Дата принятия: 21 февраля 2018г.
Номер документа: 33А-256/2018
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ РЯЗАНСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 21 февраля 2018 года Дело N 33А-256/2018
Судебная коллегия по административным делам Рязанского областного суда в составе:
председательствующего Воейкова А.А.,
судей Милашовой Л.В. и Логвина В.Н.,
при секретарях Назаровой О.В., Сидорове А.А.,
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе Фонда содействия охране памятников истории и культуры "Наследие" на решение Советского районного суда г. Рязани от 02 ноября 2017 года, которым постановлено:
В удовлетворении административного иска Фонда содействия охране памятников истории и культуры "Наследие" к Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Рязанской области о понуждении к совершению действий - отказать.
Изучив материалы дела, заслушав доклад судьи Логвина В.Н., объяснения представителя административного истца Стефаненко Д.В., поддержавшего апелляционную жалобу, возражения представителя административного ответчика Карпицкого И.Г., полагавшего решение суда законным, судебная коллегия
УСТАНОВИЛА:
Фонд содействия охране памятников истории и культуры "Наследие" обратился в суд с названным административным иском к Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия (далее Инспекция ОКН) Рязанской области.
В обоснование указал, что на территории г.Рязани в настоящее время действует "Проект зон охраны памятников истории и культуры г. Рязани", утвержденный Решением Исполкома Рязанского областного совета народных депутатов от 09.10.1986 N, который не соответствует требованиям, предъявляемым действующим законодательством об охране объектов культурного наследия, не отражает реальное состояние окружающей застройки объектов культурного наследия, не отвечает задачам охраны объектов культурного наследия, а также целям перспективного планирования и развития градостроительства в городе Рязани. На основании соглашения о сотрудничестве от 11.11.2011 N административный истец выступил заказчиком проекта зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г. Рязани (далее по тексту - проект), и его государственной историко-культурной экспертизы. 20.03.2017 проект с заключением историко-культурной экспертизы и прилагаемыми документами были переданы в адрес административного ответчика и размещены на сайте уполномоченного органа. При этом, разработчиком проекта были проработаны ранее сделанные замечания, значительная часть которых была реализована, а некоторые предложения были мотивировано отклонены. Письмом от 22.06.2017 N административный истец повторно обратился к административному ответчику с требованием о направлении в Министерство культуры РФ проекта и документов, предусмотренных Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 12.09.2015 N 972). Указывая на то, что результаты рассмотрения проекта административным ответчиком отсутствуют, а также не выражено несогласие с выводами, изложенными в заключении историко-культурной экспертизы, ссылаясь на пункты 12 и 14 вышеуказанного Положения, полагает что у административного ответчика отсутствуют основания для несоблюдения обязанности по представлению в Министерство культуры РФ вышеуказанных документов.
В связи с чем, административный истец просил суд:
-признать незаконным уклонение административного ответчика от предоставления в Министерство культуры РФ документов: проекта правового акта об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в указанных границах; проекта зон охраны объекта культурного наследия; сведений о результатах рассмотрения проекта административным ответчиком; заключения государственной историко-культурной экспертизы;
-обязать административного ответчика передать в Министерство культуры РФ: проект правового акта об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в указанных границах; проект зон охраны объекта культурного наследия; сведения о результатах рассмотрения проекта административным ответчиком; заключение государственной историко-культурной экспертизы.
02 ноября 2017 года Советский районный суд г. Рязани отказал в удовлетворении иска, постановив вышеуказанное решение, с которым не согласился административный истец.
