Дата принятия: 01 сентября 2017г.
Номер документа: 33а-2391/2017
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ТОМСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 01 сентября 2017 года Дело N 33а-2391/2017
01 сентября 2017 года
Судебная коллегия по административным делам Томского областного суда в составе:
председательствующего Кущ Н.Г.,
судей: Бондаревой Н.А., Простомолотова О.В.,
при секретаре Шумаковой Ю.М.,
рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Томске административное дело по административному иску Томского межрайонного природоохранного прокурора Томской области в защиту интересов Российской Федерации, прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц к Департаменту лесного хозяйства Томской области о признании незаконным бездействия, возложении обязанности совершить действия
по апелляционной жалобе представителя Департамента лесного хозяйства Томской области Маткина В. Е. на решение Кировского районного суда г. Томска от 02 мая 2017 года.
Заслушав доклад судьи Простомолотова О.В., объяснение представителя административного ответчика Маткина В.Е., поддержавшего апелляционную жалобу, представителя административного истца Кофман Е.Г., возражавшую против удовлетворения апелляционной жалобы, судебная коллегия
установила:
Томский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд в защиту интересов Российской Федерации, прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц к Департаменту лесного хозяйства Томской области с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконным бездействие Департамента лесного хозяйства Томской области, выраженное в неисполнении обязанностей по организации проведения лесоустройства на территории следующих лесничеств Томской области, где срок проведения лесоустройства превышает 10 лет: Асиновского, Тегульдетского и Улу-Юльского лесничества Томской области; обязать Департамент лесного хозяйства Томской области в срок не позднее 31.12.2018 организовать проведение лесоустройства на территории вышеуказанных лесничеств.
В обоснование заявленных требований указал, что Томской межрайонной природоохранной прокуратурой проведена проверка исполнения законодательства при проведении лесоустроительных работ на территории Томской области, по результатам которой вскрыты факты неисполнения требований федерального закона о проведении лесоустроительных работ.
Законодателем определена необходимость постоянного проектирования мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов каждый раз по истечении сроках таксации в 10 лет с одновременным проведением повторной таксации. Вместе с тем, проверкой установлено, что на территориях Асиновского, Тегульдетского и Улу-Юльского лесничеств Томской области лесоустройство имеет давность проведения 10 и более лет. Мероприятия по охране, защите и воспроизводству лесов в данных лесничествах спроектированы на основании таксации со сроком давности более 10 лет, то есть без учета действующих в настоящий момент Правил пожарной безопасности в лесах (утверждены Постановлением Правительства РФ от 30.06.2007 г. N 417), установивших единые требования к охране лесов от пожаров. Ранее Томской межрайонной природоохранной прокуратурой в адрес Департамента лесного хозяйства Томской области уже вносилось представление с требованием об устранении вышеуказанных нарушений законодательства, однако до настоящего времени Департаментом лесного хозяйства Томской области данные нарушения фактически не устранены. В ответе на представление межрайонной прокуратуры Департаментом указано на отсутствие надлежащего финансирования для осуществления работ по лесоустройству. Таким образом, Департамент имеет финансовую возможность для начала организации проведения необходимых работ по лесоустройству, однако в нарушение действующих положений лесного законодательства не осуществляет организацию таких работ. В лесничествах, где давность лесоустройства превышает 10 лет, осуществление мероприятий, направленных на охрану, защиту, воспроизводство лесов и рациональное использование лесных ресурсов, а также на предупреждение возникновения чрезвычайных ситуаций, в том числе лесных пожаров на используемых лесных участках, не представляется возможным, следовательно, нарушается право каждого гражданина на благоприятную окружающую среду, закрепленное в ст. 42 Конституции РФ. Также имеет место нарушение прав интересов Российской Федерации как собственника лесного фонда.
Определением судьи Кировского районного суда г. Томска от 20.04.2017 к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Федеральное агентство лесного хозяйства.
В судебном заседании представитель административного истца Томского межрайонного природоохранного прокурора Гуслов Е.А. поддержал исковые требования в полном объёме по изложенным в иске основаниям.
Дело рассмотрено в отсутствие административного ответчика Департамента лесного хозяйства Томской области, заинтересованного лица Федерального агентства лесного хозяйства Российской Федерации, надлежащим образом извещённых о времени и месте судебного заседания.
Решением Кировского районного суда г. Томска от 02.05.2017 на основании пункта «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, статьи 5, части 1 статьи 8, статей 55, 67, 68, 83 Лесного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 101 Земельного кодекса Российской Федерации, пункта 1 статьи 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статей 1, 4 Федерального закона «Об охране окружающей среды», пункта 150 Лесоустроительной инструкции, утвержденной Приказом Федерального агентства лесного хозяйства Российской Федерации от 12.12.2011 № 516 требования Томского межрайонного природоохранного прокурора в защиту интересов Российской Федерации, прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц к Департаменту лесного хозяйства Томской области удовлетворены.
