Дата принятия: 03 февраля 2021г.
Номер документа: 33а-2424/2020, 33а-66/2021
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ НОВГОРОДСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 3 февраля 2021 года Дело N 33а-66/2021
Судья - Щеглов И.В. Дело N 2а-5107/20-33а-66/21
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
3 февраля 2021 года Великий Новгород
Судебная коллегия по административным делам Новгородского областного суда в составе:
председательствующего Алещенковой И.А.,
судей Макаровой Л.В., Павловой Е.Б.,
при секретаре Лютовой В.С.,
с участием Синильниковой А.В.
рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Павловой Е.Б. апелляционную жалобу Управления Россельхознадзора по Новгородской и Вологодской областям на решение Новгородского районного суда Новгородской области от 5 ноября 2020 года, принятое по административному исковому заявлению Синильниковой А.В. к Управлению Россельхознадзора по Новгородской и Вологодской областям, старшему государственному инспектору отдела Государственного земельного надзора Управления Россельхознадзора по Новгородской и Вологодской областям Ивановой Н.Н., руководителю Управления Россельхознадзора по Новгородской и Вологодской областям Бордовскому В.В. о признании незаконными предписания и внеплановой выездной проверки,
установила:
24 сентября 2020 года Синильникова А.В. обратилась в суд с административным иском к Управлению Россельхознадзора по Новгородской и Вологодской областям (далее - Управление) о признании незаконными предписания и внеплановой выездной проверки, указав, что постановлением Управления от 10 января 2020 года <...> Синильникова А.В. признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 8.7 КоАП РФ (невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель), и подвергнута административному наказанию в виде штрафа. Решением Чудовского районного суда Новгородской области от 24 марта 2020 года данное постановление отменено, производство по делу об административном правонарушении прекращено ввиду отсутствия в действиях Синильниковой А.В. состава административного правонарушения. Между тем 15 мая 2020 года административный истец получила от ответчика письмо в котором указано, что ей выдано предписание от 7 ноября 2019 года <...> об устранении нарушений требований земельного законодательства, а именно, статей 13,42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), статьи 8 Федерального закона от 16.07.1998 года N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Федеральный закон N 101-ФЗ). При этом, данное предписание Синильниковой А.В. не было ни выдано, ни направлено по почте. Кроме того, истец не извещалась ответчиком о проведении в отношении нее каких-либо проверок. В дальнейшем, 29 июля 2020 года истцу вручено уведомление о проведении 04 августа 2020 года внеплановой выездной проверки на основании приказа Управления от 30 июня 2020 года <...>. Административный истец считает, что Предписание от 7 ноября 2019 года <...> является незаконным ввиду его несоответствия указанным положениям ЗК РФ и Федерального закона N 101-ФЗ, в связи с чем и проведение внеплановой выездной проверки 4 августа 2020 года также является незаконным.
Определением суда от 14 октября 2020 года к участию в деле в качестве административных ответчиков привлечены старший государственный инспектор отдела Государственного земельного надзора Управления Иванова Н.Н., руководитель Управления Бордовский В.В.
Решением Новгородского районного суда Новгородской области от 5 ноября 2020 года административный иск Синильниковой А.В. удовлетворен, постановлено признать незаконными предписание Управления от 07 ноября 2019 года <...> и приказ о проведении внеплановой выездной проверки от 30 июня 2020 года <...>; взыскать с Управления в пользу Синильниковой А.В. расходы по оплате госпошлины 300 руб.
В апелляционной жалобе Управление, выражая несогласие с решением суда первой инстанции как принятым с нарушением норм материального, процессуального права и неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для дела, просит его отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.
В обоснование доводов жалобы указано, что выводы суда первой инстанции об удовлетворении административного иска основаны на том, что оспариваемое предписание подлежало отмене на основании пункта 146 административного регламента Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по осуществлению государственного земельного надзора на землях сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", утвержденного Приказом Россельхознадзора от 08.07.2019г. N 662. Между тем, положения данного пункта административного регламента предусматривают возможность отмены предписания только в случае отсутствия события административного правонарушения. В то время как решением Чудовского районного суда Новгородской области от 24 марта 2020 года постановление Управления от 10 января 2020 года N 2 о привлечении Синильниковой А.В. к административной ответственности отменено ввиду отсутствия в ее действиях состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 8.7 КоАП РФ. Судом первой инстанции не принято во внимание, что оспариваемое предписание выдано уполномоченным должностным лицом при наличии к тому законных оснований.
В судебное заседание суда апелляционной инстанции представитель Управления, старший государственный инспектор отдела Государственного земельного надзора Управления Иванова Н.Н., руководитель Управления Бордовский В.В. не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом, судебная коллегия в соответствии с частью 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) сочла возможным рассмотреть дело в их отсутствие.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав Синильникову А.В., возражавшую против удовлетворения апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующим выводам.
В силу части 1 статьи 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.
Согласно пункту 3 статьи 309 КАС РФ по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить решение суда и направить административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в случае, если судом был разрешен вопрос о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле.
В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 310 КАС РФ решение суда первой инстанции подлежит безусловной отмене в случае принятия судом решения о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле.
Как установлено судом апелляционной инстанции, такие нарушения были допущены судом первой инстанции при рассмотрении данного дела.
Согласно части 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными и иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
В соответствии с частью 8 статьи 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, должностного лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом, или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление. При проверке законности этих решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 настоящей статьи, в полном объеме.
В силу части 9 статьи 226 КАС РФ, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, должностного лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; 2) соблюдены ли сроки обращения в суд; 3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; 4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.
В соответствии с частью 1 статьи 226 КАС РФ обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).
Состав лиц, участвующих в деле об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, как это предусмотрено частью 1 статьи 221 КАС РФ, определяется в соответствии с правилами главы 4 настоящего Кодекса с учетом особенностей, предусмотренных частью 2 настоящей статьи.
Согласно части 4 статьи 38 КАС РФ под административным ответчиком понимается лицо, к которому предъявлено требование по спору, возникающему из административных или иных публичных правоотношений, либо в отношении которого административный истец, осуществляющий контрольные или иные публичные функции, обратился в суд.
В соответствии с частью 5 той же статьи административными ответчиками могут быть органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, комиссии референдума, иные органы и организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностные лица, государственные и муниципальные служащие.
Частью 2 статьи 221 КАС РФ предусмотрено, что к участию в административном деле об оспаривании решения, действия (бездействия) должностного лица, государственного или муниципального служащего в качестве второго административного ответчика привлекается соответствующий орган, в котором исполняют свои обязанности должностное лицо, государственный или муниципальный служащий.
Из материалов административного дела следует, что Синильникова А.В. с августа 2018 года является собственником земельного участка <...>
На основании приказа Управления от 12 сентября 2019 года <...> в период с 24 октября 2019 года по 7 ноября 2019 года старшим государственным инспектором отдела Государственного земельного надзора Управления Ивановой Н.Н. в рамках федерального государственного земельного контроля (надзора) с целью выявления, предупреждения и пресечения нарушений в области земельного законодательства РФ проведена внеплановая выездная проверка в отношении Синильниковой А.В., являющейся собственником земельного участка <...>
Согласно акту проверки от 7 ноября 2019 года Синильникова А.В. на принадлежащем ей участке, предназначенном для сельскохозяйственной деятельности, допустила нарушение требований земельного законодательства, а именно, зарастание участка древесно-кустарниковой растительностью на всей площади.
По результатам данной проверки Синильниковой А.В. выдано предписание от 7 ноября 2019 года <...> согласно которому собственнику земельного участка надлежит в срок до 8 июня 2020 года провести работу по вырубке древесно-кустарниковой растительности на земельном участке, приступить к его использованию.
В последующем приказом Управления от 30 июня 2020 года <...> с целью контроля выполнения предписания от 7 ноября 2019 года <...> назначена проверка в отношении Синильниковой А.В. Проведение проверки поручено государственному инспектору отдела Государственного земельного надзора Управления Волковой А.И., старшему государственному инспектору отдела Государственного земельного надзора Управления Ивановой Н.Н.
Согласно акту проверки от 17 августа 2020 года, составленному указанными должностными лицами Управления, установлено, что Синильникова А.В. в установленный срок до 8 июня 2020 года не выполнила предписание от 7 ноября 2019 года <...> - не провела работы по вырубке древесно-кустарниковой растительности на земельном участке и не приступила к его использованию. На одном из контуров земельного участка <...> произведено сенокошение (замер площади производился навигатором <...>). Остальная площадь земельного участка <...> не используется для сельскохозяйственного производства или иной, связанной с сельскохозяйственным производством деятельности (не производятся работы по возделыванию сельскохозяйственных культур и механической обработке почвы).
По результатам данной проверки Синильниковой А.В. выдано предписание от 17 августа 2020 года <...> о проведении в срок до 18 мая 2021 года работ по вырубке древесно-кустарниковой растительности на земельном участке, приступить к его использованию.
Постановлением мирового судьи судебного участка <...> Новгородского судебного района Новгородской области от 7 сентября 2020 года Синильникова А.В. признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 25 статьи 19.5 КоАП РФ (невыполнение в установленный срок предписаний федеральных органов, осуществляющих государственный земельный надзор, в том числе в отношении земель сельскохозяйственного назначения, или их территориальных органов об устранении нарушений земельного законодательства) и ей назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 10000 рублей.
Согласно пунктам 3, 13 части 3 статьи 135 КАС РФ при подготовке административного дела к судебному разбирательству суд разрешает вопрос о вступлении в дело других административных истцов, административных ответчиков и заинтересованных лиц; совершает процессуальные действия в целях обеспечения правильного и своевременного рассмотрения административного дела с учетом его обстоятельств, характера спорного публичного правоотношения, нормативных правовых актов, подлежащих применению, и представленных по административному делу доказательств.
По смыслу вышеприведенных норм Кодекса первоочередной задачей суда при подготовке дела к судебному разбирательству является определение предмета спора (оспариваемого решения, действия, (бездействия)), состава лиц, участвующих в деле, установление характера спорного правоотношения и подлежащих применению нормативно-правовых актов.
Названные требования Кодекса судом первой инстанции выполнены не были.
Как следует из административного искового заявления, Синильниковой А.В. заявлены требования о признании незаконными предписания Управления от 7 ноября 2019 года <...> и проведение внеплановой выездной проверки 4 августа 2020 года.
Таким образом, из обстоятельств дела, текста предъявленного административного искового заявления усматривается, что административным истцом оспаривалась законность предписания Управления от 7 ноября 2019 года <...>, выданного по результатам внеплановой проверки, проведенной в период с 24 октября 2019 года по 7 ноября 2019 года старшим государственным инспектором отдела Государственного земельного надзора Управления Ивановой Н.Н., а также проведение внеплановой проверки в период с 4 августа 2020 года по 17 августа 2020 года государственным инспектором отдела Государственного земельного надзора Управления Волковой А.И. и старшим государственным инспектором отдела Государственного земельного надзора Управления Ивановой Н.Н.
В силу приведенных выше норм КАС РФ, исходя из характера спорного правоотношения, к участию в деле в качестве административного ответчика подлежало привлечению должностное лицо - государственный инспектор отдела Государственного земельного надзора Управления Волкова А.И.
Рассматривая настоящее дело, в нарушение требований закона суд первой инстанции к участию в деле в качестве административного ответчика государственного инспектора отдела Государственного земельного надзора Управления Волкову А.И. не привлек, следовательно, разрешилспор о правах лица, не привлеченного к участию в деле.
Данные обстоятельства свидетельствуют о существенном нарушении судом первой инстанции норм процессуального права, которые влекут отмену принятого судом решения с направлением административного дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе суда.
Кроме того, суд первой инстанции в связи с невыполнением требований пункта 5 части 4 статьи 135 КАС РФ о получении необходимых доказательств, в отсутствие материалов спорных проверок, проведенных Управлением в отношении Синильниковой А.В., при рассмотрении дела определилпредмет спора по второму требованию как требование о признании незаконным приказа Управления от 30 июня 2020 года <...>
Между тем, такого требования административным истцом не заявлялось, такое определение предмета спора противоречит существу заявленных требований, поскольку материально-правовой интерес административного истца, направленный на признание незаконной внеплановой проверки, проведенной с 4 августа 2020 года по 17 августа 2020 года, включает в себя признание незаконными действий и решений должностных лиц, проводивших проверку.
Изложение истцом требований административного иска не изменяет обязанности суда определить характер спорного правоотношения и подлежащие применению к данному правоотношению нормы материального права исходя из всей совокупности информации об обстоятельствах спора, за разрешением которого обратился административный истец, и предложить административному истцу уточнить требования и их фактические основания.
При рассмотрении дела данная обязанность судом первой инстанции не исполнена, что повлекло за собой рассмотрение требования, которое административным истцом не заявлялось.
При новом рассмотрении дела суду первой инстанции надлежит принять меры для уточнения требований административного истца и фактических оснований этих требований, устранить допущенные нарушения, приведшие к отмене решения суда, правильно определив состав участвующих в деле лиц, и постановить законное и обоснованное решение.
Учитывая, что судебная коллегия пришла к выводу об отмене судебного акта и направлении дела на новое рассмотрение, суд апелляционной инстанции не входит в обсуждение доводов апелляционной жалобы, так как они могут быть проверены судом первой инстанции при новом рассмотрении дела.
Руководствуясь статьями 307-311 КАС РФ, судебная коллегия
определила:
Решение Новгородского районного суда Новгородской области от 5 ноября 2020 года отменить, административное дело по административному исковому заявлению Синильниковой А.В. к Управлению Россельхознадзора по Новгородской и Вологодской областям, старшему государственному инспектору отдела Государственного земельного надзора Управления Россельхознадзора по Новгородской и Вологодской областям Ивановой Н.Н., руководителю Управления Россельхознадзора по Новгородской и Вологодской областям Бордовскому В.В. о признании незаконными предписания и проведение внеплановой выездной проверки направить в Новгородский районный суд Новгородской области на новое рассмотрение в ином составе суда.
Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.
Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в Третий кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения.
Председательствующий И.А. Алещенкова
Судьи Л.В. Макарова
Е.Б. Павлова
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