В апелляционной жалобе и дополнениях к ней, представитель Фонда содействия охране памятников истории и культуры "Наследие" Стефаненко Д.В. просит отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении административного иска. Приводит доводы о недоказанности установленных судом обстоятельств, имеющих существенное значение для дела, а именно о том, что замечания согласующего органа - Министерства культуры РФ, послужившие основанием для отказа в согласовании, не устранены в полном объеме, а также о том, что административным ответчиком проводится работа по подготовке проекта с учетом замечаний Министерства культуры РФ. Считает противоречащим нормам материального права доводы суда о том, что административный ответчик вправе самостоятельно, в рамках своей компетенции принимать решение о готовности и направлении доработанного проекта в Министерство культуры РФ, а также об отсутствии сроков и процедур, заключающихся в обязательном и безусловном направлении документации для согласования в Министерство культуры РФ. Полагает, что в данном случае при определении сроков подготовки и направления документов, могут быть применены нормы, регулирующие сходные отношения, в частности Положение о государственной историко-культурной экспертизе, Административный регламент по согласованию проектов зон охраны регионального значения. Считает, что исходя из законодательства РФ, для реализации механизма судебной защиты истцу не требуется обосновывать нарушение своих прав и свобод, достаточно того, что у субъекта, ищущего судебной защиты, имеется законный интерес к исполнению публичным органом, уполномоченным совершать такие действия и принимать конкретные решения, обязанностей, возложенных на него законодательством РФ. Полагает, что выводы суда об отсутствии нарушений прав административного истца и угрозы их нарушения, а также об отсутствии бездействия со стороны административного ответчика, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела. При этом ссылается на то, что по договорам от 01.01.2017 и 01.12.2017 в безвозмездное пользование Фонду "Наследие" переданы земельные участки с кадастровыми номерами N и N, в целях строительства на них общественного здания по адресу: <адрес>. На указанных земельных участках, находящихся в охраной зоне, запрещено строительство и реконструкция (с изменением параметров) объектов капитального строительства, а предлагаемым проектом зон охраны указанные ограничения не предусмотрены. Кроме того, указывает на то, что протоколы судебных заседаний вопреки требованиям статьи 205 КАС РФ, не отражают существенные сведения о разбирательстве административного дела. В частности, в протоколах не содержится сведений о позиции заинтересованного лица администрации г. Рязани об отсутствии каких-либо претензий, касающихся Проекта зон охраны, переданного административному ответчику, о готовности административного истца представить дополнительные пояснения и доказательства устранения всех замечаний Министерства культуры РФ.
Инспекцией ОКН Рязанской области представлены письменные возражения относительно апелляционной жалобы, в которых административный ответчик просит оставить решение суда без изменений.
На основании статьи 150 КАС РФ заседание суда апелляционной инстанции проведено в отсутствие представителей заинтересованного лица администрации г. Рязани, извещенных надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела.
Проверив законность и обоснованность постановленного решения, судебная коллегия приходит к следующим выводам.
В силу пункта 1 части 2 статьи 227 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.
Таким образом, законодатель предусмотрел, что удовлетворение требований, рассматриваемых в порядке главы 22 КАС РФ, возможно лишь при наличии одновременно двух обстоятельств: незаконности действий (бездействия) должностного лица (незаконности принятого им или органом постановления) и реального нарушения при этом прав заявителя.
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации возлагает обязанность доказывания законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. По таким административным делам граждане не обязаны доказывать незаконность оспариваемых ими решений, действий (бездействия), но обязаны указывать, каким нормативным правовым актам, по их мнению, противоречат данные акты, решения, действия (бездействие); подтверждать сведения о том, что оспариваемым нормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц либо возникла реальная угроза их нарушения; подтверждать иные факты, на которые ссылаются как на основания своих требований (часть 2 статьи 62).
Постановлением Правительства Рязанской области от 08.07.2015 N 162 утверждено Положение о Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Рязанской области.
В соответствии с пунктом 1 раздела 1 вышеуказанного Положения, Государственная инспекция по охране объектов культурного наследия Рязанской области является центральным исполнительным органом государственной власти Рязанской области специальной компетенции, осуществляющим исполнительно-распорядительную деятельность на территории Рязанской области в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.
Порядок разработки, согласования и утверждения проекта зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации установлен Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 12.09.2015 N 972 (далее по тексту - Положение).
Пунктами 5 и 7 Положения установлено, что решение о разработке проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия принимается органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия и проектов объединенной зоны охраны объектов культурного наследия организуют Министерство культуры Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.
Министерство культуры Российской Федерации дает методические указания по подготовке состава зон охраны объектов культурного наследия определяемых проектом зон охраны объектов культурного наследия, разрабатываемым исходя из материалов историко-культурных исследований, в которых обосновывается необходимость разработки проекта зон охраны в отношении одного объекта культурного наследия либо проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, определяет порядок согласования с указанным Министерством проектов зон охраны объектов культурного наследия (пункты 4 и 8 Положения).
