Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Бурятия от 19 июня 2019 года №33а-2139/2019

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВЕРХОВНОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 19 июня 2019 года Дело N 33а-2139/2019
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Бурятия в составе: председательствующего Булгытовой С.В., судей коллегии Раднаевой Т.Н. и Захарова Е.И., при секретаре Долонове Ц.Н-Б.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Балуева А.Л к Совету депутатов МО "Баргузинский район" о признании незаконным и отмене решения Совета депутатов МО "Баргузинский район" N 256 от 27 февраля 2019 года, по апелляционной жалобе Балуева А.Л., апелляционной жалобе Ляхова И.В., Саркисашвили Т.Д. на решение Баргузинского районного суда Республики Бурятия от 28 марта 2019 года, которым постановлено об отказе в удовлетворении административного иска.
Заслушав доклад судьи Раднаевой Т.Н., ознакомившись с апелляционными жалобами, выслушав пояснения сторон, их представителей, судебная коллегия
установила:
Балуев А.Л. обратился в суд с иском, в котором просил признать незаконным и отменить решение Совета депутатов муниципального образования "Баргузинский район" от 27 февраля 2019 года N 256 "О ежегодном отчете главы муниципального образования "Баргузинский район" о результатах его деятельности, деятельности администрации муниципального образования "Баргузинский район", в том числе о решении вопросов, поставленных Советом депутатов муниципального образования "Баргузинский район" за 2018 год".
В обоснование иска(с учетом уточнения)указал, что при принятии оспариваемого решения нарушена процедура, в частности, в решении не указаны конкретные обстоятельства, послужившие основанием для признания деятельности административного истца неудовлетворительной. Нарушена процедура созыва заседания районного Совета, депутаты Ляхов И.В., Саркисашвили Т.Д. о дате и времени созыва заседания не извещались. Решение принято на основании недействующего регламента от 17 марта 2009 года N 3.
По результатам рассмотрения дела, районным судом постановлено решение об отказе в удовлетворении административного иска.
В апелляционной жалобе Балуев А.Л. просит решение суда отменить, ввиду нарушения судом его процессуальных прав. В частности, его представитель Эрдынеев А.Э. неправомерно отведен судом на судебном заседании 25 марта 2019 года. Суд своевременно не разрешилходатайство о признании недопустимым доказательства в виде части протокола сессии Совета депутатов от 27 февраля 2019 года. В описательной части решения суда не отражены имеющие значение для рассмотрения дела устные возражения, заявленные депутатами на судебном заседании 28 марта 2019 года. Выводы суда о том, что депутаты Ляхов И.В., Саркисашвили Т.Д. о дате и времени созыва сессии уведомлялись, не соответствуют материалам дела;допустимые доказательства, подтверждающие факт надлежащего уведомления депутатов Ляхова И.В. и Саркисашвили Т.Д. отсутствуют. Кроме того, на голосование не выносились вопросы о принятии отчета Главы, о допущенных Главой МО "Баргузинский район" нарушениях, на голосование депутатов не выносился и проект решения Совета депутатов. Протокол заседания Совета депутатов от 27 февраля 2019 года, в части голосования за проект решения Совета депутатов в целом является недопустимым доказательством. Оспариваемое решение нарушает п. 12 Положения о ежегодном отчете главы муниципального образования "Баргузинский район", поскольку в нем не указаны конкретные обстоятельства, послужившие основанием для признания деятельности административного истца неудовлетворительной.
В апелляционной жалобе Ляхов И.В., Саркисашвили Т.Д. просят решение суда отменить, признать незаконным и отменить решение Совета депутатов МО "Баргузинский район" от 27 февраля 2019 года N 256, поскольку о заседании Совета депутатов не уведомлялись.
На заседании судебной коллегии Балуев А.Л., Ляхов И.В. и их представитель Эрдынеев Б.А. апелляционные жалобы поддержали и дали пояснения им аналогичные.
Саркисашвили Т.Д. в судебное заседание не явился. Согласно данным Баргузинского районного отдела УЗАГС РБ, последний скончался <...>.
Представитель Совета депутатов МО "Баргузинский район" Гончикова Н.Б. возражала по доводам жалоб, просил отказать в их удовлетворении, оставить оспариваемое решение районного суда без изменения.
