Дата принятия: 05 марта 2020г.
Номер документа: 33а-252/2020
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПСКОВСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 05 марта 2020 года Дело N 33а-252/2020
Судебная коллегия по административным делам
Псковского областного суда
В составе:
председательствующего: Панова И.М.,
судей: Адаева И.А., Анашкиной М.М.,
при секретаре: Шевчук В.С.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Андросович И.И. на решение Гдовского районного суда Псковской области от 05 декабря 2019 г., которым постановлено:
"Отказать Андросович И.И. в удовлетворении исковых требований к Администрации Гдовского района о признании незаконным решения о недопустимости строительства от 23 августа 2019 г. N 143".
Выслушав доклад судьи Псковского областного суда Анашкиной М.М., объяснения Андросович И.И. и ее представителя Касищева Н.С., поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителя Администрации Гдовского района Псковской области Смирновой А.А., полагавшей решение законным и обоснованным, судебная коллегия
УСТАНОВИЛА:
Андросович И.И. обратилась в суд с административным иском к Администрации Гдовского района о признании незаконным решения Администрации Гдовского района Псковской области от 23 августа 2019 г. N 143.
В обоснование административного иска указала, что является собственником земельного участка с КН (****), площадью 1950 кв.м., категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования: для дачного строительства, расположенного по адресу: <****>.
02 августа 2019 г. Андросович И.И. уведомила Администрацию Гдовского района о планируемом строительстве садового дома на принадлежащем ей земельном участке.
23 августа 2019 г. административным истцом получено уведомление N 143, согласно которому в согласовании строительства садового дома отказано. Указано, что земельный участок с кадастровым номером (****) в соответствии с Правилами землепользования и застройки сельского поселения "Спицинская волость" (далее ПЗЗ) от 29 сентября 2018 г. находится в зоне земель сельскохозяйственного назначения (угодия). В соответствии со статьями 77, 78 Земельного кодекса Российской Федерации (далее ЗК РФ) на земельных участках, входящих в состав земель сельскохозяйственного назначения, эксплуатируемых в том числе крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, могут размещаться любые производственные, а также иные объекты, в том числе здания, строения, сооружения, используемые в процессе сельскохозяйственного назначения. При этом объекты недвижимости для проживания людей должны размещаться на территории земельного участка иной категории - земли населенных пунктов.
Не соглашаясь с указанным уведомлением, административный истец указывает, что предыдущим собственником земельного участка с КН (****), из которого в последующем был образован земельный участок с КН (****), была инициирована процедура изменения вида разрешенного использования. Постановлением Главы Гдовского района Псковской области от 20 июля 2010 г. N 407 изменен вид разрешенного использования с "для ведения личного подсобного хозяйства" на "для дачного строительства", указанное постановление никем не оспорено и не отменено.
Ссылаясь на положения статей 1, 7, 42, 77 ЗК РФ, статьи 51 Градостроительного кодекса РФ (далее ГрК РФ), Федеральных законов от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее ФЗ N 218-ФЗ) и от 29 июля 2017 г. N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее N 217-ФЗ), административный истец считает, что действующее законодательство позволяет производить строительство дачного дома на принадлежащем ей земельном участке.
В связи с изложенным полагает, что административным ответчиком при рассмотрении ее заявления от 02 августа 2019 г. были нарушены нормы материального права, просит признать решение Администрации Гдовского района Псковской области от 23 августа 2019 г. N 143 незаконным.
Андросович И.И. в судебное заседание не явилась, просила о рассмотрении дела в ее отсутствие.
Представитель Администрации Гдовского района Псковской области в судебное заседание не явился, был извещен надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела. В представленных возражениях на административный иск указал, что согласно ПЗЗ земельный участок с КН (****) находится на землях сельскохозяйственного назначения (угодья), градостроительный регламент не установлен, поскольку градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения. Вследствие чего исключается возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства. Согласно карте оценки земель принадлежащий истице земельный участок отнесен к сельскохозяйственным угодьям - пашни, которые должны использоваться под посев сельскохозяйственных культур, многолетних трав и не предусматривают строительство. До принятия специального законодательства о зонировании территорий для сельскохозяйственных угодий действует особый правовой режим, имеющий целью охрану указанных земель и недопущений выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки. Таким образом, застройка земельного участка, относящегося к сельскохозяйственным угодьям в составе земель сельскохозяйственного назначения, невозможна, вне зависимости от вида его разрешенного использования, без включения в границы населенных пунктов.
