.В. обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконным решение прокуратуры Саратовской области от 31 октября 2019 года в части выводов по доводам о несогласии с предписанием от 25 декабря 2018 года, выданным территориальным отделом по Саратовской области Управления Нижне-Волжского межрегионального управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта; признать незаконным бездействие прокуратуры Саратовской области, выразившееся в нерассмотрении доводов обращения о возможном превышении полномочий должностными лицами Нижне-Волжского МУГАДН, обязать прокуратуру Саратовской области надлежащим образом провести проверку доводов и обстоятельств, изложенных в обращении Ашихмина С.В.
Требования мотивированы тем, что Ашихмин С.В. обращался в УФСБ России по Саратовской области с заявлением от 25 сентября 2019 года, в котором указал, что в результате реконструкции федеральной автомобильной трассы Р-228 в районе села Терса Вольского района Саратовской области изменен режим движения автомобильного транспорта. Территориальным отделом по Саратовской области Управления Нижне-Волжского МУГАДН 25 декабря 2018 года выдано предписание о принятии мер по обеспечению безопасности дорожного движения на вышеуказанному участке дороги путем отгораживания используемого им для осуществления предпринимательской деятельности объекта, что, по мнению автора обращения, свидетельствует о превышении полномочий указанного органа, влечет невозможность использования такого объекта по назначению. Полагал, что превышение полномочий должностными лицами Нижне-Волжским УГАДН носит систематический характер.
Обращение Ашихмина С.В. передано на рассмотрение в прокуратуру Саратовской области, поскольку содержит вопросы, решение которых не входит в компетенцию органов федеральной службы безопасности.
Письмом начальника управления по надзору за исполнением федерального законодательства Петрова О.О. от 31 октября 2019 года по доводам о несогласии с предписанием, выданным территориальным отделом по Саратовской области Управления Нижне-Волжского МУГАДН, о ликвидации несанкционированного съезда с автодороги федерального значения указано на их рассмотрение Арбитражным судом Поволжского округа в рамках дела N А49-4377/2019, а также на оставление кассационной жалобы заявителя без удовлетворения.
Полагал принятое должностным лицом прокуратуры решение незаконным в части выводов по доводам о несогласии с предписанием от 25 декабря 2018 года, поскольку доводы обращения о возможном превышении должностными лицами Нижне-Волжского МУГАДН не рассмотрены по существу, а указание на рассмотрение арбитражным судом спора в кассационном порядке не соответствует действительности, считал, что прокуратурой допущено незаконное бездействие, выразившееся в нерассмотрении доводов обращения в указанной части.
Рассмотрев спор, районный суд постановил15 января 2020 года решение, которым удовлетворил административные исковые требования Ашихмина С.В.; решение прокуратуры Саратовской области в виде ответа начальника управления по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры Саратовской области Петрова О.О. от 31 октября 2019 года N 7/3-237-2017 и бездействие прокуратуры Саратовской области в части нерассмотрения второго вопроса заявления Ашихмина С.В. от 25 сентября 2019 года признаны незаконными; суд возложил на прокуратуру Саратовской области обязанность повторно рассмотреть второй вопрос заявления Ашихмина С.В. от 25 сентября 2019 года, направленного в УФСБ России по Саратовской области.
В апелляционном представлении прокуратура Саратовской области ставит вопрос об отмене решения суда и принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований. Автор апелляционного представления указывает, что предписание, о котором ведет речь заявитель, было выдано обществу с ограниченной ответственностью "Автотрасса", дело об оспаривании указанного предписания рассмотрено арбитражным судом по существу 18 ноября 2019 года, исковые требования о признании незаконными внеплановой проверки и предписания оставлены без удовлетворения. Считает, что с учетом рассмотрения данного дела, прокуратурой обоснованно в оспариваемом ответе дано разъяснение.
В возражениях на апелляционное представление Ашихмин С.В. ссылается на необоснованность доводов представления, просит оставить обжалуемое решение суда без изменения.
На заседание судебной коллегии иные лица, участвующие по делу не явились, извещены о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом, об отложении рассмотрения дела ходатайств в апелляционную инстанцию не представили. При указанных обстоятельствах, учитывая положения статьи 150 КАС РФ, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.
Проверив законность и обоснованность обжалуемого решения районного суда в полном объеме в соответствии с требованиями статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.