Ответчики - депутаты Совета депутатов МО "Баргузинский район" Кокорин А.В., Раднаев Ж.П., Родионов С.К., Аюшеева М.Ю., Кочмарев М.В., Краснов А.П., Мокрова Т.А., Шаликова А.М., Сундаров З.Б-М., Зубкова Е.Е., Лебедев О.А., будучи надлежаще извещенными о дате слушания дела, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, просили о рассмотрении дела в их отсутствие.
Ответчики Тумашов А.Н. и Баглаев А.П., в судебное заседание не явились, извещались надлежаще.
Судебная коллегия, исследовав материалы дела, заслушав стороны, обсудив доводы апелляционных жалоб, не находит оснований, предусмотренных статьей 310 КАС Российской Федерации, для отмены решения суда первой инстанции.
Право обжалования решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего предусмотрено законом (ст. 218 КАС Российской Федерации).
Анализ положений ст. ст. 218, 227 КАС Российской Федерации в их взаимосвязи приводит к выводу о том, что признание незаконными решений, действий (бездействия) публичного органа, должностного лица, государственного или муниципального служащего возможно при несоответствии таковых нормам действующего законодательства, сопряженным с нарушением прав и охраняемых интересов лиц.
По делу установлено, что 27 февраля 2019 года состоялось заседание Совета депутатов муниципального образования "Баргузинский район", в повестку которого был включен ежегодный отчет главы муниципального образования "Баргузинский район" о результатах его деятельности, деятельности администрации муниципального образования "Баргузинский район", в том числе о решении вопросов, поставленных Советом депутатов муниципального образования "Баргузинский район" на 2018 год.
По результатам заседания, в этот же день Советом депутатов принято решение N 256, в соответствии с которым ежегодный отчет Главы-руководителя Администрации МО "Баргузинский район" принят к сведению (п. 1). Деятельность Главы-руководителя Администрации МО "Баргузинский район" оценена как неудовлетворительная(п. 2). В качестве обоснования решения указано, что за 2018 года Главой-руководителем Администрации МО "Баргузинский район" в ходе своей деятельности допущены нарушения при осуществлении полномочий по решению вопросов местного значения.
Отказывая в удовлетворении административного иска, районный суд посчитал, что существенных нарушений при принятии оспариваемого решения административным ответчиком не допущено, а потому оснований для признания его незаконным нет.
С таким выводом суда следует согласиться.
В соответствии с ч. 11.1 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.
Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии со статьей 36 указанного Федерального закона собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1). Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования (часть 5). Глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования (части 1, 5, 5.1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).
По смыслу части 5.1 статьи 36приведенного Закона особенностью ежегодного отчета, представляемого главой муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, является то, что такой отчет, прежде всего, касается деятельности местной администрации и иных подведомственных главе органов. В то же время в отчете должны находить отражение и выполняемые главой функции высшего должностного лица муниципального образования, а также функции по обеспечению осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.
Из решения территориальной избирательной комиссии МО "Баргузинский район" N 118 от 19 сентября 2016 года следует, что Балуев А.Л. избран на должность главы МО "Баргузинский район".
Согласно ст. 31 Устава "МО "Баргузинский район" от 27 мая 2005 года (далее Устав) глава муниципального района является высшим должностным лицом муниципального района. Одновременно является руководителем администрации и избирается сроком на 5 лет.
Учитывая, что в МО "Баргузинский район Глава муниципального района является не только высшим должностным лицом муниципального района, но и руководителем администрации, то ежегодный отчет, представляемый главой муниципального образования Совету депутатов должен содержать информацию о выполняемых главой функции высшего должностного лица муниципального образования, а такжео деятельности местной администрации и иных подведомственных главе органов, за которую руководитель администрации - глава муниципального образования несет ответственность.
Указанное согласуется с Положением о ежегодном отчете главы муниципального образования "Баргузинский район" о результатах его деятельности, деятельности администрации муниципального образования "Баргузинский район", в том числе о решении вопросов, поставленных Советом депутатов муниципального образования "Баргузинский район" за 2018 год, в п. 3 которого закреплено, что ежегодный отчет главы района представляет собой итоговую информацию о результатах деятельности главы района за прошедший год, в соответствии с полномочиями, установленными действующим законодательством Российской Федерации, законодательством Республики Бурятия, уставом муниципального образования "Баргузинский район".
Таким образом, на основании ежегодного отчета Советом депутатов дается оценка именно деятельности главы как высшего должностного лица и как руководителя администрации.
При таких обстоятельствах, доводы административного истца о том, что из решения N 256, принятого Советом депутатов 27 февраля 2019 года неясно чью деятельность оценивает представительный орган: деятельность главы МО "Баргузинский район", или деятельность АдминистрацииМО "Баргузинский район" нельзя принять во внимание, так как они основаны на неверном толковании норм права.
Что касается ссылок на отсутствие в оспариваемом решении конкретных обстоятельств, послуживших основанием для признания деятельности главы неудовлетворительной и как следствиенесоответствии его требованиям пункта 12 Положения о ежегодном отчете, то суд апелляционной инстанции в указанной части приходит к следующему.
Конституционный Суд Российской Федерации в своем определении N 1241-О от 16 июля 2013г. указал, что решения представительного органа муниципального образования, связанные с удалением главы муниципального образования в отставку, не должны носить произвольный характер, а процедура их принятия подлежит судебной проверке.
В особом мнении судьи Конституционного Суда РФ А.Н. Кокотова к приведенному определению указано, что законодательство не содержит ясных формальных показателей деятельности главы муниципального образования по отдельности или в совокупности однозначно свидетельствующих о таком уровне ее неэффективности, который дает представительному органу право на неудовлетворительную оценку названной деятельности, данную два раза подряд по результатам ежегодных отчетов главы, сопроводить его удалением в отставку. Это означает, что судебный контроль такого удаления ограничивается, по сути, проверкой соблюдения его нормативно закрепленной процедуры. Имеющееся регулирование не исключает выведение представительным органом неудовлетворительной оценки главе муниципального образования с его последующим удалением в отставку на основе субъективного усмотрения депутатов, например на волне их недовольства общим состоянием дел в муниципальномобразовании, что превращает удаление главы в отставку по данному основанию из меры юридической ответственности в меру его политической ответственности перед представительным органом, что, в свою очередь, не вызывает сомнений в ее конституционности.
Поскольку в оспариваемом решении в качестве его обоснования указаны нарушения со стороны административного истца при осуществлении полномочий по решению вопросов местного значения, учитывая приведенные позиции Конституционного Суда Российской Федерации, оснований считать, что оно противоречит нормам материального права, включая пункт 12 Положения о ежегодном отчете, нет. Ввиду отсутствия прямого законодательного регулирования, в том числе и на уровне МО "Баргузинский район", основания считать указанное основание не конкретизированным, у суда апелляционной инстанции нет.
Что касается доводов о нарушении процедуры принятия оспариваемого решения.
Статьей 11 Закона Республики Бурятия от 07.12.2004 N 896-III"Об организации местного самоуправления в Республике Бурятия" установлено, что система муниципальных правовых актов, порядок их подготовки, принятия, вступления в силу, отмены и приостановления их действия определяется Федеральным законом.
Порядок принятия муниципальных правовых актов регламентирован главой 7 Закона N 131-ФЗ.
Согласно статье 43 приведенного Закона муниципальныеправовые акты не должны противоречить уставу муниципальногообразования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).
В соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 44 этого же Закона виды, порядок принятия (издания), официального опубликования и вступления в силу муниципальных правовых актов должны определяться Уставом муниципального образования.
Порядок подготовки муниципальных правовых актов регламентирован статьей 46 Закона N 131-ФЗ, согласно которой порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.
В соответствии со статьей 25 Устава МО "Баргузинский район" решение по вопросам недоверия должностным лицам местного самоуправления, об удалении главы муниципального района в отставку принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов.
Материалами дела установлено, что решение Совета депутатов муниципального образования "Баргузинский район" от 27 февраля 2019 года N 256 принято квалифицированным большинством Совета депутатов МО "Баргузинский район" в 2/3 голосов (12 депутатов из 15) от общего количества депутатов. При этом административному истцу предоставлялась возможность дать депутатам представительного органа объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых ими в качестве основания для неудовлетворительной оценки его деятельности; о предстоящих вопросах, последний уведомлялся заблаговременно, также как и о дате и месте проведения соответствующего заседания.
При таких обстоятельствах, районный суд правомерно посчитал процедуру принятия оспариваемого муниципального правового акта, принятого в пределах исключительной компетенции административного ответчика, установленную Уставом муниципального образования, не нарушенной.
Основания не согласиться с указанным выводом районного суда по мотиву его несоответствия фактическим обстоятельствам дела, недоказанности, у суда апелляционной инстанции, оснований нет.
Доводы Балуева А.Л. и его представителя Эрдынеева Б.А. сводятся к нарушению порядка подготовки оспариваемого муниципального правового акта: нарушению порядка внесения проекта муниципального правового акта и его рассмотрения, регламентированных в соответствии с ч. 2 ст. 46 Закона N 131-ФЗ нормативным правовым актом органа местного самоуправления - регламентом Совета депутатов МО "Баргузинский район".
Вместе с тем, нарушение подготовки принятия муниципального правового акта, в соответствии со ст. 226 КАС РФ, само по себе достаточным основанием для признания его незаконным, не является.
В частности, в соответствии с ч. 8 ст. 226 Кодекса административного судопроизводства РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения органа, организации, лица, наделенного государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, в части, которая оспаривается, и в отношении лица которое является административным истцом. При проверке законности, суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном иске и выясняет обстоятельства, указанные в ч.ч. 9 и 10 этой же статьи в полном объеме.
Приведенными частями этой статьи установлено, что при рассмотрении указанных дел суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца; 2) соблюдены ли сроки обращения в суд; 3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения; б) порядок принятия оспариваемого решения в случае, если такой порядок установлен; в) основания для принятия оспариваемого решения, если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; 4) соответствует ли содержание оспариваемого решения нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.
Поскольку материалами дела установлено, что оспариваемое решение принималось в пределах полномочий административных ответчиков, с соблюдением процедуры его принятия и при наличии оснований для его принятия, по своему содержанию оно соответствует нормативным правовым актам, регламентирующим спорные отношения, то районный суд правомерно не нашел правовых оснований, предусмотренных приведенной статьей КАС РФ, для признания его незаконным.
С учетом перечисленных законоположений, суд апелляционной инстанции не может не согласиться с выводами районного суда в указанной части.
Что касается не извещения депутатов Ляхова И.В. и Саркисашвили Т.Д. о дате и времени заседания Совета депутатов, то данное обстоятельство, с учетом перечисленных выше норм о нарушении процедуры приятия оспариваемого решения, также не свидетельствует.
Поскольку оспариваемое решение принималось квалифицированным большинством депутатов, сама по себе неявка указанных лиц, в том числе ввиду не извещения о дате заседания, достаточным основанием для признания муниципального правового акта незаконным, служить не могла. Соответственно, доводы жалоб в указанной части, основанием для отмены решения районного суда, служить не могут.
В соответствии с частью 4 ст. 330 КАС РФ нарушение норм процессуального права является основанием для отмены решения суда первой инстанции только в том случае, если это нарушение или неправильное применение привело к принятию неправильного решения.
Таких нарушений норм процессуального права, по делу не допущено. Доводыжалобы Балуева А.Л. в указанной части, к таковым отнести нельзя. В частности, в судебном заседании 25 марта 2019г. помимо представителя Эрдынеева А.Э. в качествепредставителей Балуева А.Л. участвовали Сушкевич А.В. и Галимов В.Г. Кроме этого, судебное заседание в этот день было отложено на 28 марта 2019 года с учетом мнения административного истца о достаточности времени для поиска нового представителя (л.д.233-234 т. 1). В судебном заседании 28 марта 2019 года в качестве представителя Балуева А.Л. выступал, в том числе представитель Эрдынеев А.Э.
При таких обстоятельствах, нарушений положений статьи 54 КАС РФ, регламентирующей участие в деле представителей, районным судом не допускалось.
Само по себе отсутствие в судебном заседании 25 марта 2019г. одного из представителей административного истца, при наличии у него иных представителей, к принятию неправильного судебного акта не привело.
По аналогичным основаниям подлежат отклонению доводы о несвоевременном разрешении ходатайства о признании доказательства недопустимым; об отсутствии в решении суда ряда пояснений сторон, поскольку данные обстоятельства также не привели к принятию неверного судебного решения.
Таким образом, районным судом не допущено нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием для отмены решения суда первой инстанции.
Выводы суда соответствуют обстоятельствам дела, нормы материального права применены судом правильно. Как следствие, судебная коллегия приходит к выводу, что решение является законным и обоснованным, оснований для его отмены не имеется.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Бурятия
определила:
решение Баргузинского районного суда Республики Бурятия от 28 марта 2019 года оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.
Председательствующий:
Судьи:


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка