Дата принятия: 05 марта 2019г.
Номер документа: 33а-212/2019
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВЕРХОВНОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ КАЛМЫКИЯ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 5 марта 2019 года Дело N 33а-212/2019
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Калмыкия в составе
председательствующего - Лиджеевой Л.Л.,
судей - Панасенко Г.В. и Говорова С.И.,
при секретаре - Клиповой Д.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Корнеева А.Б. к Министерству по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия о признании незаконным решения об отказе в предоставлении земельного участка в аренду, возложении обязанности повторно рассмотреть заявление о предоставлении земельного участка и предоставить его в аренду по апелляционной жалобе представителя административного ответчика Хойнова Г.А. на решение Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 6 декабря 2018 года.
Заслушав доклад судьи Говорова С.И. об обстоятельствах дела, доводах апелляционной жалобы, возражений на жалобу, объяснения представителя административного ответчика Хойнова Г.А., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя административного истца Корнеева А.Б. - Манджиевой Н.Д., судебная коллегия
установила:
Корнеев А.Б. обратился в суд с указанным административным иском, ссылаясь на следующие обстоятельства. Постановлением Администрации г. Элисты от 31 декабря 2015 года N * ему утверждена схема расположения земельного участка и предварительно согласовано предоставление предназначенного для индивидуального жилищного строительства земельного участка в границах зоны жилой застройки первого типа (Ж-1) площадью * кв.м., расположенного по адресу: *. 26 декабря 2017 года земельный участок поставлен на кадастровый учет с кадастровым номером * и в тот же день он обратился в Министерство по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия с заявлением о предоставлении земельного участка в аренду без проведения торгов. Ответом от 9 апреля 2018 года Министерством отказано в предоставлении испрашиваемого земельного участка в связи с истечением срока действия постановления Администрации г. Элисты от 31 декабря 2015 года N *, а также ввиду незаконности данного постановления, поскольку на момент его вынесения спорный земельный участок относился к производственно-коммунальной зоне 2 типа (П-2/34). Вступившим в законную силу решением Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 1 июня 2018 года его исковые требования удовлетворены: признано незаконным решение Министерства от 9 апреля 2018 года, на Министерство возложена обязанность повторно рассмотреть заявление о предоставлении земельного участка без проведения торгов. Решением Министерства от 11 сентября 2018 года повторно отказано в предоставлении земельного участка с указанием на то, что на момент поступления заявления в Администрацию г. Элисты в декабре 2015 года испрашиваемый земельный участок, согласно Генеральному плану г. Элисты, находился в зоне улично-дорожной сети города, а в соответствии с Правилами землепользования и застройки г. Элисты (далее - ПЗЗ г. Элисты) земельный участок находился в производственно-коммунальной зоне второго типа (П-2). Изменения в ПЗЗ г. Элисты внесены решением Элистинского городского собрания N * от 21 декабря 2017 года. Считает отказ Министерства незаконным, нарушающим его права и законные интересы. Указывает, что оснований для отказа, предусмотренных ст. 39_16 Земельного кодекса РФ, не имелось, так как согласно решению суда от 1 июня 2018 года в ноябре 2015 года испрашиваемый земельный участок в соответствии с Генеральным планом города находился в функциональной зоне малоэтажной жилой застройки. Просил признать незаконным решение Министерства от 11 сентября 2018 года об отказе в предоставлении в аренду спорного земельного участка без проведения торгов, возложить на Министерство обязанность повторно рассмотреть заявление о предоставлении земельного участка и предоставить его в аренду без проведения торгов, возложить на Министерство обязанность в течение одного месяца со дня вступления в силу решения суда сообщить об исполнении решения суда, взыскать с Министерства судебные расходы на оплату государственной пошлины в размере 300 руб., на оформление нотариальной доверенности в размере 1500 руб., на оплату услуг представителя в размере 15000 руб.
В судебном заседании представитель административного истца Манджиева Н.Д. просила удовлетворить административный иск за исключением требования о взыскании судебных расходов на оформление нотариальной доверенности в размере 1500 руб.
Административный истец Корнеев А.Б., извещенный о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явился.
Представитель административного ответчика Хойнов Г.А. возражал против удовлетворения административного иска, пояснив, что согласно Генеральному плану г. Элисты испрашиваемый земельный участок находится в зоне улично-дорожной сети города, а согласно Правилам землепользования и застройки г. Элисты - в зоне жилой застройки первого типа (Ж-1), при этом сослался на принцип первичности Генерального плана перед Правилами землепользования и застройки города.