Согласно части 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
В силу пункта 2 части 2 статьи 227 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если они соответствуют нормативным правовым актам и не нарушают права, свободы и законные интересы административного истца.
Конституционный Суд Российской Федерации отмечал, что пункт 1 части 2 статьи 227 КАС РФ допускает принятие судом решения об удовлетворении требований о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в случае, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и пришел к выводу о том, что данная норма позволяет получить эффективную судебную защиту действительно нарушенных прав и свобод граждан (определения от 20 декабря 2016 года N 2603-О и от 26 октября 2017 года N 2485-О).
Таким образом, при разрешении публично-правового спора для удовлетворения заявленных административных исковых требований необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого решения, действия, бездействия закону или иному нормативному правовому акту, регулирующему спорное правоотношение, и возникновение вследствие этого нарушения прав либо свобод административного истца.
Удовлетворяя административные исковые требования, суд первой инстанции исходил из того, что прокуратурой Саратовской области не было рассмотрено по существу обращение административного истца в части, тем самым оспариваемый ответ в указанной части не соответствует закону, вследствие незаконного бездействия допущено нарушение прав административного истца.
Судебная коллегия полагает выводы суда первой инстанции ошибочными по следующим основаниям.
Порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами установлен Федеральным законом от 02 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Закон N 59-ФЗ).
Статьей 8 Закона N 59-ФЗ предусмотрено, что гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов (часть 1). Письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения (часть 3).
Часть 1 статьи 9 Закона N 59-ФЗ закрепляет обязательность рассмотрения обращения, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, должностным лицом в пределах компетенции. Письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения, в исключительных случаях руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение (части 1 и 2 статьи 12 Закона N 59-ФЗ).
Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов. Ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом.
Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации в соответствии со статьей 129 Конституции Российской Федерации определяются Федеральным законом от 17 января 1992 года N 2202-1
"О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон N 2202-1).
Согласно пунктам 1, 2, 3 статьи 10 Закона N 2202-1 в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд. Поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством. Ответ на заявление, жалобу и иное обращение должен быть мотивированным. Если в удовлетворении заявления или жалобы отказано, заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом.
В целях установления в органах прокуратуры Российской Федерации единого порядка рассмотрения обращений и организации приема граждан приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 30 января 2013 года N 45 утверждена и введена в действие Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации (далее - Инструкция), в силу пункта 2.3 которой поступившие обращения подлежат обязательной регистрации в течение 3 дней с момента поступления в органы прокуратуры. Обращения граждан, военнослужащих и членов их семей, должностных и иных лиц разрешаются в течение 30 дней со дня их регистрации в органах прокуратуры Российской Федерации (пункт 5.1).
Пунктом 4.14 Инструкции предусмотрено, что по итогам рассмотрения обращения может быть принято следующее решение: "разъяснено" - направлена информация, а также разъяснены вопросы правового характера, в том числе при отсутствии в обращении просьб об удовлетворении каких-либо требований или ходатайств либо если к моменту рассмотрения обращения по нему уже принято решение компетентным органом.
В соответствии с разделом 6 Инструкции мерами прокурорского реагирования могут быть не только внесение прокурором протеста или представления, но и направление заявителю ответа в письменной форме.
Как следует из статей 5, 10, 22 - 25, 25.1, 27, 28 Закона N 2202-1, принятие мер прокурорского реагирования является правомочием прокурора и может применяться (либо не применяться) прокурором по своему усмотрению, основанному на исследовании доводов жалобы заявителя и материалах проверки. В случае непринятия прокурором мер реагирования на заявление лица дальнейшая защита предполагаемого нарушенного права лица производится в судебном или ином предусмотренном законом порядке.
Из материалов административного дела следует, что 27 сентября 2019 года Ашихмин С.В. обращался в УФСБ России по Саратовской области с заявлением от 25 сентября 2019 года, в котором выразил мнение о возможном превышении должностных полномочий должностными лицами территориальный отдел по Саратовской области МУГАДН.
Указал, что в результате реконструкции федеральной автомобильной трассы Р-228 в районе села Терса Вольского района Саратовской области изменен режим движения автомобильного транспорта на этом участке как вне населенного пункта и имеет негативные последствия, связанные с массовой гибелью людей и домашнего скота в результате наезда на них автотранспорта. Территориальным отделом по Саратовской области Управления Нижне-Волжского МУГАДН 25 декабря 2018 года выдано предписание о принятии мер по обеспечению безопасности дорожного движения на вышеуказанному участке дороги путем отгораживания используемого им для осуществления предпринимательской деятельности объекта, что, по мнению автора обращения, свидетельствует о превышении полномочий указанного органа, влечет невозможность использования такого объекта по назначению. Полагал, что превышение полномочий должностными лицами Нижне-Волжским УГАДН носит систематический характер.
Уведомлением от 01 октября 2019 года N А994 УФСБ России по Саратовской области сообщило Ашихмину С.В. о том, что вышеуказанное обращение направлено в прокурору Саратовской области для принятия решения по существу в порядке части 3 статьи 8 Федерального закона от 02 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".
Прокуратурой Саратовской области по обращению Ашихмина С.В. от 25 сентября 2019 года проведена проверка с истребованием материалов, по результатам которой в соответствии с пунктом 4.14 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан принято решение в виде разъяснения (направлена информация, разъяснены вопросы правового характера) в форме ответа начальника управления по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры Саратовской области Петрова О.О. от 31 октября 2019 года N 7/3-237-2017.
Так, письмом начальника управления по надзору за исполнением федерального законодательства Петрова О.О. от 31 октября 2019 года по доводам о несогласии с предписанием, выданным территориальным отделом по Саратовской области Управления Нижне-Волжского МУГАДН, о ликвидации несанкционированного съезда с автодороги федерального значения указано на их рассмотрение Арбитражным судом Поволжского округа в рамках дела N А49-4377/2019, а также на оставление кассационной жалобы заявителя без удовлетворения.
На официальном сайте Арбитражного суда Пензенской области имеется информация о рассмотрении дела N А49-4377/2019 по заявлению индивидуального предпринимателя Ашихмина С.В. об оспаривании предписания Нижне-Волжского МУГНАДН от 25 декабря 2018 года.
Ашихмин С.В. обратился в арбитражный суд 16 апреля 2019 года.
К участию в деле в качестве третьего лиц привлечено общество с ограниченной ответственностью "Автотрасса".
Согласно сведениям и процессуальным документам, размещенным на официальном сайте, вышеуказанное дело рассмотрено с вынесением решения от 18 ноября 2019 года об отказе в удовлетворении заявленных требований. Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 07 февраля 2020 года решение Арбитражного суда Пензенской области от 18 ноября 2109 года по делу N А49-4377/2019 оставлено без изменения.
Судами установлено, что индивидуальный предприниматель Ашихмин С.В. является собственником земельного участка с кадастровым номером N площадью 576 кв. метров, расположенного по адресу: <адрес>, <адрес>. Участок был предоставлен для строительства автосервиса и торговой точки.
По результатам обследования должностным лицом Ространснадзора установлено, что с правой стороны автодороги на 154+220 м находится шиномонтаж предпринимателя Ашихмина, к объекту дорожного сервиса ведет несанкционированный съезд с автодороги.
25 декабря 2018 года должностным лицом Управления Ространснадзора обществу с ограниченной ответственностью "Автотрасса" выдано предписание о ликвидации несанкционированного съезда с автодороги.
КАС РФ в качестве одного из основных положений предусматривает принцип состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда, которая, в числе прочего, заключается в том, что суд, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, оказывает содействие сторонам процесса в реализации их прав, создает условия и принимает предусмотренные данным Кодексом меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, в том числе для правильного применения законов и иных нормативных правовых актов при рассмотрении и разрешении административного дела (пункт 7 статьи 6 и часть 2 статьи 14).
Исходя из этого, федеральный законодатель в части 1 статьи 178 КАС РФ отразил один из важнейших принципов административного судопроизводства - принцип диспозитивности, согласно которому суд принимает решение по заявленным административным истцом требованиям, при этом допустил возможность суда выйти за пределы заявленных административным истцом требований (предмета административного искового заявления или приведенных административным истцом оснований и доводов) в случаях, предусмотренных названным Кодексом.