Судом постановлено указанное выше решение.
В апелляционной жалобе Андросович И.И. ставит вопрос об отмене решения Гдовского районного суда Псковской области от 05 декабря 2019 г. в связи с неправильным толкованием норм материального и процессуального права, просит о принятии нового решения.
В обоснование доводов апелляционной жалобы приводит позицию, изложенную в административном исковом заявлении.
Выражает несогласие с выводами суда первой инстанции в части неправомерности Постановления Главы Гдовского района Псковской области от 20 июля 2010 г. N 407, полагает, что действующее на тот период законодательство позволяло Главе района изменять вид разрешенного использования земельного участка из категории земель сельхозназначения, а принятые в 2014 г. ПЗЗ не распространяются на правоотношения 2010 г. в силу части 1 статьи 4 Гражданского кодекса РФ.
Обращает внимание на то обстоятельство, что административный ответчик, принимая оспариваемое решение, исходит из отнесения земельного участка к землям сельхозугодий, однако согласно сведениям ЕГРН он имеет категорию - земли сельхозназначения.
По мнению административного истца, правообладатели земельных участков, предоставленных для ведения садоводства, дачного хозяйства, вправе по своему усмотрению в отношении возведенных на таких участках жилых домов, в целях государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав применять либо уведомительный порядок, либо ранее действовавший порядок, согласно которому не требовалось получение разрешения на строительство.
Ссылаясь на правовую позицию Верховного Суда Российской Федерации, выраженную в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за 4 квартал 2013 г., утвержденном Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 04 июня 2014 г., а также на аналогию с видом разрешенного использования земельного участка - "ведение садоводства", и на классификатор данного вида разрешенного использования земельного участка, считает возможным размещение садового дома на принадлежащем ей земельном участке.
В соответствии с частью 1 статьи 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, возражениях относительно жалобы.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.
Согласно пункту 5.1 части 2 статьи 8 ГрК РФ к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области градостроительной деятельности относится направление уведомлений, предусмотренных пунктом 2 части 7, пунктом 3 части 8 статьи 51.1 и пунктом 5 части 19 статьи 55 настоящего Кодекса, при осуществлении строительства, реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства, садовых домов на земельных участках, расположенных на соответствующих межселенных территориях.
Порядок подачи застройщиком уведомлений о планируемом строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома, а также рассмотрения органом местного самоуправления таких уведомлений, предусмотрен статьей 51.1 ГрК РФ.
Так, в соответствии с частью 1 данной нормы в целях строительства или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома застройщик подает на бумажном носителе посредством личного обращения в уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления уведомление о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома (далее также - уведомление о планируемом строительстве).
Уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления в течение семи рабочих дней со дня поступления уведомления о планируемом строительстве, за исключением случая, предусмотренного частью 8 настоящей статьи: 1) проводит проверку соответствия указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома, а также допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации; 2) направляет застройщику способом, определенным им в уведомлении о планируемом строительстве, уведомление о соответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке либо о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке (часть 7 статьи 51.1 ГрК РФ).
Согласно пункту 2 части 10 статьи 51.1 ГрК РФ уведомление о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке направляется застройщику только в случае, если размещение указанных в уведомлении о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома не допускается в соответствии с видами разрешенного использования земельного участка и (или) ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующими на дату поступления уведомления о планируемом строительстве.
Как следует из материалов дела, Андросович И.И. является собственником земельного участка с КН (****), площадью 1950 кв.м., категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования: для дачного строительства, расположенного по адресу: <****>.
02 августа 2019 г. Андросович И.И. уведомила Администрацию Гдовского района о планируемом строительстве садового дома на принадлежащем ей земельном участке.
Уведомлением Администрации Гдовского района от 23 августа 2019 г. N 143 сообщено о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке, поскольку указанный земельный участок с кадастровым номером (****) в соответствии с ПЗЗ находится в зоне земель сельскохозяйственного назначения (угодия). В соответствии со статьями 77, 78 ЗК РФ на земельных участках, входящих в состав земель сельскохозяйственного назначения, эксплуатируемых в том числе крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, могут размещаться любые производственные, а также иные объекты, в том числе здания, строения, сооружения, используемые в процессе сельскохозяйственного назначения. При этом объекты недвижимости для проживания людей должны размещаться на территории земельного участка иной категории - земли населенных пунктов.
Отказывая в удовлетворении исковых требований о признании указанного решения органа местного самоуправления незаконным, суд исходил из того, что оспариваемое решение вынесено уполномоченным органом; соответствует требованиям закона; принадлежащий истице земельный участок располагается за пределами населенного пункта на сельскохозяйственных угодьях в составе земель сельскохозяйственного назначения, в связи с чем на него не распространяются ПЗЗ; действующим законодательством исключена возможность для застройки таких земель объектами, не связанными с сельскохозяйственным производством.
Судебная коллегия считает указанные выводы суда первой инстанции законными и обоснованными, оснований для вмешательства в оспариваемое судебное решение не усматривает.
Оспариваемое уведомление N 143 вынесено уполномоченным органом, в порядке, предусмотренном статьей 51.1 ГрК РФ, отказ в согласовании строительства садового дома соответствует пункту 2 части 10 статьи 51.1 ГрК РФ.
Как установил суд первой инстанции, принадлежащий Андросович И.И. земельный участок с КН (****) относящийся к землям сельскохозяйственного назначения, был образован из земельного участка с КН (****).
По запросам Псковского областного суда в Администрацию Гдовского района и Управление Росреестра по Псковской области получены выписки из ЕГРН и межевые планы, согласно которым земельный участок с КН (****), площадью 25000 кв.м., категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования: для личного подсобного хозяйства, образован из земельных паев сельхозугодий АО "Спицино", в 2006 г. поставлен на кадастровый учет Гусаровой З.П., которая по договору купли-продажи от 22 декабря 2018 г. продала его Тихомирову А.В., последний, в свою очередь, на основании договора купли-продажи от 16 октября 2009 г. продал земельный участок Земсковой Е.Г.
22 декабря 2009 г. зарегистрировано Дачное садоводческое товарищество "Новая деревня", председатель правления Земскова Е.Г.
По заявлению Земсковой Е.Г. Администрация Гдовского района постановлением от 20 июля 2010 г. N 407 изменила вид разрешенного использования земельного участка с КН (****) с вида разрешенного использования "для ведения личного подсобного хозяйства" на вид разрешенного использования "дачное строительство".
Земскова Е.Г. провела межевание земельного участка с КН (****), на основании межевого плана от 26 октября 2010 г. осуществила раздел данного земельного участка на 11 земельных участков, один из которых под КН (****) был поставлен 13 ноября 2010 г. на кадастровый учет.
На основании договора купли-продажи от 15 марта 2011 г. Земскова Е.Г. продала земельный участок с КН (****) Дачному некоммерческому партнерству "Новая деревня", которое в 2011 г. продало данный земельный участок Андросович И.И., в августе 2018 г. земельный участок продан Минаевой Т.Г., а затем последняя в сентябре 2018 г. продала земельный участок вновь Андросович И.И.
Согласно ПЗЗ земельный участок с КН (****) расположен в зоне СХ-2 - зона территорий сельскохозяйственного использования, земли сельскохозяйственного назначения (угодья).
С учетом приведенных выше обстоятельств, земельный участок КН (****) изначально был расположен на землях сельскохозяйственных угодий, что подтверждается находящимися в материалах дела Свидетельством на право собственности на землю, выданным 30 июня 1994 г. Гусаровой З.П., межевыми планами на земельные участки с КН (****) и КН (****), выписками из ЕГРН на данные земельные участки, ПЗЗ.
Доводы административного истца и его представителя о том, что земельный участок не относится к сельхозугодьям, голословны, противоречат указанным доказательствам.
Согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; они могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (статья 9); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (части 2 и 3 статьи 36).
В силу пункта 1 статьи 1 ФЗ N 101-ФЗ действие данного закона не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями. Оборот указанных земельных участков регулируется Земельным кодексом Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.
В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми для целей осуществления прудовой аквакультуры), а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции (часть 2 статьи 77 ЗК РФ).
Сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране (часть 1 статьи 79 ЗК РФ).
Согласно части 1 статьи 78 ЗК РФ земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства).
В силу части 6 статьи 79 ЗК РФ сельскохозяйственные угодья не могут включаться в границы территории ведения гражданами садоводства для собственных нужд, а также использоваться для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке.
