Дата принятия: 12 февраля 2020г.
Номер документа: 33а-256/2020
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ НОВГОРОДСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 12 февраля 2020 года Дело N 33а-256/2020
12 февраля 2020 года Великий Новгород
Судебная коллегия по административным делам Новгородского областного суда в составе:
председательствующего Алещенковой И.А.,
судей Комаровской Е.И., Макаровой Л.В.,
при секретаре Елисеевой К.А.,
с участием представителя Новгородского регионального отделения политической партии "Российская объединенная демократическая партия "ЯБЛОКО" Черепановой А.Ф.,
представителя Администрации Великого Новгорода Скидановой В.Ф.,
рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Макаровой Л.В. административное дело по апелляционной жалобе Новгородского регионального отделения политической партии "Российская объединенная демократическая партия "ЯБЛОКО" на решение Новгородского районного суда Новгородской области от 06 декабря 2019 года, принятое по административному исковому заявлению Новгородского регионального отделения политической партии "Российская объединенная демократическая партия "ЯБЛОКО" к Администрации Великого Новгорода о признании незаконным решения от 03 декабря 2019 года об отказе в согласовании проведения публичного мероприятия, обязании устранить допущенное нарушение,
установила:
Новгородское региональное отделение политической партии "Российская объединенная демократическая партия "ЯБЛОКО" (далее - Отделение политической партии "ЯБЛОКО") обратилось в суд с административным иском к Администрации Великого Новгорода о признании решения от 03 декабря 2019 года N <...> об отказе в согласовании проведения публичного мероприятия на территории, прилегающей к зданию Областного автономного учреждения социального обслуживания "Дом-интернат для престарелых и инвалидов "Новгородский дом ветеранов" (далее - ОАУСО "Новгородский дом ветеранов"), расположенному по адресу <...>, <...>, незаконным, обязании Администрации Великого Новгорода устранить допущенное нарушение прав Отделения политической партии "ЯБЛОКО"
В обоснование административного иска указано, что 26 ноября 2019 года Отделение политической партии "ЯБЛОКО" обратилось в Администрацию Великого Новгорода с уведомлением о проведении публичного мероприятия в форме митинга с целью привлечения внимания общественности и органов власти к соблюдению гарантированных Конституцией Российской Федерации прав граждан на социальную защиту и жилище. Данное мероприятие планировалось провести 07 декабря 2019 года в период времени с 11.00 до 16.00 часов. Первоначально Отделением политической партии "ЯБЛОКО" было заявлено место проведения мероприятия: Великий Новгород, сквер Воинской славы. Уведомление было рассмотрено Администрацией Великого Новгорода 28 ноября 2019 года и в согласовании места проведения митинга отказано в связи с проведением на данной территории ранее запланированной молодежной акции. Администрация Великого Новгорода предложила изменить место проведения мероприятия и рассмотреть возможность его на площадке, прилегающей к памятнику Петру I, на набережной реки Гзень. Однако данное место не приспособлено для участия инвалидов и лиц пожилого возраста, удалено от остановочных комплексов. Дополнением от 02 декабря 2019 года к уведомлению о проведении митинга Отделение политической партии "ЯБЛОКО" проинформировало Администрацию Великого Новгорода об изменении места проведения мероприятия на территорию общего пользования, прилегающую к зданию ОАУСО "Новгородский дом ветеранов", расположенному по адресу <...> <...>, <...>. Изменение места проведения мероприятия связано с желанием граждан преклонного возраста, инвалидов, проживающих в ОАУСО "Новгородский дом ветеранов", принять участие в публичном мероприятии. Письмом Администрации Великого Новгорода от 03 декабря 2019 года в согласовании места проведения мероприятия отказано на основании статьи 1-4 Областного закона Новгородской области от 10 марта 2011 года N 940-ОЗ "О мерах по реализации Федерального закона "О собраниях, митингах, шествиях и пикетированиях" и одновременно предложено изменить место проведения мероприятия и рассмотреть возможность его проведения на площадке на территории бульвара Юности. По мнению Отделения политической партии "ЯБЛОКО", оспариваемое решение является незаконным и нарушает конституционные права Отделения политической партии "ЯБЛОКО" на проведение митингов.
Решением Новгородского районного суда Новгородской области от о6 декабря 2019 года в удовлетворении административного искового заявления Отделения политической партии "ЯБЛОКО" отказано.
В апелляционной жалобе Отделение политической партии "ЯБЛОКО" просит решение суда первой инстанции как постановленное при неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для дела, и неправильном применении норм материального права отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении административного искового заявления.