Представитель заинтересованного лица - Администрации г. Элисты Шардаев А.А. возражал против удовлетворения административного иска.
Решением Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 6 декабря 2018 года административное исковое заявление Корнеева А.Б. удовлетворено частично. Признано незаконным решение Министерства по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия N * от 11 сентября 2018 года об отказе в предоставлении Корнееву А.Б. земельного участка с кадастровым номером *, площадью * кв.м., расположенного по адресу: *, предназначенного для индивидуального жилищного строительства, без проведения торгов; на Министерство по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия возложена обязанность повторно рассмотреть заявление Корнеева А.Б. о предоставлении в аренду земельного участка без проведения торгов, о чем сообщить в суд и административному истцу в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу; постановлено взыскать с Министерства по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия в пользу Корнеева А.Б. судебные расходы по оплате услуг представителя в размере 15000 рублей, расходы по оплате государственной пошлины в размере 300 рублей; на Министерство по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия возложена обязанность в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу сообщить об исполнении судебного решения. В удовлетворении остальной части административного иска отказано.
В апелляционной жалобе представитель административного ответчика Хойнов Г.А. просит отменить решение суда и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных исковых требований в полном объеме. Указывает, что согласно Генеральному плану города Элисты испрашиваемый земельный участок с кадастровым номером * находится в зоне улично-дорожной сети города, согласно Правилам землепользования и застройки города Элисты - в зоне жилой застройки первого типа (Ж-1). Обращает внимание на принцип первичности Генерального плана перед Правилами землепользования и застройки, полагает, что отнесение решением Элистинского городского собрания N 11 от 21 декабря 2017 года, внесшим изменения в Правила землепользования и застройки, спорного земельного участка к территориальной зоне жилой застройки первого типа (Ж-1) осуществлено без учета Генерального плана, что нарушает требования градостроительного законодательства.
В письменных возражениях на апелляционную жалобу представитель административного истца Манджиева Н.Д. просит оставить обжалуемый судебный акт без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Проверив материалы настоящего административного дела, а также административного дела N *, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на данную жалобу, судебная коллегия приходит к следующему.
В соответствии со ст. 218 Кодекса административного судопроизводства РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
Согласно ч. 2 ст. 227 КАС РФ суд принимает решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающим права, свободы и законные интересы административного истца.
Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что решением Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 1 июля 2018 года, имеющим преюдициальное значение для рассматриваемого спора, установлено, что спорный земельный участок, согласно Генеральному плану г. Элисты, находился в функциональной зоне малоэтажной жилой застройки; кроме того, постановление Администрации г. Элисты от 31 декабря 2015 года N * не утратило силу.
С указанными выводами суда судебная коллегия согласиться не может по следующим основаниям.
Случаи предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду на торгах и без проведения торгов установлены ст. 39_6 Земельного кодекса РФ, согласно п. 2 пп. 15 которой договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления, среди прочего, земельного участка гражданам для индивидуального жилищного строительства, в соответствии со статьей 39_18 настоящего Кодекса.
Порядок предоставления земельных участков из состава публичных земель для целей индивидуального жилищного строительства предусматривает, что образование и предоставление таких земельных участков осуществляются в соответствии с документами территориального планирования, градостроительного зонирования, документацией по планировке территории (пункта 1 статьи 11.3, пункт 1 статьи 11.9, пункт 2, подпункт 2, подпункт 4 пункта 14 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации).
При этом уполномоченный орган имеет право принять решение об отказе в предоставлении земельного участка. Так, в соответствии со ст. 39_16 Земельного кодекса РФ уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, если: разрешенное использование земельного участка не соответствует целям использования такого земельного участка, указанным в заявлении о предоставлении земельного участка, за исключением случаев размещения линейного объекта в соответствии с утвержденным проектом планировки территории (пункт 14); указанный в заявлении о предоставлении земельного участка земельный участок в соответствии с утвержденными документами территориального планирования и (или) документацией по планировке территории предназначен для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения и с заявлением о предоставлении земельного участка обратилось лицо, не уполномоченное на строительство этих объектов (пункт 17).
Согласно пп. 8 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.
В силу п. 2 ст. 11.10 Земельного кодекса РФ подготовка схемы расположения земельного участка осуществляется с учетом утвержденных документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, проекта планировки территории, землеустроительной документации, земельных участков общего пользования, территорий общего пользования, в том числе красных линий и т.д.
Согласно статье 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) документами территориального планирования муниципальных образований являются схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов.
Часть 3 статьи 23 Градостроительного кодекса предусматривает, что генеральный план содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа.
В силу части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса на указанных в пунктах 2 - 4 части 3 данной статьи картах отображаются: 1) планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям: а) электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; б) автомобильные дороги местного значения; в) физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа; г) иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа; 2) границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 3) границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.
К генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт (часть 6 статьи 23 Градостроительного кодекса).
В соответствии с приведенными нормами Градостроительного кодекса генеральные планы включают в себя карты планируемого размещения объектов с указанием или описанием зон размещения названных объектов.
Согласно ст. 30 Градостроительного кодекса РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса РФ). При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса РФ).
Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ). Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (пункт 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса РФ).
Из системного толкования норм части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ следует принцип первичности генерального плана поселения, городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.
Статьей 35 Градостроительного кодекса установлено, что в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.
В состав жилых зон могут включаться: 1) зоны застройки индивидуальными жилыми домами; 2) зоны застройки индивидуальными жилыми домами и малоэтажными жилыми домами блокированной застройки; 3) зоны застройки среднеэтажными жилыми домами блокированной застройки и многоквартирными домами; 4) зоны застройки многоэтажными многоквартирными домами; 5) зоны жилой застройки иных видов. В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства.
Таким образом, установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам. Следовательно, в рассматриваемом споре юридически значимым обстоятельством, имеющим значение для правильного разрешения дела, является установление местоположения спорного земельного участка применительно к картографической части Генерального плана г. Элисты.
Как следует из материалов дела, административному истцу постановлением Администрации г. Элисты от 31 декабря 2015 год N * утверждена схема расположения земельного участка и предварительно согласовано предоставление предназначенного для индивидуального жилищного строительства земельного участка в границах зоны жилой застройки первого типа (Ж-1) площадью * кв.м., расположенного по адресу: *. 26 декабря 2017 года земельный участок поставлен на кадастровый учет с кадастровым номером *.
Решением Элистинского городского собрания от 21 декабря 2017 года N * внесены изменения в Правила землепользования и застройки г. Элисты, спорный земельный участок включен в зону жилой застройки 1 типа.
26 декабря 2017 года административный истец обратился в Министерство по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия с заявлением о предоставлении земельного участка в аренду без проведения торгов. Ответом от 9 апреля 2018 года Министерством отказано в предоставлении испрашиваемого земельного участка в связи с истечением срока действия постановления Администрации г. Элисты от 31 декабря 2015 года N *, а также ввиду незаконности постановления, поскольку на момент его вынесения спорный земельный участок был включен в производственно-коммунальную зону 2 типа (П-2/34).
Вступившим в законную силу решением Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 1 июня 2018 года (по делу N *) исковые требования Корнеева А.Б. удовлетворены: признано незаконным решение Министерства от 9 апреля 2018 года, на Министерство возложена обязанность повторно рассмотреть его заявление о предоставлении земельного участка без проведения торгов.
Решением Министерства от 11 сентября 2018 года повторно отказано Корнееву А.Б. в предоставлении земельного участка, в обоснование отказа указано, что на момент поступления заявления в Администрацию г. Элисты в декабре 2015 года испрашиваемый земельный участок согласно Генеральному плану г. Элисты находился в зоне улично-дорожной сети города, согласно Правилам землепользования и застройки г. Элисты - в производственно-коммунальной зоне второго типа (П-2). Изменения в указанные Правила, согласно которым земельный массив по адресному ориентиру: г. Элиста, северо-восточная часть, площадью * га, включен в зону жилой застройки первого типа (Ж-1) с исключением из производственно-коммунальной зоны второго типа (П-2), были внесены только 21.12.2017 г. на основании решения Элистинского городского собрания от 21 декабря 2017 года N 11. При этом изменения в Генеральный план г. Элисты внесены не были. Поскольку ч. 3 ст. 9, ч.ч. 9, 10 ст. 31 п. 1 ч. 2 ст. 33, п. 2 ч. 1 ст. 34, ч. 15 ст. 35 Градостроительного кодекса РФ предусмотрен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки, несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.
Приходя к выводу о незаконности оспариваемого отказа в предоставлении земельного участка, суд первой инстанции по настоящему делу сослался на преюдициальность установленных решением Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 1 июня 2018 года обстоятельств по спору между теми же лицами, свидетельствующих о том, что на момент поступления в 2015 году в Администрацию г. Элисты обращений граждан испрашиваемый земельный участок согласно Генеральному плану г. Элисты находился в функциональной зоне малоэтажной жилой застройки.
Как видно из материалов административного дела N *, предметом оспаривания являлся отказ Министерства по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия от 9 апреля 2018 года N * в предоставлении Корнееву А.Б. земельного участка. При этом в качестве оснований отказа уполномоченным органом указано на истечение срока действия решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка, а также на незаконность постановления Администрации г. Элисты от 31 декабря 2015 года N 7426 (об утверждении схемы расположения и о предварительном согласовании предоставления данного земельного участка).
Поскольку предметом оспаривания в настоящем административном деле является отказ Министерства по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия от 11 сентября 2018 года, в котором приведены иные основания (противоречие Правил землепользования и застройки г. Элисты Генеральному плану г. Элисты на момент вынесения данного решения уполномоченного органа), обстоятельства, установленные решением суда от 1 июня 2018 года, не имеют преюдициального значения для рассматриваемого спора.
Как видно из выкопировки картографической части Правил землепользования и застройки г. Элисты земельный участок с кадастровым номером * находится в территориальной зоне жилой застройки первого типа (Ж-1).
Согласно выкопировке картографической части из Генерального плана г. Элисты, утвержденного решением Элистинского городского собрания от 1 июля 2010 года N 1 (в действующей редакции), спорный земельный участок частично расположен в зоне жилой застройки второго типа (Ж-2), частично - в функциональной зоне улично-дорожной сети города (то есть предназначенной для размещения объектов местного значения).
В соответствии с п. 2.1 приказа Минэкономразвития России от 1.09.2014 N 540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков" (далее - Классификатор) вид разрешенного использования земельных участков для индивидуального жилищного строительства предполагает размещение на них индивидуального жилого дома (дом, пригодный для постоянного проживания, высотой не выше трех надземных этажей); выращивание плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных декоративных или сельскохозяйственных культур; размещение индивидуальных гаражей и подсобных сооружений.
Размещение же объектов улично-дорожной сети, то есть объектов местного значения, в соответствии с п. 12.0 указанного выше Классификатора отнесено к видам разрешенного использования земельных участков (территорий) общего пользования, в рамках которых предусмотрено также размещение автомобильных дорог и пешеходных тротуаров в границах населенных пунктов, пешеходных переходов, набережных, береговых полос водных объектов общего пользования, скверов, бульваров, площадей, проездов, малых архитектурных форм благоустройств.
Согласно актуальным сведениям из Генерального плана г. Элисты спорный земельный участок расположен в зоне, функциональные свойства которой (для размещения объектов улично-дорожной сети) не отвечают целям использования такого земельного участка (для индивидуального жилищного строительства), указанным в заявлении о его предоставлении, и, кроме того, испрашиваемый земельный участок в соответствии с утвержденными документами территориального планирования (Генеральным планом г. Элисты) предназначен для размещения объектов местного значения, а Корнеев А.Б. не относится к числу лиц, уполномоченных на строительство этих объектов.
Изложенное является основанием для отказа в предоставлении Корнееву А.Б. указанного выше земельного участка в соответствии с п.п. 14, 17 ст. 39_16 Земельного кодекса РФ.
При таких обстоятельствах решение об отказе Министерства по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия от 11 сентября 2018 года является законным и обоснованным, а обжалуемое решение суда подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления.
На основании изложенного, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Калмыкия, руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 6 декабря 2018 года отменить и принять новое решение.
В удовлетворении административных исковых требований Корнеева А.Б. к Министерству по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия о признании незаконным решения об отказе в предоставлении земельного участка в аренду отказать.
Апелляционную жалобу представителя административного ответчика Хойнова Г.А. удовлетворить.
Председательствующий Л.Л. Лиджеева
Судьи Г.В. Панасенко
С.И. Говоров
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