В связи с этим, административный ответчик правомерно не согласовал строительство садового дома на указанном земельном участке.
Поскольку сельскохозяйственные угодья не могут включаться в границы территории ведения гражданами садоводства для собственных нужд, то положения ФЗ N 217-ФЗ, регулирующего отношения, возникающие в связи с ведением гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд, не распространяются на земли сельскохозяйственных угодий, входящих в состав земель сельскохозяйственного назначения.
В соответствии с пунктом 2 статьи 7 ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
Под градостроительным зонированием в силу пункта 6 статьи 1 ГрК РФ понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установление градостроительных регламентов.
Виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительным регламентом (пункт 9 статьи 1 ГрК РФ) применительно к каждой территориальной зоне (часть 2 статьи 37 ГрК РФ).
Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (пункт 6 статьи 1, пункт 3 части 2 и части 6 статьи 30, части 1, 6 статьи 36, часть 5 статьи 37 ГрК РФ).
Таким образом, для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется, а решение об изменении вида разрешенного использования для земель сельхозназначения применяется в соответствии с федеральными законами.
Действующим законодательством возможность изменения вида разрешенного использования для земель сельхозназначения не предусмотрена, за исключением положений ФЗ N 101-ФЗ об изменении вида разрешенного использования при принудительном изъятии земельных участков.
Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".
Иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется, что означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и действие принципа сохранения целевого использования данных земельных участков, закрепленного статьей 1 ФЗ N 101-ФЗ.
Таким образом, до принятия специального законодательства о зонировании территорий для сельскохозяйственных угодий установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану указанных земель и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности.
Более того, полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений, предусмотренные статьей 11 ЗК РФ, не содержат полномочий по изменению вида разрешенного использования земельных участков.
Учитывая приведенные законоположения, изменение вида разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения, относящихся к сельскохозяйственным угодьям, невозможно без изменения категории земельного участка; орган местного самоуправления не вправе был изменять вид разрешенного использования земельного участка с "для ведения личного подсобного хозяйства" на "для дачного строительства", поэтому суд первой инстанции правомерно указал на несоответствие Постановления Главы Гдовского района Псковской области от 20 июля 2010 г. N 407 требованиям законодательства.
Земельным законодательством ранее закреплялась возможность предоставления земельных участков сельскохозяйственного назначения для осуществления садоводства только гражданам, входящим в состав соответствующего некоммерческого объединения, однако выделение таких земельных участков в индивидуальном порядке не предусматривалось.
Как видно из материалов рассматриваемого административного дела, земельный участок с КН (****) не изымался из земель сельхозназначения для организации садоводческого, огороднического и дачного некоммерческого объединения, не передавался Дачному садоводческому товариществу "Новая деревня", следовательно, положения ранее действовавшего Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", а с 01 января 2019 г. - ФЗ N 217-ФЗ, регулирующие отношения, возникающие в связи с ведением садоводства, огородничества и дачного хозяйства гражданами - членами садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, на этот земельный участок, а также выделенный из него земельный участок с КН (****), не распространяются.
Таким образом, доводы административного истца и его представителя о возможности строительства дачного дома на земельном участке с КН (****) нельзя признать законными и обоснованными.
Выводы суда первой инстанции соответствуют правовой позиции, изложенной в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2013 г., утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ 04 июня 2014 г. (вопросы 4 и 5).
Аргументы апелляционной жалобы являются несостоятельными по основаниям, изложенным выше, поэтому повлечь отмену или изменение судебного решения они не могут.
Таким образом, решение суда соответствует материалам дела и требованиям закона. Доводы апелляционной жалобы, основанные на неверном толковании норм материального права, по своей сути направлены на иную оценку установленных судом обстоятельств и переоценку доказательств, что в данном случае не может служить основанием к отмене законного и обоснованного решения. Оснований, предусмотренных статьей 310 КАС РФ, для вмешательства в оспариваемое решение судебная коллегия не установила.
Руководствуясь изложенным и статьями 307, 309-311 КАС РФ судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
Решение Гдовского районного суда Псковской области от 05 декабря 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Андросович И.И. - без удовлетворения.
Председательствующий: И.М. Панов
Судьи: И.А. Адаев
М.М. Анашкина
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