В обоснование доводов апелляционной жалобы указано на ошибочность вывода суда первой инстанции о том, что здание ОАУСО "Новгородский дом ветеранов" не относится к зданиям, занимаемым государственными учреждениями. Кроме того, вывод суда о законности оспариваемого отказа Администрации Великого Новгорода в согласовании места проведения публичного мероприятия, основанного на положениях статьи 1-4 Областного закона Новгородской области от 10 марта 2011 года N 940-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", противоречит статье 31 Конституции Российской Федерации, статье 8 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", поскольку установленное названной статьей Областного закона правовое регулирование о запрете проведения собраний, митингов, шествий и демонстраций в местах, расположенных на расстоянии 50 метров от зданий органов государственной власти области и органов местного самоуправления области, зданий образовательных организаций, зданий медицинских организаций, физкультурно-спортивных организаций, зданий учреждений социального обслуживания населения (в случае если территория указанных организаций имеет ограждение, то на расстоянии 50 метров от ограждения указанных организаций), расположенных на территории области, выходит за пределы законодательных полномочий субъектов Российской Федерации и свидетельствует о его несоответствии Конституции Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав объяснения представителя Отделения политической партии "ЯБЛОКО" Черепановой А.Ф., поддержавшей апелляционную жалобу, объяснения представителя Администрации Великого Новгорода Скидановой В.Ф., возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, судебная коллегия оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда первой инстанции не находит исходя из следующего.
В соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.
Согласно части 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, должностного лица, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
Частью 2 статьи 227 КАС РФ предусмотрено, что по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению.
Таким образом, из вышеназванных положений закона следует, что для признания решений органа, наделенного государственными или иными публичными полномочиями, незаконным необходима совокупность двух условий: несоответствие решения нормативным правовым актам и нарушение ими прав, свобод и законных интересов административного истца.
Между тем, совокупность таких условий в настоящем споре отсутствует, что привело к обоснованному отказу судом первой инстанции в удовлетворении административного иска.
В соответствии со статьей 31 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Гарантированное статьей 31 Конституции Российской Федерации право является одним из основополагающих и неотъемлемых элементов правового статуса личности в Российской Федерации как демократическом правовом государстве и может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации).
Организация и проведение на территории Российской Федерации публичных мероприятий регламентированы Федеральным законом от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (далее - Федеральный закон N 54-ФЗ), пункты 1, 3 части 4 статьи 5 которого возлагают на организатора публичного мероприятия обязанности по подаче в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления уведомления о проведении публичного мероприятия в порядке, установленном статьей 7 данного Федерального закона, и по обеспечению соблюдения условий проведения публичного мероприятия, указанных в уведомлении о проведении публичного мероприятия или измененных в результате согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.
Согласно правовой позиции, изложенной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 02 апреля 2009 года N 484-О-П, по смыслу положения части 5 статьи 5 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ орган публичной власти не может запретить (не разрешить) проведение публичного мероприятия, а вправе лишь предложить изменить место и (или) время его проведения, причем такое предложение обязательно должно быть мотивированным и вызываться либо необходимостью сохранения нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры, либо необходимостью поддержания общественного порядка, обеспечения безопасности граждан (как участников публичного мероприятия, так и лиц, которые могут находиться в месте его проведения в определенное для этого время), либо иными подобными причинами.
При согласовании публичного мероприятия уполномоченные представители публичной власти должны привести веские доводы в обоснование того, что проведение публичного мероприятия в заявленном месте и (или) в заявленное время не просто нежелательно, а невозможно в связи с необходимостью защиты конституционно признаваемых ценностей, и предложить организаторам публичного мероприятия такой вариант, который позволял бы реализовать его цели, включая свободное формирование и выдвижение участниками публичного мероприятия своих требований, в том числе политических, и их доведение до соответствующих адресатов. Организаторы публичного мероприятия, в свою очередь, должны предпринимать разумные и достаточные усилия по достижению возможного компромисса на основе баланса интересов, с тем чтобы реализовать свое конституционное право на свободу мирных собраний.
Частью 5 статьи 7 Федерального закона N 54-ФЗ предусмотрено, что организатор публичного мероприятия не вправе проводить его, если уведомление о проведении публичного мероприятия не было подано в срок либо если с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления не было согласовано изменение по их мотивированному предложению места и (или) времени проведения публичного мероприятия.
Изложенным обязанностям организатора публичного мероприятия корреспондируют обязанности органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления.
Согласно пунктам 1, 2 части 1 статьи 12 Федерального закона N 54-ФЗ орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления после получения уведомления о проведении публичного мероприятия обязан документально подтвердить получение уведомления о проведении публичного мероприятия, указав при этом дату и время его получения, и довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение трех дней со дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за пять дней до дня его проведения - в день его получения) обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям этого Федерального закона.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 26 ноября 2019 года Отделение политической партии "ЯБЛОКО" обратилось в Администрацию Великого Новгорода с уведомлением (исх. <...>) о проведении публичного мероприятия в форме митинга с целью привлечения внимания общественности и органов власти к соблюдению гарантированных Конституцией Российской Федерации прав граждан на социальную защиту и жилище. Предполагаемое количество участников - до 300 человек, с использованием звукоусиливающей аппаратуры, атрибутики, флагов. Данное мероприятие планировалось провести 07 декабря 2019 года в период с 11.00 до 16.00 часов в сквере Воинской славы, между стелой "Город воинской славы" и зданием киноцентра.
Письмом Администрации Великого Новгорода от 28 ноября 2019 года (исх. N <...>) Отделение политической партии "ЯБЛОКО" проинформировано о невозможности согласования указанного в уведомлении места проведения публичного мероприятия в связи с проведением на обозначенной территории ранее запланированной молодежной акции, что подтверждено приказом Комитетом культуры и молодежной политики Администрации Великого Новгорода от 28 ноября 2019 года <...>.
В этом же уведомлении Администрацией Великого Новгорода предложено Отделению политической партии "ЯБЛОКО" рассмотреть возможность проведения митинга с заявленной целью в указанные в уведомлении дату и время на территории площадки, прилегающей к памятнику Петру 1, на набережной реки Гзень.
03 декабря 2019 года в Администрацию Великого Новгорода поступило дополнение Отделения политической партии "ЯБЛОКО" от 02 декабря 2019 года (исх. <...>) к уведомлению о проведении митинга 07 декабря 2019 года, в котором указано о несогласии с предложенным местом проведения публичного мероприятия, и проведении запланированного публичного мероприятия в указанные в уведомлении дату и время на территории общего пользования, прилегающей к зданию ОАУСО "Новгородский дом ветеранов", расположенного по адресу <...>, <...>, без использования сборно-разборных конструкций, с предполагаемым количеством участников до 100 человек.
Письмом Администрации Великого Новгорода от 03 декабря 2019 года (исх. N<...>) по результатам рассмотрения дополнения к уведомлению о проведении митинга сообщено о невозможности согласования его проведения у здания ОАУСО "Новгородский дом ветеранов" на основании подпункта 2 пункта 1 статьи 12 Федерального закона N 54-ФЗ, статьи 1-4 Областного закона Новгородской области от 10 марта 2011 года N 940-ОЗ "О мерах по реализации Федерального закона "О собраниях, митингах, шествиях и пикетированиях", которая запрещает проведение митингов на расстоянии 50 метров от зданий учреждений социального обслуживания населения, и предложено провести запланированное публичное мероприятие 07 декабря 2019 года с 11.00 до 16.00 часов на площадке на территории бульвара Юности (со стороны <...>).
Разрешая требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции исходил из того, что Администрация Великого Новгорода в оспариваемом решении не запрещала проведение запланированного Отделением политической партии "ЯБЛОКО" публичного мероприятия, предложив изменить место его проведения, исполнив тем самым предусмотренную законом обязанность по предложению организатору публичного мероприятия альтернативного места его проведения, позволяющего реализовать цели планируемого мероприятия и отвечающего его социально-политическому значению, в связи с чем пришел к выводу о том, что оспариваемое решение соответствуют требованиям закона и прав Отделения политической партии "ЯБЛОКО" не нарушает.
Судебная коллегия соглашается с данным выводом суда, поскольку он соответствует закону и фактическим обстоятельствам дела.
Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона N 54-ФЗ публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия; условия запрета или ограничения проведения публичного мероприятия в отдельных местах могут быть конкретизированы федеральными законами (часть 1).
Частями 1.1, 1.2 статьи 8 Федерального закона N 54-ФЗ предусмотрено, что органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации определяют единые специально отведенные или приспособленные для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера места (далее - специально отведенные места).
При определении специально отведенных мест и установлении порядка их использования должны обеспечиваться возможность достижения целей публичных мероприятий, транспортная доступность специально отведенных мест, возможность использования организаторами и участниками публичных мероприятий объектов инфраструктуры, соблюдение санитарных норм и правил, безопасность организаторов и участников публичных мероприятий, других лиц.
Согласно части 2.1 этой же статьи Федерального закона N 54-ФЗ после определения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с частью 1.1 настоящей статьи специально отведенных мест публичные мероприятия проводятся, как правило, в указанных местах. Проведение публичного мероприятия вне специально отведенных мест допускается только после согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления. Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления отказывает в согласовании проведения публичного мероприятия только при наличии оснований, предусмотренных частью 3 статьи 12 настоящего Федерального закона.
Частью 3 статьи 12 Федерального закона N 54-ФЗ установлено, что орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления отказывает в согласовании проведения публичного мероприятия только в случаях, если уведомление о его проведении подано лицом, которое в соответствии с настоящим Федеральным законом не вправе быть организатором публичного мероприятия, либо если в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в котором в соответствии с настоящим Федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации проведение публичного мероприятия запрещается.
Статьей 1-4 Областного закона Новгородской области от 10 марта 2011 г. N 940-ОЗ "О мерах по реализации Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях на территории Новгородской области" установлены места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, в том числе, территории на расстоянии 50 метров от зданий органов государственной власти области и органов местного самоуправления области, зданий образовательных организаций, зданий медицинских организаций, физкультурно-спортивных организаций, зданий учреждений социального обслуживания населения (в случае если территория указанных организаций имеет ограждение, то на расстоянии 50 метров от ограждения указанных организаций), расположенных на территории области.
Как разъяснено в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26 июня 2018 года N 28 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях", не является отказом в согласовании проведения публичного мероприятия направление органом публичной власти в адрес организатора публичного мероприятия обоснованного предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, поскольку указанная мера предполагает дальнейшее взаимодействие организатора публичного мероприятия с органом публичной власти в целях определения места, времени, формы и иных условий проведения публичного мероприятия (пункт 2 части 1, часть 2 статьи 12 Закона о публичных мероприятиях) (абзац второй пункта 9).
Предложение органа публичной власти об изменении места и (или) времени начала и окончания проведения публичного мероприятия не может быть произвольным, немотивированным и должно содержать конкретные данные, свидетельствующие об очевидной невозможности проведения этого мероприятия в заявленном месте и (или) в заявленное время в связи с необходимостью защиты публичных интересов (пункт 2 части 1 статьи 12 Закона о публичных мероприятиях) (пункт 12).
Из оспариваемого решения Администрации Великого Новгорода видно, что предложение Администрации Великого Новгорода об изменении места проведения публичного мероприятия не произвольно, мотивировано, содержит конкретные данные, свидетельствующие об очевидной невозможности проведения этого мероприятия в заявленном месте, поскольку запрет проведения митинга у здания учреждений социального обслуживания населения, установленный положениями статьи 1-4 вышеупомянутого Областного закона, направлен на защиту прав и интересов граждан, которые пребывают в таких учреждениях, исходя из правовых, организационных и экономических основ социального обслуживания граждан в Российской Федерации.
При таких обстоятельствах, вопреки доводам апелляционной жалобы, суд первой инстанции правомерно не усмотрел оснований для удовлетворения заявленных Отделением политической партии "ЯБЛОКО" требований.
Доводы апелляционной жалобы о несоответствии указанных выше положений статьи 1-4 Областного закона Новгородской области от 10 марта 2011 года N 940-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" статье 31 Конституции Российской Федерации, статье 8 Федерального закона N 54-ФЗ со ссылкой на Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 01 ноября 2019 года N 33-П "По делу о проверке конституционности пунктов 1 и 6 статьи 5 Закона Республики Коми "О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий в Республике Коми" в связи с жалобами граждан М.С. Седовой и В.П. Терешонковой" также не могут являться основанием для отмены решения суда, поскольку предметом проверки являлся иной нормативный правовой акт, примененный в рамках рассмотрения конкретных административных дел о признании незаконным отказа согласовать место проведения публичных мероприятий.
Таким образом, разрешая административный спор, суд первой инстанции правильно определилобстоятельства, имеющие значение для дела, дал им надлежащую правовую оценку и принял законное и обоснованное решение. Выводы суда соответствуют обстоятельствам дела. Нарушений норм материального и процессуального права, влекущих отмену решения, судом не допущено.
Предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда первой инстанции судебная коллегия не установила.
Руководствуясь статьями 307-311 КАС РФ, судебная коллегия
определила:
Решение Новгородского районного суда Новгородской области от 06 декабря 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Новгородского регионального отделения политической партии "Российская объединенная демократическая партия "ЯБЛОКО" - без удовлетворения.
Председательствующий: И.А. Алещенкова
Судьи: Е.И. Комаровская
Л.В. Макарова
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
