Определение Судебной коллегии по административным делам Костромского областного суда от 08 ноября 2017 года №33а-2516/2017

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ КОСТРОМСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 8 ноября 2017 года Дело N 33а-2516/2017
Судебная коллегия по административным делам Костромского областного суда в составе:
председательствующего Кулаковой И.А.,
судей Зиновьевой О.Н., Пелевиной Н.В.,
при секретаре Добряковой Д.И.,
рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу главного врача Федерального казенного учреждения "Костромская психиатрическая больница (стационар) специализированного типа с интенсивным наблюдением" Министерства здравоохранения Российской Федерации Токаря В.И. на решение Островского районного суда Костромской области от 06 сентября 2017 года, которым в удовлетворении административного искового заявления Федерального казенного учреждения "Костромская психиатрическая больница (стационар) специализированного типа с интенсивным наблюдением" Министерства здравоохранения Российской Федерации к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Костромской области о признании недействительным предписания об устранении выявленных нарушений от 06 марта 2017 года отказано.
Заслушав доклад судьи Зиновьевой О.Н., выслушав объяснения представителя Федерального казенного учреждения "Костромская психиатрическая больница (стационар) специализированного типа с интенсивным наблюдением" Министерства здравоохранения Российской Федерации Кулигиной М.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения относительно апелляционной жалобы представителя Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Костромской области Бойковой Н.И., судебная коллегия
установила:
Федеральное казенное учреждение "Костромская психиатрическая больница (стационар) специализированного типа с интенсивным наблюдением" Министерства здравоохранения Российской Федерации (далее ФКУ "Костромская ПБСТИН" Минздрава России, Учреждение) обратилось с административным иском к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Костромской области (далее Управление Роспотребнадзора по Костромской области, Управление) о признании незаконным и отмене предписания от 06 марта 2017 года об устранении выявленных нарушений.
Требования мотивированы тем, что в соответствии с распоряжением заместителя руководителя Управления Роспотребнадзора по Костромской области от 03 февраля 2017 года N18 в отношении ФКУ "Костромская ПБСТИН" Минздрава России проведена внеплановая выездная проверка по исполнению ранее выданного предписания от 07 апреля 2016 года и установлены факты невыполнения предписания по устранению нарушений СанПиН 2.1.32630-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к организациям, осуществляющим медицинскую деятельность", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 18.05.2010 г. N58, а именно:
гл. 1, п. 3.1. - архитектурно-планировочными и конструктивными решениями зданий и помещений не обеспечены оптимальные условия для осуществления лечебно-диагностического процесса, соблюдения санитарно-противоэпидемического режима;
гл. 1, п. 3.6. - не приведены в соответствие с требованием санитарных правил минимальные площади помещений палат - 6 кв.м на одну койку;
гл. 1, п. 8.1. - не выдерживаются расстояния между сторонами коек, расстояние от коек до стен с окнами;
гл. 1 п. 10.2.3. - не приведено в соответствие с требованием санитарных правил количество коек в палатах - не более 4.
По результатам проведенной проверки выдано предписание об устранении выявленных нарушений в срок до 12.02.2018 г. Указанные обязанности возложены на Учреждение незаконно, являются реально неисполнимыми к указанному в предписании сроку. Порядок осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора установлен Положением о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре, утвержденным постановлением Правительства РФ от 05.06.2012 г. N476. Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку оно исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Выдаваемое предписание должно содержать законные требования, быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.
Учреждение расположено в приспособленных зданиях, переданных в ведение Министерства здравоохранения из Министерства внутренних дел при реорганизации в 1989 году. При передаче не предусматривалось выделении 2 520 кв.м палатных площадей для размещения больных (420 коек х 6 кв.м на одного больного = 2 520 кв.м). Свободные площади в учреждении отсутствуют. В настоящее время в учреждении проходят лечение в соответствии с решениями суда <данные изъяты> больных, общая площадь палат составляет <данные изъяты> Имеющиеся площади и набор помещений фактически не позволяют выполнить требования по палатным площадям для размещения больных, а также санитарные нормативы по вместимости палат, расстояниям от коек до стен с окнами, между торцами коек и стеной. Таким образом, устранение выявленных нарушений возможно только в случае сокращения коечной мощности учреждения либо фактического увеличения палатных площадей путем реконструкции уже имеющихся зданий и помещений или строительства новых и требует значительных финансовых и временных затрат.