В апелляционной жалобе представитель Департамента лесного хозяйства Томской области Маткин В.Е. просит отменить решение Кировского районного суда г. Томска от 02.05.2017 и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.
Указывает, что судом на административного ответчика ошибочно возложена обязанность по проведению лесоустройства на территории Тегульдетского, Асиновского и Улу-Юльского лесничеств Томской области, поскольку полномочия, предусмотренные пунктами 1 и 2 статьи 68 Лесного кодекса Российской Федерации, а именно: проектирование лесничеств и лесопарков, проектирование эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, а также особо защитных участков лесов, являются работами по лесоустройству, однако, в силу положений части 1 статьи 81 указанного Кодекса, а также пункта 5.4.12 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.09.2010 № 736 относятся к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений, то есть к полномочиям Федерального агентства лесного хозяйства Российской Федерации.
Полагает неверным вывод суда о возложении на административного ответчика обязанности по организации проведения работ по лесоустройству лесничеств при давности лесоустройства более 10 лет, поскольку действующим лесным законодательством установлено, что требование о проектировании мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов осуществляется одновременно с таксацией лесов или по результатам таксации лесов со сроком ее давности не более 10 лет применительно к лесотаксационным выделам или их совокупности, а не лесничествам.
В возражениях на апелляционную жалобу Томский межрайонный природоохранный прокурор Борзенко И.Г. просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
На основании ч.1 ст.307, ч.6 ст.226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия сочла возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившегося представителя заинтересованного лица Федерального агентства лесного хозяйства, извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.
Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции по правилам части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.
В соответствии с частью 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.
В соответствии со ст. 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.
Согласно статье 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для удовлетворения административного иска является установление несоответствия оспоренных решения, действия (бездействия) нормативным правовым актам и факта нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца.
Исходя из смысла действующего законодательства к бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами).
При этом в силу положений ст. 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания законности, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений.
В силу ч. 1 ст. 8 Лесного кодекса Российской Федерации (далее ЛК РФ) лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.
Согласно ч. 1 ст. 101 Земельного кодекса Российской Федерации (далее ЗК РФ) к землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие).
В соответствии со ст. 5 ЛК РФ, ст. 1 ФЗ «Об охране окружающей среды» леса являются частью экологической системы, одним из компонентов окружающей среды, обеспечивающим в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле.
В соответствии со ст. 4 ФЗ «Об охране окружающей среды» леса являются объектом охраны окружающей среды.
В соответствии с ч. 1 ст. 51 ЛК РФ леса подлежат охране от пожаров, от загрязнений и от иного негативного воздействия.
В соответствии с п. 4 ч. 1, ч. 3 ст. 55 ЛК РФ одним из способов обеспечения санитарной безопасности в лесах является осуществление санитарно-оздоровительных мероприятий.
Статьей 19 ЛК РФ предусмотрено, что мероприятия по охране, защите и воспроизводству лесов осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со ст. 81 - 84 названного кодекса, или использующими леса в соответствии с кодексом лицами (ч. 1). В случаях, если осуществление мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не возложено на лиц, использующих леса, органы государственной власти, органы местного самоуправления размещают заказы на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов в соответствии с Законом о размещении заказов (ч. 2).
Согласно с п. 4 ч. 1 ст. 83 ЛК РФ Российская Федерация передала органам государственной власти субъектов РФ осуществление полномочий по организации использования лесов, их охраны.
Департамент лесного хозяйства Томской области является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Томской области, осуществляющим охрану, защиту лесов и их воспроизводство на территории Томской области, реализующим переданные Российской Федерацией полномочия в области лесных отношений, в том числе по проведению на землях лесного фонда лесоустройства, согласно п. 1, 3 подп. 9 Положения о Департаменте лесного хозяйства Томской области, утверждённого постановлением Губернатора Томской области от 18.10.2012 № 128.
Статьей 68 ЛК РФ регламентировано, что проектирование мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов и таксация лесов, которая проводится для выявления, учета и оценки количественных и качественных характеристик лесных ресурсов, являются составляющими лесоустройства.
Правила проведения лесоустройства устанавливаются лесоустроительной инструкцией, утверждаемой уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, что закреплено в ст. 67 ЛК РФ.
Приказом Федерального агентства лесного хозяйства РФ (Рослесхоз) от 12.12.2011 №516 утверждена Лесоустроительная инструкция (далее - Лесоустроительная инструкция).
Согласно п.3 Лесоустроительной инструкции лесоустройство включает в себя в том числе таксацию лесов.
Из положений п. 4 Лесоустроительной инструкции следует, что объектом лесоустройства является лесничество (лесопарк), его часть (участковое лесничество), лесной участок.
В соответствии с п. 58-59 Лесоустроительной инструкции таксация лесов проводится для выявления, учета и оценки количественных и качественных характеристик лесных ресурсов, а объектом работ по таксации лесов являются при выполнении работ по государственным контрактам на основании государственных и муниципальных заказов - лесничество, лесопарк (в отдельных случаях участковое лесничество, проектируемый для предоставления лесной участок).
Пунктом 150 Лесоустроительной инструкции предусмотрено, что Проектирование мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов осуществляется для лесотаксационных выделов, как правило, одновременно с таксацией лесов или по результатам таксации лесов со сроком ее давности не более 10 лет на основе оценки комплекса воздействующих факторов и анализа эффективности выполнения мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов. При сроках давности таксации лесов более 10 лет проектирование мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов осуществляется только одновременно с проведением повторной таксации лесов.
Анализируя приведенные нормы права в их системной взаимосвязи судебная коллегия приходит к следующим выводам.
Вопреки доводам апелляционной жалобы суд первой инстанции правомерно исходил из передачи отдельных полномочий по проведению лесоустройства органам государственной власти субъектов Российской Федерации Федеральным Законом от 29.12.2010 № 442-ФЗ, вступившим в силу с 31.12.2010 (статьи 68, 83 ЛК РФ) Указанным органом исполнительной власти на территории Томской области является Департамент лесного хозяйства Томской области, в обязанности которого в силу подп. 8 п.2 Положения о Департаменте лесного хозяйства Томской области, утвержденного постановлением Губернатора Томской области № 128 от 18.10.2012, входит осуществление на территории Томской области отдельных полномочий Российской Федерации, переданных Томской области и осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета, в области лесных отношений.
Также являются не основанными на законе и прямо противоречат положениям п. 4, 58-59 Лесоустроительной инструкции доводы апеллянта о том, что объектом лесоустройства в целом и таксации лесов в частности может быть лишь лесотаксационный выдел.
Доводы апеллянта о том, что Лесоустроительной инструкцией не установленные сроки поведения таксации лесов основаны на неверном понимании норм действующего законодательства и недействующих и не подлежащих применения к данным правоотношениям положениях законодательства СССР о лесоустройстве.
Из буквального толкование п. 150 Лесоустроительной инструкции следует, что обозначение законодателем 10-летней давности таксации связано с однозначными динамическими изменениями за указанный срок таксационных характеристик леса, что, в свою очередь, обуславливает необходимость систематического проектирования мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов с учетом произошедших изменений. Законодателем определена необходимость постоянного проектирования мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов каждый раз по истечении сроках таксации в 10 лет с одновременным проведением повторной таксации.
Оценивая деятельность Департамента Лесного хозяйства Томской области по осуществлению лесоустройства судебная коллегия исходит из следующего.
Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, на землях лесного фонда Томской области лесоустройство имеет давность 10 и более лет у следующих лесничеств: Александровское, Асиновское, Бакчарское, Васюганское, Верхнекетское, Зырянское, Каргасокское, Кедровское, Колпашевское, Корниловское, Кривошеинское, Молчановское, Парабельское, первомайское, Тегульдетское, Улу-Юльское, Чаиское, Шегарское. При этом проведение лесоустройства на территориях Асиновского, Тегульдетского и Улу-Юльского лесничеств Томской области на сегодняшний день является более актуальным. Так, в определённых территориях Асиновского лесничества последнее лесоустройство проводилось ещё в 1986 году, на отдельных территориях Тегульдетского лесничества последнее лесоустройство проводилось ещё в 1996 году, на отдельных территориях Улу-Юльского лесничества последнее лесоустройство проводилось ещё в 1995 году. При этом данные лесничества являются наиболее перспективными для предоставления в аренду, а также для реализации инвестиционных проектов в Томской области в сфере освоения лесов.
Мероприятия по охране, защите и воспроизводству лесов в данных лесничествах спроектированы на основании таксации со сроком давности более 10 лет, то есть без учета действующих в настоящий момент Правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 30.06.2007 № 417, установивших единые требования к охране лесов от пожаров.
Согласно ответу начальника Департамента лесного хозяйства Томской области от 14.03.2017, направленного в адрес Томской межрайонной природоохранной прокуратуры, на территории Томской области создано 21 лесничество, из них 18 лесничеств с давностью проведения лесоустройства 10 лет. Департаментом организованы работы по проведению лесоустроительных работ в границах лесничеств Томской области за счёт федерального и областного средств бюджетов. В период с 2013 по 2016 годы проведены лесоустроительные работы на площади более 1, 5 млн. га земель лесного фонда Томской области, в лесничествах, несущих высокую рекреационную нагрузку и использующихся для заготовки древесины населением, а также планируемых для передачи в аренду. На 2017 год выделены средства из федерального бюджета на проведение лесоустройства в границах Батуринского участкового лесничества, Асиновского лесничества на площади 157 726 га. Ориентировочная стоимость лесоустройства лесничеств с давностью проведения лесоустройства более 10 лет по данным ФГУП «Рослесинфорг», из расчёта 100 руб./га, составляет 2 537 200 млн. рублей.
В тоже время государственной программой Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства» на 2013-2020 годы, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 N 318, в приложении № 5 "Ресурсное обеспечение реализации государственной программы «Развитие лесного хозяйства» на 2013-2020 годы предусмотрен объем ассигнований на 2013-2020 годы на обеспечение исполнения переданных полномочий субъектам Российской Федерации.
Указанное подтверждается также протоколами рассмотрения материалов по защите бюджетных проектировок расходов федерального бюджета, выделяемых в форме субвенций, по Томской области у заместителя начальника Управления лесного реестра, инвентаризации лесов и лесоустройства Федерального агентства лесного хозяйства от 21.112013, 31.10.2014, 7.12.2015.
Судом апелляционной инстанции истребованы у административного ответчика данные о бюджетном финансировании мероприятий по лесоустройству (отчеты об исполнении бюджета главного распорядителя, получателя бюджетных средств) из которых следует, что Департаменту лесного хозяйства Томской области денежные средства на проведение мероприятий по лесоустройству выделялись (в 2013 - 20, 3 млн. руб. (областной бюджет), в 2014 - 22, 1 млн. руб. (областной бюджет), в 2015 - 35, 9 млн. руб. (федеральный бюджет), 21, 8 млн. руб. (областной бюджет), в 2016 - 51, 1 млн. руб. (федеральный бюджет)).
Доводы ответчика о недостаточности финансирования судебной коллегия отклоняются с учетом положений п. 7.4 постановление Правительства РФ от 29.12.2006 № 837 «Об утверждении Правил расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений» исходя из которых при недостаточности субвенций органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не позднее 15 ноября текущего финансового года обращаются в Федеральное агентство лесного хозяйства с просьбой о выделении средств нераспределенного резерва (при этом представляются документы, обосновывающие размер запрашиваемых средств, по перечню, устанавливаемому Агентством). В случае если орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации не представил необходимые документы о выделении средств нераспределенного резерва, вопрос не рассматривается.
Административным ответчиком доказательств тому, что им принимались меры для истребования дополнительного финансирования ни суду первой, ни апелляционной инстанции не представлено. Из пояснений представителя апеллянта в суде апелляционной инстанции следует, что доказательств того что Департаментом лесного хозяйства принимались меры к истребованию дополнительного финансирования на проведение таксации лесов представитель суду представить не может.
Более того, как следует из отчета об исполнении бюджета главного распорядителя, получателя бюджетных средств по состоянию на 1.01.2017 Департаментом не израсходованы денежные средства в сумме 2083462 рубля федеральных субвенций на осуществление отдельных государственно - властных полномочий в области лесных отношений.
С учетом изложенного вывод суда первой инстанции о том, что Департамент лесного хозяйства Томской области имеет финансовую возможность для начала организации проведения необходимых работ по лесоустройству, однако, в нарушение действующих положений лесного законодательства, не осуществляет организацию таких работ, является обоснованным.
Доказательств обратного в нарушение требований ст. 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации апеллянтом не представлено.
Иные доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании норм права и не опровергают правильность выводов суда первой инстанции.
Таким образом каких-либо доводов, которые могли бы повлиять на результат рассмотрения дела, апелляционная жалоба не содержит. При рассмотрении дела судом не допущено нарушения или неправильного применения норм материального или процессуального права, повлекших вынесение незаконного решения, а потому оснований для отмены обжалуемого судебного акта по доводам апелляционной жалобы не имеется, решение суда надлежит оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
На основании изложенного, руководствуясь частью 1 статьи 309, статьей 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Кировского районного суда г. Томска от 02 мая 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя Департамента лесного хозяйства Томской области Маткина В. Е. - без удовлетворения.
Председательствующий
Судьи:
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
