Дата принятия: 14 июля 2021г.
Номер документа: 33а-2622/2021
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ТВЕРСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 14 июля 2021 года Дело N 33а-2622/2021
Судебная коллегия по административным делам Тверского областного суда в составе:
председательствующего Никитушкиной И.Н.,
судей Васильевой Т.Н. и Иванова Д.А.
при секретаре судебного заседания Ключкиной У.Г.
по докладу судьи Иванова Д.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску прокурора Фировского района Тверской области в защиту неопределённого круга лиц к Министерству транспорта Тверской области и ГКУ Тверской области "Дирекция территориального дорожного фонда Тверской области" о признании незаконным бездействия и возложении обязанности обеспечить организацию работ по ремонту дорожного покрытия автомобильной дороги
по апелляционным жалобам Правительства Тверской области и ГКУ Тверской области "Дирекция территориального фонда Тверской области" на решение Центрального районного суда города Твери от 4 февраля 2021 года, которым административный иск удовлетворён.
Судебная коллегия
установила:
15 июля 2020 года прокурор Фировского района Тверской области (далее - прокурор) подал в Центральный районный суд города Твери административный иск в защиту прав и законных интересов неопределённого круга лиц к Министерству транспорта Тверской области (далее - министерство транспорта) и Государственному казённому учреждению Тверской области "Дирекция территориального дорожного фонда Тверской области" (далее - дирекция территориального дорожного фонда).
В административном исковом заявлении с учётом уточнений указано, что на участке автомобильной дороги общего пользования межмуниципального значения второго класса с идентификационным номером N <данные изъяты>, находящейся в собственности Тверской области (далее - автомобильная дорога), протяжённостью 13,8 километров (от 1 км + 200 м до 15 км + 0 м) в нарушение п. 5.2.4 ГОСТ Р 50597-2017. Национальный стандарт Российской Федерации. Дороги автомобильные и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения. Методы контроля" (далее - ГОСТ Р 50597-2017) имелись разрушения дорожного покрытия по всей протяжённости, множественные выбоины и локальные повреждения асфальтобетонного покрытия. По мнению прокурора, обеспечение нормативного состояния автомобильной дороги относится к полномочиям министерства транспорта и дирекции территориального дорожного фонда.
В связи с этим прокурор просил признать незаконным бездействие административных ответчиков, выразившееся в непринятии мер по ремонту дорожного (асфальтобетонного) покрытия указанного участка автомобильной дороги и обязать в срок до 31 декабря 2021 года министерство транспорта за счёт средств областного бюджета обеспечить организацию работ по ремонту дорожного (асфальтобетонного) покрытия, а дирекцию территориального дорожного фонда - организовать проведение этих работ (т. 1 л.д. 6-13, т. 2 л.д. 91-92, т. 3 л.д. 155-156).
К участию в деле в качестве заинтересованных лиц были привлечены: Правительство Тверской области, Министерство имущественных и земельных отношений Тверской области (далее - министерство имущественных отношений), администрация муниципального образования "Фировский район Тверской области" (далее - администрация Фировского района), Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Тверской области, Управление Государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Тверской области, отделение Государственной инспекции безопасности дорожного движения Межмуниципального отдела Министерства внутренних дел Российской Федерации "Вышневолоцкий", государственное унитарное предприятие "Бологовское дорожное ремонтно-строительное управление" (далее - Бологовское ДРСУ) и государственное унитарное предприятие "Фировское дорожное ремонтно-строительное управление" (т. 2 л.д. 58-59, 111-114, 156-158, 205-206, т. 3 л.д. 1-3).
Правительство Тверской области, министерство имущественных отношений, дирекция территориального дорожного фонда, администрация Фировского района и Бологовское ДРСУ направили письменные возражения и отзывы.
Из возражений Правительства Тверской области следует, что дирекция территориального дорожного фонда заключила с Бологовским ДРСУ государственный контракт на содержание автомобильной дороги. Эти обстоятельства свидетельствуют о том, что незаконное бездействие со стороны административных ответчиков отсутствует, и в удовлетворении административного иска следует отказать (т. 2 л.д. 151-155, 181-182, 248-249).
Дирекция территориального дорожного фонда также просила оставить административный иск без удовлетворения, обратила внимание на то, что она обеспечивает безопасное и бесперебойное движение транспорта по автомобильным дорогам Тверской области в соответствии с целевым финансированием и заключёнными государственными контрактами. Для выполнения ремонтных работ на автомобильной дороге требуется включение её в программу "Развитие транспортного комплекса и дорожного хозяйства Тверской области на 2016-2021 годы". Принятие такого решения относится к компетенции министерства транспорта. Прокурор не представил доказательств того, что денежные средства выделялись на ремонт дорожного покрытия, однако дирекция территориального дорожного фонда не выполнила его (т. 2 л.д. 53-56).
Министерство имущественных отношений просило в случае удовлетворения административного иска учесть, что для производства дорожных работ потребуется время на финансирование, подготовку документации и проведение конкурсных процедур, предусмотренных законодательством о контрактной системе (т. 2 л.д. 35-39, 90, 168-171, т. 3 л.д. 20, 51).
Администрация Фировского района поддержала исковые требования. По её мнению, состояние автомобильной дороги не позволяет обеспечить нормальное транспортное сообщение между посёлком Фирово и селом Рождество (т. 2 л.д. 42).
Из отзыва Бологовского ДРСУ следует, что ремонтные работы на автомобильной дороге не проводились около тридцати лет. В 2020 году произведён ямочный ремонт. Однако дорога находится в аварийном состоянии (т. 2 л.д. 137-139).
В суде первой инстанции представитель прокуратуры Иванов Д.А. поддержал административный иск. Представители Правительства Тверской области Котов И.Н. и дирекции территориального дорожного фонда Кнышев М.В. просили отказать в удовлетворении административного иска. По их мнению, прокурор не доказал, что административные ответчики допустили бездействие. Министерство транспорта и дирекция территориального дорожного фонда выполняют свои обязательства в соответствии с возложенными на них функциями в рамках выделенных бюджетных ассигнований. Выполнить работы в срок, который указал прокурор, не представляется возможным (т. 3 л.д. 75-82).
Остальные лица, участвующие в деле, представителей в суд не направили, своего отношения к административному иску не выразили.
4 февраля 2021 года суд первой инстанции постановилрешение, которым:
- признал незаконным бездействие административных ответчиков, выразившееся в непринятии мер по организации ремонта дорожного (асфальтобетонного) покрытия проезжей части на участке автомобильной дороги второго класса <данные изъяты> протяжённостью 13,8 км (от 1 км + 200 м до 15 км + 0 м) в соответствии с ГОСТ Р 50597-2017;
- возложил обязанности на министерство транспорта в срок до 1 июня 2022 года за счёт средств областного бюджета обеспечить организацию работ по ремонту (асфальтобетонного) покрытия проезжей части указанного участка автомобильной дороги в соответствии с ГОСТ Р 50597-2017, на дирекцию территориального фонда Тверской области - в тот же срок организовать проведение этих работ (т. 3 л.д. 83-107).
Правительство Тверской области и дирекция территориального дорожного фонда подали апелляционные жалобы, просили отменить решение и отказать в удовлетворении административного иска.
Из жалобы Правительства Тверской области следует, что дирекция территориального дорожного фонда является казённым учреждением и реализует только те задачи, которые ставит перед ним министерство транспорта. Лимиты на заключение государственных контрактов доведены до неё не были, поэтому она не имела возможности организовать ремонтные работы. Суд первой инстанции возложил на административных ответчиков обязанность привести участок автомобильной дороги в соответствии с ГОСТ Р 50597-2017, в котором установлены различные требования к эксплуатационному состоянию автомобильных дорог, нарушений которых не было установлено. В указанный в решении суда срок выполнить ремонтные работы не представляется возможным (т. 3 л.д. 144-148).
По мнению дирекции территориального дорожного фонда, в деле не имеется доказательств, подтверждающих, что для приведения автомобильной дороги в нормативное состояние необходимо провести работы по ремонту. Это обстоятельство может быть подтверждено только экспертным заключением (т. 3 л.д. 186-189).
В своём письменном отзыве министерство имущественных отношений поддержало апелляционные жалобы.
Прокурор и администрация Фировского района направили письменные возражения, просили оставить решение суда без изменения, а апелляционные жалобы - без удовлетворения (т. 4 л.д. 33-35).
В суде апелляционной инстанции представители Правительства Тверской области Котов И.Н. и дирекции территориального дорожного фонда Кнышев М.В. просили удовлетворить апелляционные жалобы по изложенным в них основаниям. По их мнению, выполнить работы, которые указаны в решении суда, возможно только в срок до 1 октября 2022 года.
Прокурор Обиход И.Д. возражал против удовлетворения жалоб, полагал, что решение суда следует оставить без изменения.
Остальные лица, участвующие в деле, представителей в суд не направили, своего отношения к апелляционным жалобам не выразили.
Проверив материалы дела, изучив доводы, изложенные в апелляционных жалобах и отзывах на них, выслушав участников судебного заседания, судебная коллегия приходит к выводу о том, что фактические обстоятельства, на которые ссылался прокурор в административном исковом заявлении, соответствуют действительности.
Существование автомобильной дороги, её местонахождение, принадлежность, категория, наличие повреждений дорожного полотна, их размеры подтверждаются Постановлением Администрации Тверской области от 10 февраля 2009 года N 30-па "Об утверждении Перечня автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения Тверской области", актами осмотра автомобильной дороги, обращениями граждан, органов местного самоуправления и территориального дорожного фонда в министерство транспорта и ответов на них, представлением прокурора в адрес территориального дорожного фонда и ответа на него (т. 1 л.д. 14-18, 20-22, 27-28, 29-32, 33-34, 37, 38-39, 40-41, 67, 91-186, 187-193, 195-196, 197, 201-206, 207-208, 209-250, т. 2 л.д. 22-23).
Проанализировав полномочия административных ответчиков, суд первой инстанции в своём решении со ссылками на нормативно-правовые акты правильно указал, что надлежащее состояние автомобильной дороги обязаны обеспечить министерство транспорта и дирекция территориального дорожного фонда.
Так, в соответствии с Федеральным законом от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности") автомобильные дороги, которые включены в перечень автомобильных дорог общего пользования межмуниципального значения, относятся к собственности субъекта Российской Федерации (ч. 4 ст. 6). Дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог межмуниципального значения осуществляется за счёт средств бюджетов субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 33). Осуществление в отношении таких автомобильных дорог дорожной деятельности относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации и обеспечивается уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (п. 6 ст. 12, ч. 2 ст. 15).
Согласно Положению о Министерстве транспорта Тверской области, утверждённому постановлением Правительства Тверской области от 18 октября 2011 года N 74-пп, оно является областным исполнительным органом государственной власти Тверской области, осуществляющим на территории Тверской области исполнительно-распорядительную деятельность в сфере дорожной деятельности, главным распорядителем и получателем бюджетных средств, предусмотренных на реализацию возложенных на него функций (п. 1 и 5). Одной из основных задач министерства транспорта является осуществление в пределах своей компетенции государственного управления деятельности по обеспечению безопасного, устойчивого и эффективного функционирования дорожного хозяйства (подп. "в" п. 7). Министерство транспорта в пределах своей компетенции осуществляет планирование дорожной деятельности, разработку мероприятий в сфере использования автомобильных дорог общего пользования межмуниципального значения Тверской области и осуществления дорожной деятельности на основании документации по организации дорожного движения, документов территориального планирования (подп. "я-1" п. 8).
