Дата принятия: 25 октября 2018г.
Номер документа: 33а-2611/2018
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ САХАЛИНСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 25 октября 2018 года Дело N 33а-2611/2018
Судебная коллегия по административным делам Сахалинского областного суда в составе:
председательствующего Крылова Н.А.,
судей Лихачевой С.А., Неволиной Е.В.,
при секретаре Филипповой О.В.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Сахалинского межрайонного природоохранного прокурора о признании недействующим в части постановления администрации муниципального образования "Городской округ Ногликский" от 09 октября 2014 года N 639 "Об утверждении муниципальной программы "Обеспечение безопасности жизнедеятельности населения в муниципальном образовании "Городской округ Ногликский" на 2015-2020 года"
по апелляционному представлению Сахалинского межрайонного природоохранного прокурора на решение Ногликского районного суда от 10 июля 2018 года, которым в удовлетворении заявленных прокурором требований отказано.
Заслушав доклад судьи Неволиной Е.В., выслушав прокурора Кисленко И.Л., поддержавшую апелляционное представление по изложенным в нем доводам, судебная коллегия
установила:
постановлением администрации муниципального образования "Городской округ Ногликский" от 09 октября 2014 года N 639 утверждена муниципальная программа "Обеспечение безопасности жизнедеятельности населения в муниципальном образовании "Городской округ Ногликский" на 2015-2020 года", которое опубликовано в газете "Знамя труда" от 29 января 2015 года N 6.
Согласно Паспорту данной муниципальной программы в числе ее соисполнителей названы ОМВД России по муниципальному образованию "Городской округ Ногликский" (по согласованию) и ОГИБДД ОМВД России муниципального образования "Городской округ Ногликский" (по согласованию).
В числе мероприятий Программы (Мероприятие 1 "Профилактика правонарушений в муниципальном образовании", Приложение 3 к муниципальной программе) указаны:
изготовление наглядных материалов (листовок, брошюр, календарей) по тематике профилактики преступлений и правонарушений (ответственные исполнители - специалист по связям с общественностью и СМИ, КДНиЗП, ОМВД) (п.2);
размещение в СМИ материалов по правовой тематике, в том числе по результатам работы ОМВД за отчетный период (ответственный исполнитель - ОМВД) (п.4);
проведение мероприятий по стимулированию добровольной сдачи гражданами за материальное вознаграждение незаконно хранящихся у них оружия и боеприпасов (ответственные исполнители - ОМВД, Межведомственная комиссия по профилактике правонарушений) (п. 5);
организация и проведение спортивных мероприятий с учащимися в рамках акции "Полиция и дети" (ответственные исполнители - Отдел образования, ОМВД) (п. 10);
проведение акции "Полицейский Дед Мороз" с посещением семей и детей, находящихся в социально опасном положении (ответственные исполнители - Отдел культуры, спорта и молодежной политики, ОМВД) (п.11);
организация и проведение мероприятий в рамках межведомственной комплексной операции "Подросток" (ответственные исполнители - Отдел образования, Отдел культуры, спорта и молодежной политики, ОМВД) (п.14).
Кроме того, в разделе Мероприятие 2 "Профилактика терроризма и экстремизма" Приложения 3 к муниципальной программе указаны в числе мероприятий:
разъяснение гражданам через средства массовой информации содержание понятий "терроризм" и "экстремизм" и установленной ответственности за их совершение (ответственные исполнители - администрация МО (юридический отдел, специалист по связям с общественностью и СМИ) ОМВД, МАУ "Редакция газеты "Знамя труда", МБУ "Ногликская телевизионная студия") (п.2);
осуществление проверок антитеррористической защищенности объектов жизнеобеспечения населения, потенциально опасных объектов, объектов с массовым пребыванием людей (ответственные исполнители - ОМВД, Отделение УФСБ России по Сахалинской области в п. Ноглики, Отдел по делам ГО, ЧС и ПБ) (п.3).
25 июля 2017 года Сахалинский межрайонный природоохранный прокурор, действуя в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц, обратился в Ногликский районный суд с административным исковым заявлением о признании не соответствующей федеральному законодательству и недействующей со дня вступления в силу названной муниципальной программы в части указания в Паспорте программы в качестве соисполнителей - ОМВД России по муниципальному образованию "Городской округ Ногликский" и ОГИБДД ОМВД России муниципального образования "Городской округ Ногликский".
