Дата принятия: 14 июля 2021г.
Номер документа: 33а-2516/2021
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ АСТРАХАНСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 14 июля 2021 года Дело N 33а-2516/2021
Судебная коллегия по административным делам Астраханского областного суда в составе:
председательствующего: Степина А.Б.,
судей областного суда: Берстневой Н.Н., Сорокиной О.А.,
при помощнике судьи: Стародубовой В.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Сорокиной О.А. дело по апелляционным жалобам администрации муниципального образования "Красноярский район" и ООО "Газпром добыча Астрахань" на решение Красноярского районного суда Астраханской области от 23 апреля 2021 года по административному иску Аксарайского прокурора по надзору за соблюдением законов в Аксарайском газоконденсатном комплексе об оспаривании бездействия администрации муниципального образования "Красноярский район" в части непринятия мер к организации места захоронения (кладбища) в соответствии с требованием законодательства,
УСТАНОВИЛА:
Аксарайский прокурор по надзору за соблюдением законов в Аксарайском газоконденсатном комплексе, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным иском об оспаривании бездействия администрации муниципального образования "Красноярский район" (с учетом изменения требований) в части непринятия мер к организации места захоронения (кладбища) в соответствии с требованием законодательства.
Административный иск обусловлен тем, что администрацией муниципального образования "Красноярский район" не принимаются меры по организации места захоронения (кладбища), расположенного в границах земельного участка с кадастровым N, в соответствии с требованиями пунктов 53 и 65 СанПиН 2.1.3648-21 "Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий городских и сельских поселений, к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению, атмосферному воздуху, почвам, жилым помещениям, эксплуатации производственных, общественных помещений, организации и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача от 28 января 2021 годаN 3, что нарушает права неопределенного круга лиц.
В суде первой инстанции представитель административного истца прокурор Малышев С.В. поддержал требования административного иска (с учетом изменения), просил его удовлетворить.
Представитель административного ответчика администрации муниципального образования "Красноярский район" Астраханской области Саидова Т.А. возражала против удовлетворения административного иска прокурора.
Представитель администрации муниципального образования "Джанайский сельсовет" Красноярского района Астраханской области и представитель ООО "Газпром добыча Астрахань" в судебное заседание не явились, направили в суд заявления о рассмотрения дела в их отсутствие.
Решением Красноярского районного суда Астраханской области от 23 апреля 2021 года признано незаконным бездействие администрации муниципального образования "Красноярский район" в сфере исполнения законодательства о погребении и похоронном деле, выразившееся в непринятии мер по организации места захоронения (кладбища), расположенного в границах земельного участка с кадастровым N в соответствии с требованиями пунктов 53 и 65 СанПиН 2.1.3648-21, возложена обязанность устранить допущенные нарушения.
С решением суда не согласился административный ответчик - администрация муниципального образования "Красноярский район" и заинтересованное лицо - ООО "Газпром добыча Астрахань", ими поданы апелляционные жалобы.
В апелляционной жалобе представитель администрации муниципального образования "Красноярский район" ставит вопрос об отмене решения суда ввиду нарушения норм материального и процессуального права, несоответствия выводов суда фактическим обстоятельствам дела. Заявитель указывает, что административный истец трижды изменил и предмет и основание административного иска, что противоречит требованиям процессуального закона. Полагает, что все заявленные после первоначального иска требования подлежали возврату истцу для самостоятельного обращения в суд. Истец не доказал, что предъявляя административный иск в суд, он защищает интересы неопределенного круга лиц. Органом местного самоуправления кладбище не создавалось. Самовольные захоронения производились на земельном участке, принадлежащем ООО "Газпром добыча Астрахань". Администрация указанным участком распоряжаться не вправе. В санитарно-защитной зоне невозможно соблюсти СанПин 2.1.3548-21. Администрация не вправе вмешиваться в хозяйственную деятельность ООО "Газпром добыча Астрахань" и не может нести ответственность за действия неустановленных лиц, производивших несанкционированные захоронения. Также ссылается на то, что организация места захоронения подразумевает создание действующего кладбища, а в настоящее время существует только самовольное место захоронения. СанПин 2.1.3548-21 не регламентирует вопросы организации кладбищ.
В апелляционной жалобе представитель ООО "Газпром добыча Астрахань" также указывает на отмену решения суда первой инстанции, ссылаясь на то, что участок, где расположено несанкционированное место захоронения, относится к санитарно-защитной зоне в границах горного отвода на промышленную разработку Левобережной части Астраханского ГКМ, характеризующегося высоким содержанием сероводорода. Размещение мест захоронения в границах санитарно-защитной зоны запрещено и такое размещение исключает возможность целевого использования земельного участка, что нарушает права собственника.
На апелляционные жалобы прокурором поданы возражения.