В соответствии с Постановлением Администрации Тверской области от 24 декабря 2008 года N 492-па "О наделении государственного учреждения "Дирекция территориального дорожного фонда Тверской области" отдельными управленческими функциями в сфере дорожной деятельности" дирекция территориального дорожного фонда наделана функциями по осуществлению деятельности по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию (дорожной деятельности) в отношении автомобильных дорог межмуниципального значения Тверской области.
В Положении о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Тверской области, органов местного самоуправления муниципальных образований Тверской области, государственных учреждений Тверской области и организаций различных форм собственности при осуществлении контроля качества и полноты производства работ на стадиях проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Тверской области, утверждённом постановлением администрации Тверской области от 4 августа 2009 года N 338-па (далее - Положение о порядке взаимодействия органов власти Тверской области, органов местного самоуправления и организаций), указано, что министерство транспорта осуществляет управление, координацию, регулирование и контроль за дорожной деятельностью в Тверской области. Министерство транспорта является главным распорядителем средств областного бюджета Тверской области (п. 3.1).
Дирекция территориального дорожного фонда является казённым учреждением - получателем бюджетных средств по подразделу классификации расходов бюджетов "Дорожное хозяйство". Дирекция территориального дорожного фонда наделена функциями по осуществлению деятельности по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию в отношении автомобильных дорог Тверской области. В целях реализации указанных функций дирекция территориального дорожного фонда определена государственным заказчиком в сфере дорожной деятельности Тверской области. Дирекция территориального дорожного фонда осуществляет специальные управленческие, организационные, контрольные, надзорные и другие функции в рамках полномочий государственного заказчика (п. 3.2).
В соответствии с этим Положением и министерство транспорта и дирекция территориального дорожного фонда имеют исключительные полномочия и играют основную роль на всех стадиях дорожной деятельности - от проектирования, реконструкции, капитального ремонта до ремонта и содержания автомобильных дорог межмуниципального значения (п. 4.1-6.3).
Согласно Федеральному закону "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности" содержание и ремонт автомобильных дорог осуществляются в соответствии с требованиями технических регламентов в целях обеспечения сохранности автомобильных дорог, а также организации дорожного движения, в том числе посредством поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения (ч. 1 ст. 17 и ч. 1 ст. 18).
В Федеральном законе от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Федеральный закон "О безопасности дорожного движения") указано, что ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Состояние дорог должно соответствовать нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения. Обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании нормативным документам возлагается на лиц, осуществляющих содержание автомобильных дорог (ч. 1 и 2 ст. 12).
Согласно ГОСТ Р 50597-2017 Покрытие проезжей части не должно иметь дефектов в виде выбоин и иных повреждений (п. 5.2.4).
Поскольку автомобильная дорога не соответствует этим требованиям, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что административные ответчики допустили бездействие, которое привело к ненормативному состоянию автомобильной дороги, и возложил на них обязанность устранить выявленные нарушения.
Доводы Правительства Тверской области и территориального дорожного фонда о том, что административные ответчики не допускали бездействия, судебная коллегия отвергает.
Целями дорожной деятельности являются не осуществление этой деятельности самой по себе, а обеспечение сохранности и развития автомобильных дорог, улучшение их технического состояния, обеспечение безопасности дорожного движения (п. 3 ст. 2, п. 10-12 ст. 3, ч. 1 ст. 16, ч. 1 ст. 17, ч. 1 ст. 18 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности", Федеральный закон "О безопасности дорожного движения"). В данном случае эти цели не достигнуты. О ненормативном состоянии автомобильной дороги администрация Фировского района сообщала в министерство транспорта в своём письме от 13 декабря 2019 года (т. 1 л.д. 20-22). Однако участок автомобильной дороги, на который указал прокурор, до сих пор не приведён в соответствие с п. 5.2.4 ГОСТ Р 50597-2017. Судебная коллегия приходит к выводу о том, что административные ответчики не в полной мере использовали свои полномочия в сфере дорожной деятельности, то есть допустили бездействие, в результате которого автомобильная дорога находится в ненормативном состоянии.
Вместе с тем, в соответствии с п. 4 ч. 2 ст. 310 КАС Российской Федерации решение суда первой инстанции подлежит частичному изменению, как основанное на неправильном применении норм материального права.
Судебная коллегия приходит к выводу о том, что согласно ст. 14 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности" и Положению о порядке взаимодействия органов власти Тверской области, органов местного самоуправления и организаций определение вида работ по устранению повреждений дорожного полотна относится к компетенции административных ответчиков, поэтому в резолютивной части решения указание на организацию и проведение работ по ремонту проезжей части автомобильной дороги следует заменить указанием на организацию и проведение работ по приведению покрытия проезжей части в нормативное состояние.
Из материалов дела следует, что участок автомобильной дороги не соответствует п. 5.2.4 ГОСТ Р 50597-2017. На нарушение других пунктов государственного стандарта прокурор не ссылался. Доказательств их нарушения не приведено. В вязи с этим резолютивную часть следует дополнить указанием, что бездействие административных ответчиков выразилось в непринятии мер по обеспечению соответствия дорожного (асфальтобетонного) покрытия проезжей части автомобильной дороги п. 5.2.4 ГОСТ Р 50597-2017. На них следует возложить обязанность устранить нарушения этого пункта государственного стандарта.
Поскольку полномочия административных ответчиков в сфере дорожной деятельности чётко определены и разграничены как по функциональному содержанию, так и по стадиям дорожной деятельности (п. 5.1-6.3 Положения о порядке взаимодействия органов власти Тверской области, местного самоуправления и организаций), в резолютивную часть решения суда следует внести дополнение о том, что административным ответчикам надлежит исполнять обязанности по организации дорожных работ в соответствии с их полномочиями.
Кроме того, с учётом времени, необходимого для финансирования, подготовки и проведения дорожных работ, срок исполнения возложенной на административных ответчиков обязанности надлежит увеличить до 1 октября 2022 года.
В остальной части судом первой инстанции полно и верно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, правильно применены нормы материального права, регулирующие возникшие правоотношения, не допущено нарушений норм процессуального права, которые могли бы повлечь изменение или отмену принятого решения.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 309-311 КАС Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Центрального районного суда города Твери от 4 февраля 2021 года изменить, изложив абзацы второй, третий, четвёртый в следующей редакции:
Признать незаконным бездействие Министерства транспорта Тверской области и ГКУ "Дирекция территориального дорожного фонда Тверской области", выразившееся в непринятии мер по обеспечению соответствия дорожного (асфальтобетонного) покрытия проезжей части автомобильной дороги 2 класса <данные изъяты> протяжённостью 13,8 километров (от 1 км + 200 м автомобильной дороги <данные изъяты> до 15 км + 0 м автомобильной дороги <данные изъяты>) пункту 5.2.4 ГОСТ Р-50597-2017.
Обязать Министерство транспорта Тверской области и ГКУ "Дирекция территориального дорожного фонда Тверской области" в пределах полномочий каждого административного ответчика в срок до 1 октября 2022 года обеспечить и организовать проведение работ по приведению покрытия проезжей части автомобильной дороги 2 класса <данные изъяты> протяжённостью 13,8 километров (от 1 км + 200 м автомобильной дороги <данные изъяты> до 15 км + 0 м автомобильной дороги <данные изъяты>) в соответствие с п. 5.2.4 ГОСТ Р-50597-2017.
В остальной части это же решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы Правительства Тверской области и ГКУ Тверской области "Дирекция территориального фонда Тверской области" - без удовлетворения.
Кассационная жалоба (представление) может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.
Председательствующий
Судьи
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