В обоснование заявленных требований прокурор ссылаясь на противоречие оспариваемой части Паспорта программы пункту "г" статьи 71 Конституции Российской Федерации, статьям 1, 4, 7, 16, 17 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 7 части 1 статьи 2, части 1 статьи 3, части 1 и части 4 статьи 4 Федерального закона от 07 февраля 2011 года N 3-Ф3 "О полиции", Указу Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 года N 711 "О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения", указал, что возложение на органы внутренних дел по Ногликскому городскому округу определенных обязанностей не входит в компетенцию органов местного самоуправления и превышает их полномочия.
24 апреля 2018 года прокурор уточнил административное исковое заявление, помимо заявленных ранее требований, просил признать несоответствующими приведенным выше положениям федерального законодательства и недействующими со дня вступления в силу оспариваемого нормативного правового акта пункты 2, 4, 5, 10, 11, 14 раздела 1 "Профилактика правонарушений в муниципальном образовании" и пункты 2, 3 раздела 2 "Профилактика терроризма и экстремизма" Перечня мероприятий муниципальной программы (Приложение N 3 к Программе) в части слов "ОМВД" в графе "Ответственные исполнители".
В судебном заседании помощник прокурора Дурнов К.В. заявленные требования поддержал; представитель административного ответчика - администрации муниципального образования "Городской округ Ногликский" - К. административный иск не признал. Представители заинтересованных лиц - ОМВД России по городскому округу "Ногликский" и мэр муниципального образования "Городской округ Ногликский" в судебное заседание не явились, извещены надлежаще.
Решением Ногликского районного суда от 10 июля 2018 года в удовлетворении заявленных прокурором требований отказано.
В апелляционном представлении Сахалинский межрайонный природоохранный прокурор просит решение суда отменить ввиду его незаконности, несоответствия выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.
В письменных возражениях представитель администрации муниципального образования "Городской округ Ногликский" просит решение суда оставить без изменения, а апелляционное представление прокурора без удовлетворения.
Административный ответчик и заинтересованные лица, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, своих представителей в суд не направили, об отложении судебного разбирательства не просили.
В соответствии со статьями 307, 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела отсутствие представителей лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.
Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления и возражений на него, выслушав прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.
Отказывая в удовлетворении заявленных прокурором требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемые положения муниципального нормативного правового акта не носят для органа внутренних дел императивного характера, предоставляют ему право самостоятельно принимать решения об участии в мероприятиях муниципальной программы в качестве исполнителей, в связи с чем пришел к выводу, что оспариваемый нормативный акт принят органом местного самоуправления без нарушения компетенции, не предоставляет ему необоснованно широких пределов усмотрения в процессе правоприменения и не содержит неопределенных, трудновыполнимых и (или) обременительных требований.
Соглашаясь с решением суда об отказе в удовлетворении заявленных прокурором требований о признании недействующей муниципальной программы в той части, в которой она предусматривает участие в ней ОМВД России по городскому округу "Ногликский" и ОГИБДД ОМВД России по городскому округу "Ногликский" в качестве соисполнителей, судебная коллегия вместе с тем считает ошибочными мотивы, приведенные судом в обоснование принятого решения, и находит заявленные прокурором требования в данной части не подлежащими удовлетворению по иным основаниям.
Так, в соответствии с пунктом 7.1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон 06 октября 2003 года N 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относится участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма.
В силу пункта 16 части 1 статьи 16.1 названного Федерального закона органы местного самоуправления городского округа имеют право на осуществление мероприятий в сфере профилактики правонарушений, предусмотренных Федеральным законом "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации".
Согласно положениям пункта 1 статьи 5.2 Федерального закона от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" органы местного самоуправления при решении вопросов местного значения по участию в профилактике терроризма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений разрабатывают и реализуют муниципальные программы в области профилактики терроризма, а также минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений.