Из приведенных правовых норм следует, что право определения предмета иска и способа защиты прав принадлежит только административному истцу, в связи с чем, исходя из заявленных требований все иные формулировки и толкование данного требования судом, а не истцом означают фактически выход за пределы заявленного административным истцом к административному ответчику требования.
Обращаясь в суд, Ашихмин С.В. оспаривает ответ начальника управления по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры Саратовской области Петрова О.О. от 31 октября 2019 года в части выводов должностного лица по результатам рассмотрения доводов о несогласии с предписанием от 25 декабря 2018 года, а также оспаривает бездействие прокуратуры, выразившееся нерассмотрении доводов о превышении должностных полномочий Нижне-Волжским МУГАДН, исходя из позиции, изложенной последним в отзыве от 31 мая 2019 года по делу N А49-4377/2019.
При этом доводы о превышении должностных полномочий обусловлены утверждением заявителя о выдаче предписания по вопросу, выходящему за рамки компетенции государственного органа.
Таким образом, административный истец связывает нарушенное, по его мнению, право с правовой позицией Нижне-Волжского МУГПДН, как участника по делу, рассматриваемому арбитражным судом.
В ходе прокурорской проверки установлено наличие в производстве арбитражного суда вышеуказанного дела по заявлению индивидуального предпринимателя Ашихмина С.В., ссылка о чем содержится в оспариваемом в рамках настоящего дела ответе.
На основании статьи 27 Закона N 2202-1 органы прокуратуры в своей деятельности должны обеспечить защиту прав, свобод человека и гражданина, при выявлении нарушений их прав прокурор обязан принять меры реагирования с целью их устранения.
При этом орган прокуратуры самостоятельно определяет порядок разрешения обращений, а суд не вправе обязать прокурора принять по итогам проверки то или иное конкретное решение, которое, по мнению заявителя, представляется правильным.
Непринятие прокурором мер реагирования на заявление гражданина не препятствует ему в дальнейшей защите предполагаемого нарушенного права этого лица в судебном или ином предусмотренном законом порядке, что и было сделано заявителем в данном случае, о чем свидетельствует решение Арбитражного суда Пензенской области от 18 ноября 2019 года по делу N А49-4377/2019.
В силу части 9 статьи 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд, в том числе выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление.
Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в части 9 статьи 226 КАС РФ, возлагается на лицо, обратившееся в суд.
Утверждение административного истца о нарушении прав и охраняемых законом интересов в данном случае обусловлено невыработкой прокурором правовой позиции по делу, разрешаемому арбитражным судом.
Вместе с тем ответ на обращение Ашихмина С.В. дан уполномоченным на то должными лицом и по вопросам, поставленным в обращении. Само по себе ошибочное указание в ответе на разрешение арбитражным судом дела по существу указанных выводов не опровергает.
С учетом обращения Ашихмина С.В. в арбитражный суд за защитой предполагаемого нарушенного права этого лица, несогласие заявителя с содержанием ответа должностного лица прокуратуры не может служить основанием для удовлетворения административных исковых требований Ашихмина С.В.
На основании изложенного совокупность таких условий как несоответствие оспариваемых ответа, бездействия требованиям закона и нарушение этими ответом, бездействием прав и свобод административного истца в данном случае отсутствует и, как следствие, отсутствуют правовые основания для возложения на административных ответчиков обязанности по устранению каких-либо нарушений прав и охраняемых законом интересов административного истца.
При этом судебная коллегия исходит из того, что при рассмотрении обращения заявителя прокурор воспользовался одним из правомочий, предоставленных ему частью 1 статьи 27 Закона N 2202-1. В результате избранного прокурором способа прокурорского реагирования, для Ашихмина С.В. не наступили какие - либо негативные последствия.
При таком положении судебная коллегия полагает необоснованным вывод суда первой инстанции об удовлетворении административных исковых требований, на основании пунктов 3, 4 части 2 статьи 310 КАС РФ обжалуемое решение суда подлежит отмене с принятием по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.
Руководствуясь статьями 308, 309, 310, 311 КАС РФ, судебная коллегия
определила:
решение Волжского районного суда города Саратова от 15 января 2020 года отменить.
Принять по делу новое решение, которым отказать Ашихмину С.В. в удовлетворении административных исковых требований к прокуратуре Саратовской области об оспаривании решения, бездействия в части, возложении обязанности совершить определенные действия.
Председательствующий:
Судьи:
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