В соответствии с пунктом 14 Положения, на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия федерального значения, проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия с учетом наличия положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы соответствующий орган государственной власти субъекта Российской Федерации утверждает правовым актом, согласованным с Министерством культуры Российской Федерации, границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценного объекта культурного наследия народов Российской Федерации или объекта культурного наследия, включенного в Список всемирного наследия), режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах данных зон.
В целях согласования с Министерством культуры Российской Федерации границ зон охраны объекта культурного наследия, режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в области государственной охраны объектов культурного наследия, представляет в Министерство культуры Российской Федерации:
проект правового акта об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в указанных границах;
проект зон охраны объекта культурного наследия;
сведения о результатах рассмотрения проектов, указанных в абзаце первом настоящего пункта, в органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченном в области государственной охраны объектов культурного наследия;
заключение государственной историко-культурной экспертизы.
Как следует из материалов дела и установлено судом, 11.11.2011 администрацией г.Рязани, комитетом по культуре и туризму Рязанской области и Фондом содействия охране памятников истории и культуры "Наследие" заключено соглашение о сотрудничестве, в соответствии с которым стороны предпринимают согласованные меры по разработке и утверждению проекта зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории города Рязани в соответствии с действующим законодательством в области охраны объектов культурного наследия (л.д.7-10).
По условиям заключенного соглашения, административный истец от своего имени и за свой счет заключает и оплачивает договор на разработку проекта со специализированной организацией, выступая в качестве заказчика; заключает и оплачивает договор на проведение государственной историко-культурной экспертизы проекта; передает проект, материалы по его обоснованию и положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы на согласование комитету по культуре и туризму; принимает проект от комитета по культуре и туризму, рассмотренный комитетом по культуре и туризму и администрацией города Рязани, и в случае наличия обоснованных замечаний передает разработчику проекта для внесения изменений, оплачивает доработку проекта и, при необходимости, дополнительные исследования; передает экземпляр согласованного проекта, материалов по его обоснованию и положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы в администрацию г. Рязани.
В 2016 году проект зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории города Рязани, разработанный ООО "Архитектурная мастерская Н.Ф. Никитина" и заключение государственной историко-культурной экспертизы, представленные административным истцом в Инспекцию ОКН Рязанской области, были рассмотрены в установленном порядке, административный ответчик подготовил пакет документов, предусмотренных пунктом 14 Положения, и направил его для согласования в Министерство культуры РФ, которое по результатам рассмотрения представило замечания и рекомендовало доработать проект.
Письмом Министерства культуры РФ от 14.12.2016 N на Председателя Правительства Рязанской области возложена обязанность организации совещания органов исполнительной власти Рязанской области с участием Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Рязанской области, Рязанского отделения ВООПИиК, представителей общественности, заинтересованных лиц и организаций по вопросу рассмотрения проекта зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории МО - городской округ город Рязань, разработанного ООО "Архитектурная мастерская Н.Ф. Никитина" в 2012-2016 годах, и решить вопросы, связанные с материалами вышеуказанного проекта зон охраны, в целях его дальнейшего утверждения (л.д.109).
По результатам рассмотрения проекта, администрацией города Рязани совместно с рабочей группой от Рязанской организации правления Союза Архитекторов России было рекомендовано переработать утверждаемую часть проекта в полном объеме (рекомендации от 10-14 февраля 2017 года, письмо Управления градостроительства и архитектуры Администрации г.Рязани от 06.03.2017 года) (л.д.91-95, 110-114).
20.03.2017 доработанный проект и заключение историко-культурной экспертизы, с прилагаемыми документами были переданы административным истцом в Инспекцию ОКН Рязанской области.
Вместе с тем, согласно письму администрации города Рязани от 11.05.2017 N были направлены замечания на представленный проект, замечания также содержались и в письме главного управления архитектуры и градостроительства Рязанской области от 15.03.2017 N в части высотного регламента застройки (л.д.104).
Согласно пункту 4 выписки из протокола совещания Правительства Рязанской области N от 10.08.2017 года, Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия, главному управлению архитектуры и градостроительства Рязанской области, администрации муниципального образования - городской округ город Рязань, было предложено в срок до 15.10.2017 организовать работу по корректировке проекта зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории МО - городской округ город Рязань, разработанного Фондом содействия охране памятников истории и культуры "Наследие" (административным истцом по настоящему делу), с привлечением общественности (л.д.122-123).