В соответствии с пунктами 2, 3 части 2 статьи 6 Федерального закона от 23 июня 2016 года N 182-ФЗ "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации" реализация основных направлений профилактики правонарушений осуществляется посредством, в том числе, разработки государственных и муниципальных программ в сфере профилактики правонарушений.
Органы местного самоуправления вправе разрабатывать муниципальные программы в сфере профилактики правонарушений (часть 2 статьи 7 Федерального закона от 23 июня 2016 года N 182-ФЗ).
Согласно Уставу муниципального образования "Городской округ Ногликский", принятому решением Собрания муниципального образования "Ногликский район" от 06 июня 2006 года N 59, администрация муниципального образования "Городской округ Ногликский" является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления и наделяется настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения, а также может наделяться полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления муниципального образования "Городской округ Ногликский" федеральными законами и законами Сахалинской области (часть 1 статьи 31 Устава).
Согласно абзацу 3 пункта 1.3 "Порядка принятия решений о разработке муниципальных программ муниципального образования "Городской округ Ногликский", их формирования, реализации и проведения оценки эффективности реализации", утвержденного постановлением администрации муниципального образования "Городской округ Ногликский" от 03 октября 2013 года N 594 (далее - Порядок), который действовал в данной редакции на момент принятия оспариваемой прокурором Программы, муниципальные программы утверждаются постановлением администрации муниципального образования "Городской округ Ногликский".
Исходя из изложенного, оспариваемое прокурором постановление об утверждении муниципальной программы принято уполномоченным органом в соответствии с соблюдением установленной Уставом муниципального образования процедуры. Правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования, также соблюдены. По этим основаниям названный нормативный акт не оспаривается.
Разделом 5 вышеназванного Порядка определены полномочия ответственных исполнителей, соисполнителей и участников муниципальной программы при разработке и реализации муниципальной программы.
Так, соисполнители муниципальной программы, в соответствии с подпунктами "а", "б" пункта 5.2 Порядка участвуют в разработке муниципальной программы в рамках своей компетенции; осуществляют реализацию муниципальной программы в рамках своей компетенции.
Аналогичные нормы содержатся в пункте 6.2 действующего одноименного Порядка, утвержденного постановлением администрации муниципального образования "Городской округ Ногликский" от 28 апреля 2016 года N 344.
Согласно части 1 статьи 1 Федерального закона от 07 февраля 2011 года N 3-ФЗ "О полиции" (далее по тексту - Закон о полиции) полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее также - граждане; лица), для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности.
В соответствии с частью 1 статьи 3 поименованного закона правовую основу деятельности полиции составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Закон, другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, а также нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.
Согласно части 1 статьи 10 Закона о полиции полиция при осуществлении своей деятельности взаимодействует с другими правоохранительными органами, государственными и муниципальными органами, общественными объединениями, организациями и гражданами.
Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 05 июня 2017 года N 355 утверждено Типовое положение о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне, действие которого распространяется на управления, отделы, отделения МВД России по районам, городам и иным муниципальным образованиям.
В соответствии с подпунктом 34 пункта 10 данного Типового положения территориальный орган, реализуя на территории обслуживания задачи и полномочия органов внутренних дел участвует в реализации законов соответствующего субъекта Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, государственных программ соответствующего субъекта Российской Федерации, а также в пределах компетенции в разработке и реализации муниципальных программ в установленной сфере деятельности.
Аналогичная норма содержится в подпункте 22 пункта 9 приказа Министерства внутренних дел Российской Федерации от 01 сентября 2017 года N 690 "Об утверждении Типового положения об отделе (отделении, пункте) полиции территориального органа Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне".
На основании Положения об ОМВД России по городскому округу "Ногликский", утвержденного приказом УМВД России по Сахалинской области от 13 сентября 2017 года N 964, территориальный отдел МВД России участвует в пределах компетенции в разработке и реализации муниципальных программ в установленной сфере деятельности.
Таким образом, участие в разработке и реализации муниципальных программ в установленной сфере деятельности является полномочием территориального органа (отдела, отделения) Министерства внутренних дел Российской Федерации.