Заслушав докладчика, доложившего дело и апелляционные жалобы, выслушав объяснения представителей администрации муниципального образования "Красноярский район" и ООО "Газпром добыча Астрахань", поддержавших доводы апелляционных жалоб, представителя административного истца, возражавшего против удовлетворения доводов апелляционных жалоб, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, судебная коллегия не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.
Согласно материалам дела, на земельном участке с кадастровым N с ориентирами ... м юго-восточнее ... расположено место захоронения (кладбище).
Место захоронения представляет собой мусульманское кладбище, на территории которого жителями близлежащих поселений с 1947 года и по настоящее время производятся захоронения умерших. Фактическая площадь участка под местом захоронения (кладбищем) составляет ... кв м.
Решений о создании общественного кладбища уполномоченным органом не принималось. Земельный участок под место захоронения не выделялся. Порядок деятельности общественного кладбища не определен.
Земельный участок, на котором расположено место захоронения, находится в собственности ООО "Газпром добыча Астрахань" на основании постановления администрации муниципального образования "Красноярский район" от 3 июня 2010 года N "О предоставлении ООО "Газпром добыча Астрахань" ... кв м земельной площади в собственность за плату" и заключенного 20 июня 2010 года с АУ АО "Фонд государственного имущества Астраханской области" договора купли-продажи N
Указанный земельный участок относится к категории земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения, общая площадь земельного участка 10 075 229 кв м.
Администрацией муниципального образования "Красноярский район" меры по организации места захоронения (кладбища) в соответствии с требованиями законодательства в границах земельного участка с кадастровым N не принимаются.
Удовлетворяя требования прокурора, суд первой инстанции, руководствуясь статьями 15, 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральным законом от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", статей 11, 25 Земельного кодекса Российской Федерации, исходил из того, что со стороны административного ответчика имеет место неисполнение полномочия органа местного самоуправления, предусмотренного статьями 4, 16-18 Федерального закона N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле". Указанное свидетельствует о том, что обязанность по организации места захоронения и надлежащему содержанию кладбища на территории муниципального образования, отнесенная к вопросам местного значения муниципального района, администрацией района не осуществляется. Осуществление полномочий по решению вопросов местного значения является обязанностью органов местного самоуправления, длительное бездействие ответчика по решению вопроса местного значения приводит к нарушению прав неограниченного круга лиц.
Такое суждение районного суда основано на нормах действующего правового регулирования и установленных по делу обстоятельствах.
В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, является необходимой формой осуществления власти народа, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (статья 12, часть 2 статьи 3, часть 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации).
Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), который к вопросам местного значения муниципального района относит содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организацию ритуальных услуг (пункт 17 части 1 статьи 15 Федерального закона N 131-ФЗ).
Законодательство Российской Федерации о погребении и похоронном деле состоит из Федерального закона от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирует отношения, связанные с погребением умерших, устанавливает среди прочего санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения, что следует из пункта 1 статьи 2 и статьи 1 названного федерального закона.
Данный федеральный закон в пункте 1 статьи 4 определяет, что места погребения - это участки земли с сооружаемыми на них кладбищами для захоронения тел (останков) умерших, стенами скорби для захоронения урн с прахом умерших, крематориями для предания тел (останков) умерших огню, а также иными зданиями и сооружениями, предназначенными для осуществления погребения умерших, которые отводятся в соответствии с этическими, санитарными и экологическими требованиями.
Согласно статье 16 Федерального закона N 8-ФЗ, выбор земельного участка для размещения места погребения осуществляется в соответствии с правилами застройки города или иного поселения с учетом гидрогеологических характеристик, особенностей рельефа местности, состава грунтов, предельно допустимых экологических нагрузок на окружающую среду, а также в соответствии с санитарными правилами и нормами и должен обеспечивать неопределенно долгий срок существования места погребения (пункт 1). Создание новых мест погребения, реконструкция действующих мест погребения возможны при наличии положительного заключения экологической и санитарно-гигиенической экспертизы (пункт 3). Деятельность на местах погребения осуществляется в соответствии с санитарными и экологическими требованиями и правилами содержания мест погребения, устанавливаемыми органами местного самоуправления (пункт 1 статьи 17).
Создаваемые, а также существующие места погребения не подлежат сносу и могут быть только перенесены в случае угрозы постоянных затоплений, оползней, после землетрясений и других стихийных бедствий по решению органов местного самоуправления (пункт 2 статьи 4 Федерального закона N 8-ФЗ). Использование территории места погребения разрешается по истечении двадцати лет с момента его переноса. Территория места погребения в этих случаях может быть использована только под зеленые насаждения. Строительство зданий и сооружений на этой территории запрещается (пункт 6 статьи 16 Федерального закона N 8-ФЗ).
В силу пункта 4 статьи 18 пункта 4 статьи 18 Федерального закона N 8-ФЗ порядок деятельности общественных кладбищ определяется органами местного самоуправления.
В свою очередь, постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 января 2021 года N 3 утверждены "Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий городских и сельских поселений, к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению, атмосферному воздуху, почвам, жилым помещениям, эксплуатации производственных, общественных помещений, организации и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий", в пунктах 53, 64, вопреки доводам апелляционной жалобы, регламентировано устройство кладбищ в соответствии с нормами санитарно-эпидемиологического законодательства.
Вопрос организации места захоронения затрагивает права неопределенного круга лиц, в интересах которого выступает прокурор, поскольку право человека быть погребенным после смерти согласно его волеизъявлению, с соблюдением обычаев и традиций, религиозных и культовых обрядов вытекает из Конституции Российской Федерации, ее статей 21, 22, 28 и 29, гарантирующих охрану достоинства личности, право на свободу и личную неприкосновенность, свободу совести и вероисповедания, свободу мысли и слова, мнений и убеждений; каждый человек имеет право на уважение окружающих, достоинство личности подлежит защите в качестве общего условия осуществления всех иных прав и свобод, независимо от фактического социального положения человека, и предопределяет недопустимость произвольного вмешательства в сферу автономии личности (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 28 ноября 2007 года N 8-П, от 14 июля 2011 года N 16-П и от 16 июня 2015 года N 15-П и другие).
Федеральный закон N 8-ФЗ устанавливает требования к выбору земельного участка для размещения места погребения для обеспечения неопределенно долгого срока существования места погребения (пункт 1 статьи 16) и предусматривает полномочия органов местного самоуправления по определению порядка деятельности общественных кладбищ (пункт 4 статьи 18).
Данные нормы действуют в системе других гарантий погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников, а также санитарных и экологических требований к выбору и содержанию мест погребения (пункты 1 и 3 статьи 1 данного Федерального закона).
Суд первой инстанции, приняв во внимание требования указанного действующего правового регулирования, в том числе СанПиН 2.1.3684-21, пришел к правильному выводу, что администрацией муниципального образования "Красноярский район" указанные нормативные требования в отношении места захоронения, расположенного на земельном участке с кадастровым N, не выполнены, что свидетельствует о незаконном бездействии ответчика и необходимости удовлетворения требований прокурора.
Что касается доводов административных жалоб о нахождении общественного кладбища в ведении хозяйствующего субъекта, то коллегия отмечает, что указанными законами наделение хозяйствующего субъекта полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения не предусмотрено. Требования, разрешенные судом первой инстанции, связаны исключительно с бездействием органа местного самоуправления по решению вопроса местного значения. Обжалуемым судебным актом никакие обязанности на хозяйствующий субъект не возлагаются.
Если говорить о доводах жалоб относительно расположения захоронений в пределах охранной зоны газопровода, то судебная коллегия учитывает, что в состав зон специального назначения могут включаться зоны, занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами, используемыми для захоронения твердых коммунальных отходов, и иными объектами, размещение которых может быть обеспечено только путем выделения указанных зон и недопустимо в других территориальных зонах (часть 13 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации). На момент формирования земельного участка и охранных зон, захоронения на спорном земельном участке уже частично существовали. Принятый судом первой инстанции судебный акт направлен на приведение существовавшего ранее и существующего в настоящее время места захоронения в соответствие с требованиями действующего правового регулирования, а потому - права административного ответчика либо заинтересованного лица не нарушает.
Ссылка на нарушение процессуального закона при принятии судом от прокурора изменения требований также не основана на нормах права и материалах дела.
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации устанавливает, что в иске должно быть указано содержание требований к административному ответчику и изложены основания и доводы (статья 125).
В соответствии с общим правилом статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административный истец вправе изменить основание или предмет административного иска, отказаться от административного иска полностью или частично.
При этом Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в качестве одного из основных положений предусматривает принцип состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства.
Предметом судебного разбирательства по настоящему делу является требование, связанное с допущенным органом местного самоуправления бездействием по решению вопроса местного значения относительно принятия мер к организации места захоронения.
Заявление представителем административного истца об изменении первоначально указанных в административном иске требований не повлекло изменение предмета административного иска, в связи с чем, судом такие изменения правомерно приняты.
Другие доводы апелляционной жалобы выводов суда не опровергают, они аналогичны позиции административного ответчика и заинтересованного лица при рассмотрении дела судом первой инстанции, им дана надлежащая правовая оценка, не согласиться с которой судебная коллегия оснований не находит.
Оснований для иных выводов судебная коллегия не усматривает.
На основании изложенного, судебная коллегия по административным делам Астраханского областного суда, руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
ОПРЕДЕЛИЛА:
решение Красноярского районного суда Астраханской области от 23 апреля 2021 года оставить без изменения, апелляционные жалобы администрации муниципального образования "Красноярский район" и ООО "Газпром добыча Астрахань" - без удовлетворения.
Кассационная жалоба (представление) может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции.
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