Отказывая в удовлетворении административного иска, суд указал на отсутствие совокупности обстоятельств, предусмотренных пунктом 2 статьи 227 КАС РФ, а именно: незаконного бездействия административного ответчика и реального нарушения при этом прав административного истца.
Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, по следующим мотивам.
Как верно указал суд, сделать вывод о незаконности бездействия административного ответчика нельзя, поскольку в настоящее время конкретный порядок (в том числе и срок) направления проекта для согласования и утверждения в Министерство культуры РФ законодательством не регламентирован.
Административных процедур, предполагающих совершение административным ответчиком юридически значимых действий, заключающихся в обязательном и безусловном направлении представленной административным истцом документации на согласование, не установлено, поэтому нарушения прав административного истца или угрозы их нарушения не усматривается.
Доводы административного истца фактически сводятся к тому, что представленный доработанный проект соответствует требованиям действующего законодательства, замечания Министерства культуры РФ, являвшиеся основанием отказа в согласовании устранены, в силу чего уклонение административного ответчика от направления проекта зон охраны объекта культурного наследия, заключения государственной историко-культурной экспертизы и других документов в Министерство культуры РФ является незаконным.
Суд не усмотрел бездействия со стороны административного ответчика, поскольку работа по подготовке проекта ведется с учетом замечаний Министерства культуры РФ до настоящего времени, что подтверждается и представленным в апелляционную инстанцию протоколом заседания рабочей группы по рассмотрению проекта зон охраны объектов культурного наследия от 05 декабря 2017 года.
Продолжительность такой деятельности связана со сложностью разрабатываемого проекта, обусловленной его значительным объемом, необходимостью учета множества объективных показателей, а также обязательностью привлечения к процедуре, предшествующей согласованию проекта в Министерстве культуры РФ, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов и подразделений муниципального образования городского округа - город Рязань, а также обеспечением возможности участия в обсуждении проекта значительного количества заинтересованных лиц.
Вопреки доводам апелляционной жалобы данные обстоятельства не позволяют при определении сроков подготовки и направления документов в Министерство культуры РФ, применить по аналогии соответствующие нормы Положения о государственной историко-культурной экспертизе (утв. Постановлением Правительства РФ от 15.07.2009 N 569) и Административных регламентов предоставления государственных услуг" (утв. Постановлением Инспекции ОКН Рязанской области от 05.11.2015 N 2-п).
Нельзя не согласиться с аргументом суда о том, что административный ответчик самостоятельно, в рамках своей компетенции принимает решение о готовности доработанного проекта для направления в Министерство культуры РФ, поскольку является органом исполнительной власти Рязанской области, уполномоченным в области государственной охраны объектов культурного наследия, в том числе осуществляющим функции организатора разработки проектов зон охраны объектов культурного наследия.
При таком положении основания к удовлетворению требований, направленных на понуждение административного ответчика к принятию мер, связанных с разработкой нормативного правового акта, отсутствуют.
Судебная коллегия полагает, что суд первой инстанции с достаточной полнотой исследовал все обстоятельства дела, выводы суда не противоречат материалам дела, и являются мотивированными, они соответствуют содержанию исследованных судом доказательств и нормам материального права, регулирующим рассматриваемые правоотношения и подлежащим применению по настоящему делу; юридически значимые обстоятельства по делу судом установлены верно, процессуальные нормы не нарушены.
Все доводы апелляционной жалобы по существу сводятся к несогласию с правильными выводами суда, изложенными в решении, а также к неверному толкованию положений действующего законодательства. Эти доводы несостоятельны и не могут являться основанием для отмены постановленного судом решения.
Судебная коллегия приходит к выводу, что судом постановлено законное и обоснованное решение, предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований к отмене решения по доводам апелляционной жалобы не имеется.
Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
Решение Советского районного суда г. Рязани от 02 ноября 2017 года оставить без изменения, а апелляционную жалобу Фонда содействия охране памятников истории и культуры "Наследие" - без удовлетворения.
Председательствующий-
Судьи:
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