С учетом вышеизложенного включение ОМВД России по муниципальному образованию "Городской округ Ногликский" (по согласованию) и ОГИБДД ОМВД России по муниципальному образованию "Городской округ Ногликский" (по согласованию) в качестве соисполнителей муниципальной программы Обеспечение безопасности жизнедеятельности населения в муниципальном образовании "Городской округ Ногликский" на 2015-2020 года", мероприятия которой направлены на профилактику правонарушений в муниципальном образовании, профилактику терроризма и экстремизма, противодействие коррупции, снижение рисков от чрезвычайных ситуаций, охрану окружающей среды, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
При таких обстоятельствах, заявленные Сахалинским природоохранным прокурором требования в данной части удовлетворению не подлежат по приведенным выше мотивам.
Доводы апелляционного представления не содержат оснований, влекущих отмену решения суда в названной части. Иное толкование прокурором положений оспариваемого Порядка и норм действующего законодательства не может служить основанием к отмене правильного по существу решения.
Вместе с тем, с выводами суда первой инстанции в той части, в которой прокурору отказано в удовлетворении требований о признании недействующими пунктов 2, 4, 5, 10, 11, 14 раздела 1 "Профилактика правонарушений в муниципальном образовании" и пунктов 2, 3 раздела 2 "Профилактика терроризма и экстремизма" (Приложение N 3 к Программе), предусматривающих участие ОМВД России городскому округу "Ногликский" в муниципальной программе в качестве ответственного исполнителя, судебная коллегия не согласна и считает их основанными на неправильном применении норм материального права.
Как следует из пункта 5.1 раздела 5 Порядка принятия решений о разработке муниципальных программ муниципального образования "Городской округ Ногликский", их формирования, реализации и проведения оценки эффективности реализации, утвержденного постановлением администрации муниципального образования "Городской округ Ногликский" от 03 октября 2013 года N 594, ответственный исполнитель, в числе прочего, обеспечивает разработку муниципальной программы, внесение в нее изменений с подготовкой соответствующих проектов постановлений муниципального образования "Городской округ Ногликский" (п. "а"); формирует структуру муниципальной программы, а также перечень соисполнителей, участников (п. "б"); организует реализацию муниципальной программы (п. "в").
Между тем федеральным законодательством на территориальные отделы МВД России не возложены полномочия по обеспечению разработки муниципальных программ, внесению в них изменений с подготовкой соответствующих проектов постановлений муниципального образования, формированию структуры муниципальной программы и т.д.
Суд первой инстанции не учел данные обстоятельства, имеющие существенное значение для административного дела, и пришел к неправомерному выводу о том, что оспариваемые прокурором пункты 2, 4, 5, 10, 11, 14 раздела 1 "Профилактика правонарушений в муниципальном образовании" и пункты 2, 3 раздела 2 "Профилактика терроризма и экстремизма" (Приложение N 3 к Программе), не противоречит актам большей юридической силы в той части, в которой предусматривают участие ОМВД России по городскому округу "Ногликский" в муниципальной программе в качестве ответственного исполнителя.
Таким образом, имеются основания для частичной отмены решения суда, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и принятия нового решения.
С учетом положений пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснений, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", судебная коллегия считает, что оспариваемое прокурором постановление администрации муниципального образования "Городской округ Ногликский" подлежит признанию не действующим в той части, в которой в данном нормативном правовом акте определено участие Отдела МВД России по городскому округу "Ногликский" в качестве ответственного исполнителя муниципальной программы "Обеспечение безопасности жизнедеятельности населения в муниципальном образовании "Городской округ Ногликский" на 2015-2020 года".
На основании изложенного и руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Ногликского районного суда от 10 июля 2018 года отменить в части и принять новое решение.
Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу постановление администрации муниципального образования "Городской округ Ногликский" от 09 октября 2014 года N 639 "Об утверждении муниципальной программы "Обеспечение безопасности жизнедеятельности населения в муниципальном образовании "Городской округ Ногликский" на 2015-2020 года" в той мере, в которой оно предусматривает участие в муниципальной программе Отдела МВД России по городскому округу "Ногликский" в качестве ответственного исполнителя.
В остальной части это же решение суда оставить без изменения, представление Сахалинского межрайонного природоохранного прокурора - без удовлетворения.
Председательствующий Н.А. Крылов
Судьи С.А. Лихачева
Е.В. Неволина
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