Учреждение не имеет возможности самостоятельно регулировать поступление и выбытие больных, так как применение принудительных мер медицинского характера и проведение принудительного лечения в психиатрическом стационаре специализированного типа с интенсивным наблюдением осуществляется на основании вступивших в законную силу судебных актов в соответствии с уголовным и уголовно-процессуальным законодательством, Федеральным законом "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании", приказами Минздрава России. В Учреждение на принудительное лечение поступают мужчины из 8 регионов России: <данные изъяты> Учреждение с целью исполнения предписания от 07.04.2016 г. N2380-01 неоднократно обращалось в адрес учредителя с предложениями о сокращении коечной мощности. Вопрос до настоящего времени не решен.
Больница является федеральным государственным казенным учреждением и финансируется полностью из федерального бюджета, собственными средствами на улучшение материально-технической базы не располагает, возможность самостоятельно осуществить реконструкцию имеющихся помещений или строительство нового комплекса зданий отсутствует. Осуществление указанных мер возможно только учредителем Минздравом России. В Управление Роспотребнадзора по Костромской области были представлены копии документов, подтверждающих, что учреждением принимаются все меры в пределах предоставленных ему полномочий по выполнению требований санитарного законодательства и улучшению материально-технической базы. Письмами от 07.02.2012 г. N259, от 18.03.2013 г. N479, от 15.10.2013 г. N1598, от 05.02.2014 г. N225 подавались заявки на включение в Федеральную адресную инвестиционную программу строительство комплекса зданий для нужд ФКУ "Костромская ПБСТИН" Минздрава России, в том числе больничного корпуса на 300 койко-мест. Согласно письму директора финансово-экономического департамента Минздрава России от 08.06.2015 г. N11-5/1539 на 2017 год было запланировано финансирование проектно-изыскательских работ по данному объекту, но впоследствии по независящим от Учреждения причинам (в связи с оптимизацией расходов федерального бюджета и жесткими ограничениями, обусловленными сложившейся экономической ситуацией) данная заявка исключена из программы. 25 января 2017 года Учреждением направлена повторная заявка на включение в ФАИП на 2018 года и плановый период 2019 и 2020 годов, финансирование строительства комплекса зданий, при вводе которого в эксплуатацию все потребности учреждениях в палатных и вспомогательных площадях для непосредственного оказания медицинской помощи гражданам будут удовлетворены. Информации о результатах рассмотрения заявки не имеется, но и в случае принятия положительного решения осуществить строительство зданий к указанному в предписании сроку невозможно, рассчитанный минимальный срок строительства составляет не менее 28 месяцев, т.е. не ранее 2020-2021 годов. Таким образом, установленный предписанием срок до 12.02.2018 г. является заведомо неисполнимым по объективным и независящим от Учреждения причинам.
Судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Министерство здравоохранения Российской Федерации.
Решением Островского районного суда Костромской области от 24 мая 2017 года в удовлетворении административного искового заявления Федерального казенного учреждения "Костромская психиатрическая больница (стационар) специализированного типа с интенсивным наблюдением" Министерства здравоохранения Российской Федерации к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Костромской области о признании недействительным предписания об устранении выявленных нарушений от 06 марта 2017 года отказано.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Костромского областного суда от 02 августа 2017 года решение суда от 24 мая 2017 года отменено, административное дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении судом постановлено вышеприведенное решение.
В апелляционной жалобе главный врач ФКУ "КПБСТИН" Минздрава России Токарь В.И. просит отменить принятое судом решение и принять новое решение об удовлетворении административного иска.
В обоснование приводит доводы о неисполнимости, отсутствии реальной возможности исполнить требования оспариваемого предписания, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении. Указывает, что данные доводы признаны судом несостоятельными без приведения соответствующих мотивов и надлежащей проверки. Доводы административного истца о том, что в случае принятия Минздравом России положительного решения по направленной учреждением бюджетной заявке осуществить строительство зданий к указанному в предписании сроку невозможно, поскольку проектирование, строительство, оснащение и ввод в эксплуатацию нового комплекса зданий либо проведение реконструкции уже имеющихся помещений фактически невозможны ранее 2020-2021 годов, не опровергнуты. При рассмотрении вопроса о законности установленного предписанием срока для устранения выявленных нарушений (12 февраля 2018 года) эти доводы также не получили надлежащей оценки суда.
Вывод суда о непринятии Учреждением мер по исполнению как ранее выданного, так и обжалуемого предписаний и непредставлении доказательств о принятии этих мер сделан при отсутствии анализа содержания представленных письменных доказательств - обращений Учреждения в адрес учредителя Минздрава России и полученных ответов на них. Данные письма подтверждают довод истца об отсутствии у Учреждения полномочий по самостоятельному разрешению данного вопроса. Для решения спорной проблемы Учреждение неоднократно с 2012 года направляет обращения в адрес учредителя независимо от наличия либо отсутствия предписаний. Поскольку предметом рассмотрения дела является законность спорного предписания, в предмет доказывания не входит представление истцом доказательств по исполнению как ранее выданного, так и обжалуемого предписаний.
Судом оставлен без внимания довод учреждения о невозможности отказа в госпитализации больного, в отношении которого имеется вступивший в законную силу судебный акт о применении принудительных мер медицинского характера или помещения в стационар. Те меры, которые уже приняты, носят исчерпывающий характер, а возможность для принятия каких-либо иных мер, которые бы реально способствовали исполнению предписания к установленному сроку, у Учреждения отсутствует.
Судом не проверялась законность установления конкретного срока для исполнения предписания. Административный ответчик пояснил, что нормативно-правовые акты, регламентирующие установление срока исполнения предписания, отсутствуют, данный срок установлен на основании внутренних писем и является максимально возможным.
Представитель Министерства здравоохранения Российской Федерации в заседании суда апелляционной инстанции не участвует, о дне, времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещен надлежащим образом. Руководствуясь ст. ст. 150, 307 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее КАС РФ), судебная коллегия полагает возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившегося лица.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия не находит достаточных оснований к отмене обжалуемого решения.
Из материалов дела следует, что в период с 17 февраля 2017 года по 06 марта 2017 года Управлением Роспотребнадзора по Костромской области проведена проверка предписания от 07.04.2016 г. N2380-01 в ФКУ "Костромская ПБСТИН" Минздрава России.
Согласно акту проверки от 06 марта 2017 года выявлены нарушения СанПиН 2.1.3.2630-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к организациям, осуществляющим медицинскую деятельность", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 18.05.2010 г. N58:
гл. 1, п. 3.1. - архитектурно-планировочными и конструктивными решениями зданий и помещений не обеспечены оптимальные условия для осуществления лечебно-диагностического процесса, соблюдения санитарно-противоэпидемического режима;
гл. 1, п. 3.6. - не приведены в соответствие с требованием санитарных правил минимальные площади помещений палат - 6 кв.м на одну койку. Не представлены сведения по приведению в соответствие с требованиями санитарных правил минимальных площадей палат исходя из количества пациентов в палатах: палата N1 отделения N4, палата N6 отделения N3. Согласно представленным сведениям средняя площадь в палате на 1 пациента на момент проверки составила 3,6 кв.м;
гл. 1, п. 8.1. - не выдерживаются расстояния между сторонами коек, расстояние от коек до стен с окнами;
гл. 1 п. 10.2.3. - не приведено в соответствие с требованием санитарных правил количество коек в палатах - не более 4.
Руководителем Управления Роспотребнадзора по Костромской области 06 марта 2017 года выдано предписание об устранении выявленных нарушений, а именно обеспечить в срок до 12 февраля 2018 года выполнение СанПин 2.1.3.2630-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к организациям, осуществляющим медицинскую деятельность", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 18.05.2010 г. N58:
1) гл. 1, п. 3.1. - архитектурно-планировочными и конструктивными решениями зданий и помещений обеспечить оптимальные условия для осуществления лечебно-диагностического процесса, соблюдения санитарно-противоэпидемического режима.
2) гл. 1, п. 3.6. - привести в соответствие с требованием санитарных правил минимальные площади помещений палат - 6 кв.м:
- палата N5 отделения N2 (8 коек) 28,20 кв.м при нормативе 48 кв.м,
- палата N2 отделения N6 (10 коек) 40,77 кв.м при нормативе 60 кв.м,
- палата N6 отделения N5 (6 коек) 25,99 кв.м при нормативе 36 кв.м,
- палата N8 отделения N7 (4 койки) 22,01 кв.м при нормативе 24 кв.м.
Представить сведения по приведению в соответствие с требованиями санитарных правил минимальных площадей палат исходя из количества пациентов в палатах: палата N1 отделения N4, палата N6 отделения N3.
3) гл. 1, п. 8.1. - установить койки в палатах согласно требования санитарных правил: расстояние о коек до стен с окнами должно быть не менее 0,9 м, расстояние между торцами коек в 4х-коечных палатах, а также между торцами коек и стеной в 2-3х-коечных палатах должно быть не менее 1,2 м, расстояние между сторонами коек должно быть не менее 0,8 м.
4) гл. 1 п. 10.2.3. - предусмотреть вместимость коек в палатах в соответствии с гигиеническим нормативом - не более 4-х коек: в отделении N7 в палатах NN1, 2, 3, 4 установлено по 5 коек, в отделении N2 в палатах NN 1, 2, 4 - по 6 коек, в палатах N7,8 - по 5 коек, в палате N3 - 7 коек, в отделении N1 в палатах NN6, 9 установлено по 5 коек, в палатах NN3, 7, 8 - по 6 коек, в палатах NN1, 2 - по 8 коек, в палате N4 - 8 коек, в палате N5 - 9 коек, в отделении N5 в палате N1 установлено 5 коек, в палатах NN6, 9 - по 6 коек, в палатах NN1, 8 - по 8 коек, в палате N4 - 9 коек, в отделении N2 в палате N2 установлено 10 коек, в палате N5 - 11 коек.
В соответствии с ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 26.12.2008 г. N294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.
Суд первой инстанции, руководствуясь положениями статей 1, 2, 11, 39 Федерального закона от 30 марта 1999 года N52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", исследовав и оценив представленные сторонами доказательства в соответствии со статьей 84 КАС РФ, пришел к выводу о доказанности фактов нарушения ФКУ "Костромская ПБСТИН" Минздрава России п. 3.1, 3.6, 8.1, 10.2.3 гл. 1 СанПиН 2.1.3.2630-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к организациям, осуществляющим медицинскую деятельность", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 18 мая 2010 года N58. При этом оспариваемое предписание вынесено компетентным органом в пределах предоставленных ему полномочий, возложенная на ФКУ "Костромская ПБСТИН" Минздрава России обязанность соответствует требованиям действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы административного истца.
Как видно из материалов дела, представителем ФКУ "Костромская ПБСТИН" Минздрава России не отрицались факты допущенных нарушений санитарных норм и правил, отраженных в акте проверки от 06 марта 2017 года, и неисполнения предписания от 07.04.2016 г. N2380-01 со сроком исполнения до 15 февраля 2017 года, вынесенного по аналогичным основаниям.
Из административного искового заявления прямо следует, что в обоснование требований о признании предписания от 06.03.2017 г. N1572-01 незаконным, истец ссылался на неисполнимость предписания и отсутствие реальной возможности исполнения требований предписания в установленный срок до 12.02.2018 г. по объективным и независящим от Учреждения причинам.
В обоснование заявленных требований административный истец сослался на следующие обстоятельства.
16 июня 2016 года Учреждением направлено письмо N982 на имя Министра здравоохранения Российской Федерации, в котором Учреждение сообщает о сложившейся ситуации с размещением лиц, пребывающих на принудительном лечении, а также выделением необходимых помещений для организации лечебного процесса и размещения персонала в соответствии с требованиями СанПиН 2.1.3.2630-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к организациям, осуществляющим медицинскую деятельность", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 18 мая 2010 года N58, в том числе о недостаточности палатных площадей для размещения больных, о реструктуризации коечного фонда, о необходимости включения в Федеральную адресную инвестиционную программу по развитию здравоохранения строительства комплекса зданий для нужд ФКУ "Костромская ПБСТИН" Минздрава России, в том числе лечебного корпуса на 300 коек, о принятии решения о сокращении коечной мощности учреждения, пересмотре Перечня регионов, прикрепленных к психиатрическим больницам специализированного типа с интенсивным наблюдением, с исключением из числа прикрепленных к ФКУ "Костромская ПБСТИ" Минздрава России <данные изъяты> областей, определении порядка отказа в госпитализации в случае отсутствия в учреждении свободных коек.
На данное обращение Министерством здравоохранения РФ дан ответ N17-01-10806 от 08 августа 2016 года, из которого следует, что предполагаемая стоимость реконструкции комплекса зданий Костромской ПБСТИ составляет 700,2 млн.руб. в ценах соответствующих лет, предложения Костромской ПБСТИН не были поддержаны в связи с оптимизацией расходов федерального бюджета и жесткими ограничениями, обусловленными сложившейся экономической ситуацией, а также о том, что Минздрав России готов вернуться к рассмотрению вопроса финансирования реконструкции комплекса зданий Костромской ПБСТИН в следующем бюджетном цикле 2018-2020 годов при условии представления актуализированной бюджетной заявки.
19 декабря 2016 года Учреждением направлено письмо N2075 в адрес Министерства здравоохранения РФ с аналогичной информацией и оказания содействия в своевременном выполнении требований предписания территориального управления Роспотребнадзора от 07 апреля 2016 года.
25 января 2017 года за исх. N129 Учреждением направлен пакет документов на строительство комплекса зданий для включения в Федеральную адресную инвестиционную программу на 2018 и на плановый период 2019 и 2020 годов.
Проанализировав приводимые ФКУ "Костромская ПБСТИН" Минздрава России обстоятельства, суд первой инстанции не усмотрел оснований для удовлетворения заявленных требований, с чем соглашается судебная коллегия.
Доводы Учреждения о неисполнимости предписания обоснованно отклонены судом, поскольку требования предписания являются конкретными, четкими, ясными, доступными для понимания. Каких-либо доказательств в обоснование довода о неисполнимости выданного предписания обществом не представлено.
Доводы административного истца о том, что срок устранения выявленных нарушений, установленный Управлением Роспотребнадзора по Костромской области, объективно не позволяет исполнить предписание, не могут являться основанием к отмене обжалуемого решения.
То обстоятельство, что Учреждение финансируется за счет средств федерального бюджета, не освобождает его от обязанности выполнения санитарных правил, не свидетельствует о незаконности и неисполнимости оспариваемого предписания.
Как правильно указал суд первой инстанции, санитарные правила и нормы устанавливают санитарно-эпидемиологические требования безопасности, обязательные для применения и исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их должностными лицами, предпринимателями без образования юридического лица, гражданами РФ, иностранными гражданами, лицами без гражданства в целях защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, охраны окружающей среды.
Следовательно выполнение требований санитарного законодательства обязательно для юридических и физических лиц в процессе всей их деятельности, а не только по специальному предписанию должностного лица органа государственного контроля (надзора).
Из материалов дела не следует, что Учреждением приняты все возможные (исчерпывающие) меры для устранения выявленных нарушений, в том числе в части постановки перед Министерством здравоохранения РФ вопроса об оказании содействия в сокращении коечной мощности учреждения, пересмотре Перечня регионов, прикрепленных к психиатрическим больницам специализированного типа с интенсивным наблюдением, не требующей дополнительных финансовых затрат (в 2017 году соответствующие обращения не направлялись, ответы на обращения, направленные в 2016 году ответа на поставленные вопросы не содержат).
Само по себе обращение с заявкой на финансирование строительства нового лечебного корпуса не может быть принято во внимание, поскольку факт нарушения санитарных правил ФКУ "Костромская ПБСТИН" Минздрава России, как следует из материалов дела, был установлен в 2015 году. До настоящего времени какие-либо мероприятия, направленные на устранение нарушений, не проведены, несмотря на неоднократность вынесенных органом, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, предписаний. При таких обстоятельствах ссылка на сроки предполагаемого строительства, приводимая в обоснование заявленных требований, не является состоятельной, поскольку не отвечает требованиям законности, затрагивая существо конституционных прав лиц, проходящих лечение в Учреждении, на охрану жизни и здоровья.
Указание представителя административного истца в суде апелляционной инстанции на отмену постановления о привлечении к административной ответственности ФКУ "Костромская ПБСТИН" Минздрава России за неисполнение предписания от 07.04.2016 г. правового значения не имеет и на правомерность принятого судом решения не влияет, поскольку не умаляет факта наличия нарушения санитарных правил и не служит основанием к освобождению от обязанности их соблюдения.
Учитывая изложенное, судебная коллегия считает, что судом первой инстанции принято законное и обоснованное решение, обстоятельства по делу проверены с достаточной полнотой, выводы суда, изложенные в решении, соответствуют собранным по делу доказательствам, которым дана надлежащая оценка. Новых данных, опровергающих выводы суда и нуждающихся в дополнительной проверке, апелляционная жалоба не содержит.
Руководствуясь ст. 309 КАС РФ, судебная коллегия
определила:
Решение Островского районного суда Костромской области от 06 сентября 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу главного врача Федерального казенного учреждения "Костромская психиатрическая больница (стационар) специализированного типа с интенсивным наблюдением" Министерства здравоохранения Российской Федерации Токаря В.И. - без удовлетворения.
Председательствующий:
Судьи:


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка