Дата принятия: 15 января 2020г.
Номер документа: 33а-22012/2019, 33а-392/2020
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ РОСТОВСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 15 января 2020 года Дело N 33а-392/2020
Судебная коллегия по административным делам Ростовского областного суда в составе: председательствующего Ушникова М.П.,
судей Нестеровой Е.А., Сачкова А.Н.,
при секретаре Тхаговой И.М.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Благотворительного регионального молодежного общественного движения "Уроки Финансовой и Юридической Грамотности" к Министерству общего и профессионального образования Ростовской области об оспаривании бездействия,
по апелляционной жалобе Благотворительного регионального молодежного общественного движения "Уроки Финансовой и Юридической Грамотности" на решение Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 14 ноября 2019 года,
заслушав доклад судьи Сачкова А.Н., судебная коллегия
УСТАНОВИЛА:
Благотворительное региональное молодежное общественное движение "Уроки Финансовой и Юридической Грамотности" (далее - общественное движение) обратилось в суд с административным исковым заявлением к Министерству общего и профессионального образования Ростовской области (далее - Минобразования Ростовской области) о признании незаконным бездействия в определении форм и сроков межсекторного взаимодействия.
В обоснование требований общественным движением указано, что 16.09.2019г., в целях исполнения п. 24, 25 Предложений добровольческих (волонтерских) организаций (Перечень поручений по итогам заседания Государственного совета, утв. Президентом РФ от 16.01.2019г.N Пр. -38ГС) в адрес Минобразования Ростовской области было направлено обращение об определении форм и сроков межсекторного взаимодействия в реализации мероприятий, предусмотренных в том числе распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.09.2017г. N 2039-р "Об утверждении Стратегии повышения финансовой грамотности в Российской Федерации на 2017-2023 годы" (приложение N1).
По мнению административного истца, полученный ответ Минобразования Ростовской области от 01.10.2019г. N 13421 не содержал информацию о сроках и формах межсекторного взаимодействия по постинтернатному сопровождению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также для детей, нуждающихся в помощи и защите государства, по проведению профориентационных мероприятий, направленных на формирование у детей профессиональных навыков.
Административный истец отмечал, что не вправе самостоятельно направлять свои предложения в подведомственные Минобразованию Ростовской области организации и учреждения интернатного типа, т.к. данные учреждения действуют в статусе казенных или бюджетных учреждений. Образовательную и иную деятельность, направления и формы взаимодействия с другими организациями учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, определяет учредитель - распорядители бюджетных ассигнований на основе муниципального или государственного задания. Учреждения являются законными представителями своих воспитанников во взаимоотношениях со сторонними организациями. Без согласования вышестоящих организаций, взаимоотношения ограничены и без разрешения органов опеки и попечительства невозможны.
Административный истец также указал, что общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Пункты 24, 25 Предложения добровольческих (волонтерских) организаций, представленные по итогам Международного форума добровольцев (волонтеров) в г. Москве 3-5.12.2018г., включены в Перечень поручений по итогам заседания Государственного совета, состоявшегося 27.12.2018г. и утверждены Президентом Российской Федерации 16.01.2019г. N Пр-38ГС.
Исходя из вышеизложенного, административный истец полагал, что административный ответчик нарушил Федеральный закон от 02.05.2006г. N 59 "О порядке рассмотрения обращения граждан Российской Федерации" (п.4 ч. 1 ст.10) и права и законные интересы административного истца из числа неопределенного круга лиц.
На основании указанных обстоятельств, общественное движение просило суд признать незаконным бездействие Минобразования Ростовской области в определении форм и сроков межсекторного взаимодействия.
Решением Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 14.11.2019г. в удовлетворении требований Благотворительного регионального молодежного общественного движения "Уроки Финансовой и Юридической Грамотности" к Министерству общего и профессионального образования Ростовской области об оспаривании бездействия отказано.
В апелляционной жалобе общественное движение, в лице представителя Королева Ю.В., ставит вопрос об отмене решения суда по мотиву незаконности и необоснованности, а также о принятии по делу нового решения об удовлетворении требований административного истца.
Заявитель указывает на то, что по существу публичного спора районным судом сделаны неверные выводы и были допущены нарушения процессуальных прав административного истца, предусмотренные КАС Российской Федерации.
В нарушение требований КАС Российской Федерации административным ответчиком не представлены, а судом не направлены в адрес административного истца письменные возражения, что сделало невозможным стороне, не обладающей властными полномочиями, заявить необходимые ходатайства об истребовании доказательств.
Согласно доводам жалобы, Минобразованием Ростовской области, при рассмотрении обращения общественного движения, были допущены нарушения требований Федерального закона от 02.05.2006г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", а представленный ответ, по своей сути, является типичной отпиской и не имеет отношения к рассматриваемому вопросу, поскольку не содержит информации о формах и сроках взаимодействия с подведомственными учреждениями. Заявитель полагает неуместными ссылки административного ответчика на гражданское законодательство о свободе договора и об автономии образовательных учреждений.
В доводах жалобы также указано, что правовая позиция Минобразования Ростовской области по делу противоречива, поскольку, с одной стороны, служебное письмо общественного движения расценено как реклама предпринимательской деятельности, с другой стороны, Министерством направлена информация в подведомственные органы.
Согласно доводам жалобы, фактический отказ от исполнения поручений Президента Российской Федерации и распоряжений Правительства Российской Федерации создает препятствия для реализации прав неопределенного круга лиц - получателей благотворительной помощи и их благотворителей.
Представили административного истца и административного ответчика в судебное заседание суда второй инстанции не явились, извещены судом надлежащим образом. Представитель административного истца просил рассмотреть дело в его отсутствии. Представитель административного ответчика доказательств уважительности причин неявки не представил, об отложении судебного разбирательства не просил. Согласно ст.ст. 150 (ч. 2), 307 КАС Российской Федерации, неявка лица, участвующего в деле, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, и не представившего доказательства уважительности своей неявки, не является препятствием к разбирательству дела в суде апелляционной инстанции.
Изучив материалы административного дела, доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия не находит достаточных оснований, предусмотренных положениями ст. 310 КАС Российской Федерации, для отмены или изменения решения суда.
Конституция Российской Федерации каждому гарантирует судебную защиту его прав и свобод; решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (части 1 и 2 статьи 46).
Положения части 1 статьи 218 КАС Российской Федерации предоставляют гражданин и организация, иные лица вправе обратиться в суд, в том числе с требованиями об оспаривании решения, действия, бездействия органа государственной власти иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, если он полагает, что нарушены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов.
По смыслу положений ст. 227 КАС Российской Федерации для признания незаконными решений, действий (бездействия) органа государственной власти, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.
При отсутствии хотя бы одного из названных условий оспариваемые решения, действия (бездействие) соответствующих органов и должностных лиц не могут быть признаны незаконными.
Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 части 10 статьи 226 КАС Российской Федерации, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 названной статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).
При этом, как следует из норм ч.3 ст. 62 КАС Российской Федерации, обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле. При этом суд не связан основаниями и доводами заявленных требований по указанным административным делам.
Как следует из материалов дела, из Устава Благотворительного регионального молодежного общественного движения "Уроки Финансовой и Юридической Грамотности" усматривается, что Движение является Самарским региональным молодежным движением - не имеющей членство массовой некоммерческой корпоративной организацией. Место нахождения организации - г. Москва (л.д.11-22).
В Перечне поручений по итогам заседания государственного Совета, утвержденного Президентом РФ 16.01.2019 N Пр-38ГС в разделе "Перечень поручений по итогам заседания Государственного совета" в пункте 2 указано: Рекомендовать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации:
"а) обеспечить разработку межведомственных программ (подпрограмм) развития добровольчества (волонтерства), включающих в себя мероприятия, направленные на ресурсную поддержку, обучение, нематериальное стимулирование участников добровольческих (волонтерских) инициатив, проведение конкурсов на получение этими участниками различных форм поддержки и вовлечение в добровольческую (волонтерскую) деятельность граждан всех возрастов;....".
В указанном Перечне имеется раздел "Предложения добровольческих (волонтерских) организаций, представленные по итогам международного форума добровольцев (волонтеров) в г. Москве 3-5 декабря 2018г.". В пунктах 24 и 25 данного раздела указано: " 24. Провести мониторинг и выявить лучшие практики постинтернатного сопровождения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе с привлечением добровольческих (волонтерских) организаций, и разработать с учетом таких практик план мероприятий по постинтернатному сопровождению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. 25. Организовать с привлечением добровольческих (волонтерских) организаций в воспитательных учреждениях для детей, лишившихся родителей или оставшихся без их попечения, а также для детей, нуждающихся в помощи и защите государства, работу по проведению профориентационных мероприятий и обеспечить реализацию специальных программ, направленных на формирование у детей профессиональных навыков".
16.09.2019г. Движение в адрес Минобразования Ростовской области направило обращение N 11 с просьбой, в целях исполнения вышеуказанных пунктов 24 и 25, определить форму и сроки межсекторного взаимодействия в рамках реализации мероприятий, указанных в Перечне поручений Президента Российской Федерации от 16.01.2019г. N пр-38ГС и предусмотренных распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.09.2017г. N 2039-р "Об утверждении Стратегии повышения финансовой грамотности в Российской Федерации на 2017-2023 годы" (л.д. 5-7).Как следует из содержания, на странице 2 этого обращения содержится конкретная информация о возможностях этой общественной организации со ссылками, что его следует оценивать как "служебное письмо" и он не является рекламой, социальной рекламой, публичной офертой коммерческого назначения, а на странице 3 - образец акцепта на оферту общественного движения об участии на благотворительной платформе УРФИНГРАМ и обращено внимание на то, что обращение объединения граждан направлено адресату в рамках Федерального закона от 02.05.2006г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (л.д.5-7).
01.10.2019г. Министерством направлен ответ на данное обращение (л.д. 8), в котором указано, что в соответствии со ст. 9 Федерального закона от 29.12.2012г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях, а также осуществление функций и полномочий учредителей муниципальных образовательных организаций относятся к компетенции органов местного самоуправления. Согласно п. 2 ст. 28 указанного Федерального закона, образовательные организации свободны в определении содержания образования, выборе учебно-методического обеспечения, образовательных технологий по реализуемым ими образовательным программам.
Также в ответе указано: образовательная организация самостоятельно определяет возможность взаимодействия с теми или иными организациями. Информация о возможности использования платформы УРФИНГРАМ доведена до сведений руководителей ОМСУ муниципальных районов и городских округов, осуществляющих управление в сфере образования. Также данная информация направлена в подведомственные Минобразованию Ростовской области организации среднего профессионального образования (л.д.8).
Общественное движение полагает, что в данном случае имело место бездействие Минобразования Ростовской области в определении форм и сроков межсекторного взаимодействия (ответ не содержал информацию о сроках и формах межсекторного взаимодействия по постинтернатному сопровождению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также для детей, нуждающихся в помощи и защите государства, по проведению профориентационных мероприятий, направленных на формирование у детей профессиональных навыков), что является неправомерным.
Административный истец считает, что административный ответчик нарушил Федеральный закон от 02.05.2006г. N 59 "О порядке рассмотрения обращения граждан Российской Федерации", создал препятствия в реализации прав, законных интересов административного истца из числа неопределенного круга лиц.
Административный ответчик в возражениях на административный иск, ссылаясь на полномочия министерства общего и профессионального образования области, на федеральные законы, полагает, что у министерства не имеется правовой возможности определения сроков и форм взаимодействия с образовательными учреждениями, которые автономны в части определения содержания образования и взаимодействия с теми или иными организациями (л.д.58-60).
Судебная коллегия соглашается с выводами нижестоящего суда об отсутствии достаточных оснований для удовлетворения административного иска.
Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (ч.1 ст. 398 КАС РФ).
Вместе с тем следует иметь в виду, что суд апелляционной инстанции осуществляет проверку судебных актов по апелляционным (частным) жалобам и представлениям, а не полное повторное рассмотрение административного дела по правилам суда первой инстанции (часть 1 статьи 295, часть 1 статьи 313, статьи 309, 316 КАС РФ) (абз. 2 п. 79 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации").
В Положении о Министерстве общего и профессионального образования Ростовской области (утв. Постановлением Правительства РО от 07.11.2011г. N 96 (ред. от 31.05.2019г.) указано следующее:
- Министерство общего и профессионального образования Ростовской области (далее - министерство) является органом исполнительной власти Ростовской области, осуществляющим государственное управление в сфере образования, координирующим деятельность муниципальных органов, осуществляющих управление в сфере образования, и организаций, осуществляющих образовательную деятельность, организаций, осуществляющих обеспечение образовательной деятельности, оценку качества образования, ведающим вопросами подготовки, переподготовки, повышения квалификации и аттестации педагогических кадров, воспитания, социальной поддержки обучающихся организаций, осуществляющих образовательную деятельность, молодежной политики (п.1.1).
- Министерство осуществляет свою деятельность во взаимодействии с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти Ростовской области, органами местного самоуправления, общественными организациями и объединениями.
Министерство является главным распорядителем средств областного бюджета, выделяемых на финансовое обеспечение деятельности подведомственных министерству государственных казенных учреждений Ростовской области (далее - ГКУ РО), на финансовое обеспечение выполнения государственных заданий подведомственными министерству государственными бюджетными (далее - ГБУ РО) и автономными (далее - ГАУ РО) учреждениями Ростовской области, а также средств, выделяемых на целевые программы и мероприятия в области образования.
Министерство выполняет функции и полномочия учредителя в отношении подведомственных ему государственных казенных, бюджетных и автономных учреждений Ростовской области (далее - ГУ РО) (п. 1.6).
К полномочиям Министерства области относится:
Обеспечение социальной поддержки и реабилитации детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей с ограниченными возможностями здоровья и детей-инвалидов, детей с девиантным поведением, обучающихся и воспитывающихся в ГУ РО. С этой целью:
а) предоставление услуг организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, отдельных организаций, осуществляющих образовательную деятельность по адаптированным основным общеобразовательным программам, общеобразовательных организаций с наличием интерната и иных образовательных организаций;
б) организация предоставления мер государственной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
в) формирование списка детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, для получения жилья за счет средств областного и федерального бюджетов;
г) управление системой выявления и учета детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
д) осуществление комплекса мер по устройству детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семьи (усыновление, опека и попечительство) (2.1.9).
Анализ полномочий Министерства свидетельствует о том, что в силу Федерального закона от 29.12.2012г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" и указанного Постановления Правительства РО от 07.11.2011г. N 96 (ред. от 31.05.2019г.) этот орган, осуществляющий государственное управление в сфере образования и функции учредителя в отношении ГУ РО, исходя из императивного принципа автономии образовательных организаций, не наделен полномочиями определять содержание образования и взаимодействие с теми или иными организациями, в том числе не предусмотрена обязанность об определении сроков и форм межсекторного взаимодействия по постинтернатному сопровождению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также для детей, нуждающихся в помощи и защите государства, по проведению профориентационных мероприятий, направленных на формирование у детей профессиональных навыков.
Судебная коллегия считает необходимым отметить, что это обстоятельство не исключает право этого Министерства использовать те или иные методы и формы работы с подведомственными образовательным организациями, а также с теми или иными общественными организациями, не запрещенные нормами права, для достижения цели: обеспечение социальной поддержки и реабилитации детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей с ограниченными возможностями здоровья и детей-инвалидов, детей с девиантным поведением, обучающихся и воспитывающихся в ГУ РО, с учетом автономии образовательных организаций.
Данный вывод согласуется с содержанием и структурой Перечня поручений по итогам заседания государственного Совета, утвержденного Президентом РФ 16.01.2019г. N Пр-38ГС, и не противоречит действующим нормам права.
В ст. 9 Федерального закона от 02.05.2006г. N 59-ФЗ указано, что обращение, поступившее в государственный орган или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению.
Исходя из положений п. 4 ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ государственный орган или должностное лицо дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в ст. 11 настоящего Федерального закона.
Согласно ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения.
Установлено, что в данном случае государственный орган рассмотрел обращение в срок, предусмотренный законом, и по существу ответа действовал в пределах своего усмотрения и в соответствии с компетенцией.
Как следует из разъяснений, данных в абз. 1 п. 62 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.09.2016г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", суд не осуществляет проверку целесообразности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, принимаемых, совершаемых ими в пределах своего усмотрения в соответствии с компетенцией, предоставленной законом или иным нормативным правовым актом.
Само по себе несогласие административного истца с содержанием ответа административного ответчика не свидетельствует о том, что оспариваемым ответом были созданы препятствия в реализации его прав и законных интересов.
При этом судебная коллегия принимает во внимание, что административным ответчиком представлены суду доказательства направления в адрес руководителей органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования информационного письма о возможности использования в образовательном процессе благотворительной просветительской платформы УРФНИГРАМ (уроки финансовой грамотности); документы, подтверждающие факт размещения указанной информации на Интернет-ресурсе Министерства общего и профессионального образования Ростовской области (л.д. 63-66).
Информация о возможности использования платформы УРФМНГРАМ доведена до сведения руководителей органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, осуществляющих управление в сфере образования. Также данная информация направлена в подведомственные Минобразованию Ростовской области организации среднего профессионального образования.
По настоящему делу не установлены условия, предусмотренные ст. 227 КАС Российской Федерации.
В этой ситуации апелляционная жалоба не свидетельствуют об обратном.
По существу публичного спора доводы заявителя основаны на выборочном и одностороннем понимании норм права. Доводы представителя Королева Ю.В. о нарушении судом норм процессуального права не влияют на вывод судебной коллегии о правомерности и обоснованности решения суда по настоящему делу.
Правильное по существу решение суда первой инстанции не может быть отменено по формальным соображениям в силу требований ч.5 ст. 310 КАС Российской Федерации.
Руководствуясь ст.ст. 309, 311 КАС Российской Федерации, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
решение Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 14 ноября 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Благотворительного Регионального Молодежного Общественного Движения "Уроки Финансовой и Юридической Грамотности" без удовлетворения.
Председательствующий
Судьи:
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
