Дата принятия: 29 августа 2019г.
Номер документа: 33а-2103/2019
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ САХАЛИНСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 29 августа 2019 года Дело N 33а-2103/2019
Судебная коллегия по административным делам Сахалинского областного суда в составе:
председательствующего Крылова Н.А.,
судей Качура И.О., Неволиной Е.В.,
при секретаре Филипповой О.В.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению директора общества с ограниченной ответственностью "Гранд" Ю к Территориальному отделению надзорной деятельности и профилактической работы Александровск-Сахалинского района Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Сахалинской области, главному государственному инспектору по пожарному надзору Александровск-Сахалинского района Д, Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Сахалинской области о признании незаконным предписания органа пожарного надзора,
по апелляционной жалобе директора общества с ограниченной ответственностью "Гранд" Ю на решение Александровск-Сахалинского городского суда от 20 мая 2019 года, которым в удовлетворении административного иска отказано.
Заслушав доклад судьи Неволиной Е.В., судебная коллегия
установила:
15 апреля 2019 года директор общества с ограниченной ответственностью "Гранд" (далее - ООО "Гранд", Общество) Ю обратился в суд с административным иском, в котором просил признать незаконным и отменить предписание главного государственного инспектора по пожарному надзору Александровск-Сахалинского района от 14 февраля 2019 года N, указывая в обоснование своих требований следующее.
По результатам проведенной в феврале 2019 года органом пожарного надзора плановой проверки в отношении Общества составлен акт проверки объекта защиты - магазина N, расположенного по адресу: <адрес>, а также вынесено предписание об устранении выявленных нарушений, которое выдано как юридическому лицу - ООО "Гранд", так и должностному лицу. Считал, что выдача предписаний об устранении нарушений обязательных требований, в том числе в сфере пожарной безопасности, в отношении должностного лица, одновременно с выдачей предписания юридическому лицу не предусмотрена действующим законодательством.
Ссылался на то, что в нарушение требований Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" инспектор пожарного надзора не ознакомил по прибытии на проверяемый объект руководителя ООО "Гранд" либо иного работника Общества с распоряжением (приказом) о назначении проверки, полномочиями проводящего выездную проверку должностного лица, а также с целями и задачами, основаниями проведения выездной проверки, видами и объемом мероприятий по контролю, составом экспертов, представителями экспертных организаций, привлекаемых к выездной проверке, со сроками и условиями ее проведения. Выездная проверка проведена в отсутствие руководителя либо иного уполномоченного лица ООО "Гранд", в связи с чем представители Общества были лишены права давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки, получать необходимую информацию, знакомиться с документами, полученными органами надзора в рамках межведомственного информационного взаимодействия.
Также отметил, что вопреки требованиям пункта 54 Административного регламента МЧС исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утвержденного приказом МЧС России от 30 ноября 2016 года N 644, в распоряжении о проведении проверки не содержатся указания на категорию риска объекта защиты, в отношении которого назначена плановая проверка, что является грубым нарушением установленных Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ требований к организации и проведению проверок. По указанным основаниям результаты проверки не могут являться доказательствами нарушения ООО "Гранд" обязательных требований и подлежат отмене.
Кроме того считал, что проверка соблюдения требований пожарной безопасности должна назначаться и проводиться в отношении юридического лица, а не отдельно по каждому объекту защиты, находящемуся у него в собственности.
Помимо нарушений организации и проведения проверки, выразил несогласие со всеми пунктами предписания N от 14 февраля 2019 года.
Судом к участию в деле в качестве административных ответчиков привлечены главный государственный инспектор по пожарному надзору Александровск-Сахалинского района Д, Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Сахалинской области.
В судебном заседании директор ООО "Гранд" Ю требования поддержал, главный государственный инспектор по пожарному надзору Александровск-Сахалинского района Д, он же представитель Главного управления МЧС России по Сахалинской области, в удовлетворении административного иска просил отказать.
Судом вынесено приведенное выше решение, которое директор ООО "Гранд" Ю в апелляционной жалобе просит отменить, указывая на обстоятельства, явившиеся основанием для обращения в суд. Ссылаясь на пункт 90 Административного регламента МЧС исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утвержденного приказом МЧС России от 30 ноября 2016 года N и статью 38 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", считает, что обязанность по устранению выявленных нарушений должна быть возложена на ООО "Гарант", являющееся в силу договора аренды от 01 июля 2013 года ответственным лицом по обеспечению пожарной безопасности. Отмечает, что все пункты вынесенного предписания являются неконкретными, не указывают способы устранения нарушений. Указывает, что орган пожарного надзора в пунктах 1, 2 предписания не учел, что здание магазина введено в эксплуатацию в 1988 году в соответствии с действующими на тот момент нормами и правилами, в том числе пожарной безопасности, и не оценил возможность проведения реконструкции помещений без нанесения ущерба зданию. По пунктам 5, 10, 11 предписания считал, что ответственность по нему должно нести ООО "З", с которым заключен договор на техническое обслуживание и ремонт установок автоматической охранно-пожарной сигнализации. По пунктам 13, 14 и 15 предписания приводит доводы о том, что временные строения, находящие около здания магазина, являются собственностью иного юридического лица - ООО "П", а также обращает внимание на невозможность соблюдения противопожарных разрывов из-за ограниченного размера территории, прилегающей к магазину. Утверждает, что нарушений отмеченных в пунктах 3, 4, 6-9, 12 и 16 предписания, не допущено, так как на момент проверки освещение, огнетушители, годовой план-график и паспорта завода-изготовителя огнетушителей имелись, а дверь, указанная в пункте 3 предписания, отсутствовала.
Письменных возражений на апелляционную жалобу не поступило.
Изучив материалы дела, выслушав представителя директора общества с ограниченной ответственностью "Гранд" Ю - М, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителя Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Сахалинской области В, просившую оставить решение суда без изменения, а жалобу без удовлетворения, оценив имеющиеся в деле доказательства, судебная коллегия приходит к следующему.
Как следует из материалов настоящего дела, 14 февраля 2019 года на основании распоряжения начальника территориального отделения надзорной деятельности и профилактической работы Александровск-Сахалинского района Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Сахалинской области от 29 января 2019 года N в отношении ООО "Гранд" органом пожарного надзора проведена плановая выездная проверка по выполнению требований пожарной безопасности на объекте защиты - магазин N, расположенном по адресу: <адрес>.
Задачами проверки явился надзор за выполнением Обществом и его должностными лицами требований пожарной безопасности.
Выявленные в ходе проверки нарушения отражены надзорным органом в акте проверки от 14 февраля 2019 года N (л.д. 45-61).
В целях устранения выявленных нарушений в адрес директора ООО "Гранд" Ю выдано обязательное для исполнения предписание от 14 февраля 2019 года N (л.д. 62-65), которым заявителю указано в срок до 15 апреля 2019 года выполнить мероприятия, указанные в 16-ти пунктах.
С данным предписанием административный истец не согласился, обжаловав его в суд.
Разрешая спор, суд первой инстанции, оценил доводы административного истца на основе правовых норм, регулирующих спорные правоотношения, а также материалов дела, и пришел к выводу о законности оспариваемого предписания, которое вынесено компетентным должностным лицом в рамках предоставленных полномочий, по результатам выявленных в ходе проверки нарушений пожарного законодательства, в связи с чем отказал в удовлетворении заявленных требований.
Судебная коллегия соглашается с выводами суда, поскольку они соответствуют фактическим обстоятельствам дела и подтверждаются имеющимися в деле доказательствами, которым судом первой инстанции дана надлежащая оценка в соответствии с положениями части 3 статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Так, в соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 69-ФЗ) пожарная безопасность - это состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров; меры пожарной безопасности - это действия по обеспечению пожарной безопасности, в том числе по выполнению требований пожарной безопасности; первичные меры пожарной безопасности - реализация принятых в установленном порядке норм и правил по предотвращению пожаров, спасению людей и имущества от пожаров; требования пожарной безопасности - специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными документами по пожарной безопасности; нормативные документы по пожарной безопасности - национальные стандарты Российской Федерации, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности; нарушение требований пожарной безопасности - невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.
Согласно статье 6 поименованного закона должностные лица органов государственного пожарного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности.
Предписание об устранении нарушений требований пожарной безопасности представляет собой ненормативный правовой акт должностного лица, уполномоченного на осуществление государственного пожарного надзора, выявившего соответствующие нарушения, возлагающий на лицо, в деятельности которого эти нарушения установлены, обязанности по их устранению в определенные сроки. Предписание должностного лица органа государственного пожарного надзора должно содержать законные требования, соблюдение которых обязательно в силу закона, быть обоснованным как с юридической, так и с фактической стороны и возлагать на лицо, которому оно выдается, реально исполнимые им обязанности.
На основании статьи 37 Федерального закона N 69-ФЗ собственники имущества, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители и должностные лица организаций, лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности, должны обеспечить своевременное выполнение требований пожарной безопасности, предписаний, постановлений и иных законных требований должностных лиц пожарной охраны.
В силу части 1 статьи 38 Федерального закона N 69-ФЗ ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут собственники имущества, руководители федеральных органов исполнительной власти, руководители органов местного самоуправления, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций, лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности, должностные лица в пределах их компетенции.
Таким образом, ответственность за нарушение правил пожарной безопасности может возлагаться как на лицо, владеющее, пользующееся или распоряжающееся имуществом на законных основаниях, так и на собственников имущества и должностных лиц.
На основании статьи 6.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного пожарного надзора, организацией и проведением проверок организаций, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных настоящей статьей.
Предметом проверки является соблюдение в зданиях, сооружениях, на транспортных средствах, технологических установках, территориях или земельных участках, используемых (эксплуатируемых) организациями и гражданами в процессе осуществления своей деятельности, на лесных участках, на опасных производственных объектах ведения подземных горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения требований пожарной безопасности.
В ежегодном плане проведения плановых проверок, приказе (распоряжении) органа государственного пожарного надзора о назначении проверки, акте проверки дополнительно указываются наименование и место нахождения объекта защиты, территории или земельного участка, в отношении которых соответственно планируется проведение мероприятий по контролю и фактически были проведены указанные мероприятия, наименование их правообладателя (правообладателей).
По смыслу приведенных норм орган федерального государственного пожарного надзора проводит проверку не в отношении юридического лица, а в отношении зданий и сооружений, используемых (эксплуатируемых) организациями и гражданами в процессе осуществления своей деятельности.
Кроме того, согласно требованиям пункта 90 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утвержденного приказом МЧС России от 30 ноября 2016 года N 644, в случае выявления при проведении проверки нарушений требований пожарной безопасности должностное лицо (должностные лица) органа ГПН, проводившее (проводившие) проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязано (обязаны) с учетом разграничения права собственности, ответственности и полномочий за обеспечение пожарной безопасности каждому уполномоченному лицу органа власти, объекта защиты или гражданину, в отношении которого проводится проверка, и (или) лицу (лицам), осуществляющему (осуществляющим) деятельность на проверяемом объекте защиты и (или) территории (земельном участке), а также органу власти выдать предписание (предписания) об устранении нарушения (нарушений) и (или) предписание по устранению несоответствия с указанием сроков их устранения.
Следовательно, уполномоченное лицо, при осуществлении контрольно-надзорных мероприятий, проводимых на законных основаниях, непосредственно выявив нарушение обязательных требований пожарной безопасности, обязано выдать предписание об устранении выявленных нарушений всем лицам, которые полномочны обеспечивать на объекте защиты требования пожарной безопасности.
Иное свидетельствовало бы о том, что контролирующий орган должен назначить и провести отдельную проверку деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя для подтверждения фактов, которые уже выявлены и нашли документальное подтверждение в рамках иной законной процедуры, не имея возможности принять установленные законом меры к устранению выявленных нарушений посредством вынесения предписания.
Вместе с тем, такой подход не отвечает цели принятия Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ, состоящей в защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а не в освобождении хозяйствующих субъектов от устранения действительно допущенных ими нарушений, в особенности, затрагивающих жизнь и здоровье граждан.
Судом апелляционной инстанции проанализированы 16 пунктов оспариваемого предписания, из которых следует, что директором ООО "Гранд" Ю на объекте надзора - магазин N, расположенного по адресу: <адрес> нарушены обязательные требования пожарной безопасности, предусмотренные Федеральным законом от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности"; "СП 1.13130.2009 Свод правил системы противопожарной защиты эвакуационные пути и выходы"; "СП 5.13130.2009. Свод правил. Системы противопожарной защиты. Установки пожарной сигнализации и пожаротушения автоматические. Нормы и правила проектирования"; СП 9.13130.2009 Техника пожарная. Огнетушители. Требования к эксплуатации"; постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 года N 390 "О противопожарном режиме" (вместе с "Правилами противопожарного режима в Российской Федерации). Установлен срок устранения нарушений требований пожарной безопасности - до 15 апреля 2019 года.
В предписании подробно и ясно изложены виды нарушений обязательных требований пожарной безопасности. Объективных и достоверных данных, свидетельствующих о неисполнимости предписания, в материалах дела не имеется.
Доказательств соблюдения указанных выше требований нормативных актов в области пожарной безопасности вопреки требованиям статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, административным истцом также не представлено.
Доводы апелляционной жалобы о допущенных при организации и проведении проверки надзорным органом в отношении директора ООО "Гранд" Ю и эксплуатируемого объекта защиты нарушениях требований Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ, в том числе относящихся в силу статьи 20 данного Закона к грубым, материалами дела не подтверждаются.
Предписание в отношении директора ООО "Гранд" вынесено надзорным органом в соответствии с требованиями абзаца 10 статьи 6 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ и пункта 90 Административного регламента, утвержденного приказом МЧС России от 30 ноября 2016 года N 644, с учетом разграничения ответственности и полномочий за обеспечение пожарной безопасности.
Суждения административного истца о невозможности вынесения предписания в адрес юридического и должностного лица за одни и те же нарушения, основаны на ошибочном толковании приведенных выше норм материального права.
Отсутствие в распоряжении о проведении проверки сведений о присвоенной объекту категории риска, не свидетельствует о ее незаконности, поскольку информация о категории риска магазина N 46 размещена в свободном доступе в сети Интернет на официальном сайте Главного управления МЧС России по Сахалинской области на 2019 год, и на Интернет-сайте прокуратуры Сахалинской области, ссылки на которые имеются в пункте 6 Распоряжения.
Исходя из категории риска, присвоенной вышеназванному объекту - средний риск (4 класс), периодичность проведения плановой проверки, предусмотренная Правительством Российской Федерации в Положении о федеральном государственном пожарном надзоре в зависимости от присвоенной объекту защиты категории риска, в рассматриваемом случае не нарушена, поскольку как следует из материалов дела, проверка названного объекта защиты органами пожарного надзора до 2019 года не проводилась.
Довод административного истца о необходимости применения к пунктам 1, 2 предписания примечания приказа МЧС РФ от 22 марта 2018 года N 116 "Об утверждении перечня актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при осуществлении федерального государственного надзора в области пожарной безопасности, гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации за пользованием маломерными судами и базами (сооружениями) для их стоянок", предусматривающего, что если положениями Технического регламента устанавливаются более высокие требования пожарной безопасности, чем требования, действовавшие до дня вступления его в силу соответствующих положений, в отношении объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию, либо проектная документация на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу соответствующих положений, применяются ранее действовавшие требования, является ошибочным исходя из следующего.
В силу статьи 20 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" к нормативным документам по пожарной безопасности относятся стандарты, нормы и правила пожарной безопасности, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.
Техническое регулирование в области пожарной безопасности осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о техническом регулировании в области пожарной безопасности.
Федеральный закон от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям, сооружениям и строениям, промышленным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения (часть 1 статьи 1).
Согласно пунктам 2 и 3 статьи 4 Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ к нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся федеральные законы о технических регламентах, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности. К нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности (нормы и правила).
Частью 4 статьи 4 Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ предусмотрено, что в случае, если положениями настоящего Федерального закона (за исключением положений статьи 64, части 1 статьи 82, части 7 статьи 83, части 12 статьи 84, частей 1.1 и 1.2 статьи 97 настоящего Федерального закона) устанавливаются более высокие требования пожарной безопасности, чем требования, действовавшие до дня вступления в силу соответствующих положений настоящего Федерального закона, в отношении объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию либо проектная документация на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу соответствующих положений настоящего Федерального закона, применяются ранее действовавшие требования. При этом в отношении объектов защиты, на которых были проведены капитальный ремонт, реконструкция или техническое перевооружение, требования настоящего Федерального закона применяются в части, соответствующей объему работ по капитальному ремонту, реконструкции или техническому перевооружению.
На основании статьи 6 Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной при выполнении одного из следующих условий: 1) в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", и пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных настоящим Федеральным законом; 2) в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", и нормативными документами по пожарной безопасности.
Из системного анализа приведенных положений следует, что в отношении объектов, введенных в эксплуатацию до введения в действие технического регламента, данные правила подлежат применению только в части установленных ими требований пожарной безопасности, предъявляемых к противопожарному режиму эксплуатации объекта.
Следовательно, для обеспечения пожарной безопасности объекта защиты директор ООО "Гранд" обязан в полном объеме выполнить требования пожарной безопасности, установленные частью 16 статьи 88, частью 3 статьи 89 Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123, а также "СП 1.13130.2009 Свод правил системы противопожарной защиты эвакуационные пути и выходы".
Период постройки и введения в эксплуатацию объекта недвижимости не освобождает должностное лицо от соблюдения действующих норм и правил пожарной безопасности, поскольку выявленные управлением нарушения непосредственным образом касаются обеспечения жизни и безопасности людей, в связи с чем эксплуатация объекта с нарушением указанных требований пожарной безопасности ведет к недопустимому риску для их жизни или здоровья при возможном возникновении пожара.
Приведение ранее введенных в эксплуатацию зданий в соответствие с актуальными требованиями пожарной безопасности обусловлено уровнем современных рисков возникновения и распространения пожара.
Нахождение временных строений, являющихся собственностью иного юридического лица, на земельном участке около магазина N, а также ограниченный размер территории, прилегающей к магазину, не может быть отнесено к числу оснований, освобождающих заявителя от соблюдения норм пожарной безопасности, поскольку в силу требований указанного в предписании пункта 74 Правил противопожарного режима в Российской Федерации временные строения должны располагаться на расстоянии не менее 15 метров от других зданий и сооружений или у противопожарных стен.
Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела, не могут служить основанием для отмены решения суда первой инстанции.
Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Александровск-Сахалинского городского суда от 20 мая 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу директора ООО "Гранд" Ю - без удовлетворения.
Председательствующий Н.А. Крылов
Судьи И.О. Качура
Е.В. Неволина
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
