Дата принятия: 02 декабря 2019г.
Номер документа: 33а-20213/2019
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ РОСТОВСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 2 декабря 2019 года Дело N 33а-20213/2019
Судебная коллегия по административным делам Ростовского областного суда в составе председательствующего Сачкова А.Н.,
судей Утемишевой А.Р., Медведева С.Ф.
при секретаре Зайцеве С.В.,
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению прокурора Цимлянского района Ростовской области в интересах неопределенного круга лиц к администрации Цимлянского района Ростовской области, администрации Калининского сельского поселения Цимлянского района, администрации Маркинского сельского поселения Цимлянского района, администрации Саркеловского сельского поселения Цимлянского района, администрации Лозновского сельского поселения Цимлянского района об обязании исполнить требования законодательства об обращении с твердыми отходами,
по апелляционной жалобе администрации Цимлянского района Ростовской области на решение Цимлянского районного суда Ростовской области от 06 сентября 2019 года,
заслушав доклад судьи Сачкова А.Н., судебная коллегия,
УСТАНОВИЛА:
прокурор Цимлянского района Ростовской области в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с административным иском к указанным органам муниципальных образований об обязании исполнить требования законодательства об обращении с твердыми отходами.
В обоснование требований указано, что в марте 2019 года прокуратурой района проведена проверка исполнения администрацией Цимлянского района Ростовской области законодательства, регламентирующего вопросы обращения с твердыми коммунальными отходами. При проведении проверки были выявлены нарушения санитарного содержания территории Калининского, Маркинского, Саркеловского и Лозновского сельских поселений, а именно, отсутствовали места (площадки) накопления ТКО. 29.03.2019г. прокуратурой района выдано представление администрации Цимлянского района, однако в добровольном порядке администрацией района требования не были выполнены.
Полагая, что бездействие органов местного самоуправления нарушает права граждан, прокурор просил суд признать бездействие администрации Цимлянского района Ростовской области по непринятию мер, направленных на создание мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов на территории Калининского, Маркинского, Саркеловского, Лозновского сельских поселений, незаконным. Обязать администрацию Цимлянского района Ростовской области создать места (площадки) накопления твердых коммунальных отходов на территории Калининского, Маркинского, Саркеловского, Лозновского сельских поселений Цимлянского района Ростовской области в течение трех месяцев со дня вступления в законную силу решения суда.
Решением Цимлянского районного суда Ростовской области от 06.09.2019г. административные исковые требования прокурора Цимлянского района Ростовской области удовлетворены.
Суд постановил: признать бездействие администрации Цимлянского района Ростовской области, администраций Маркинского, Саркеловского, Лозновского сельских поселений Цимлянского района Ростовской области по непринятию мер, направленных на создание мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов на территории Калининского, Маркинского, Саркеловского, Лозновского сельских поселений Цимлянского района Ростовской области незаконным.
Суд решил: обязать администрацию Цимлянского района Ростовской области, администрации Маркинского, Саркеловского, Лозновского сельских поселений Цимлянского района Ростовской области создать места (площадки) накопления твердых коммунальных отходов на территории Калининского, Маркинского, Саркеловского, Лозновского сельских поселений Цимлянского района Ростовской области в течение трех месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.
В апелляционной жалобе администрация Цимлянского района Ростовской области (далее - администрация) в лице и.о. Главы ................. ставит вопрос об отмене решения суда по мотиву незаконности и необоснованности, а также о принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении требований административного истца в части признания бездействия администрации по непринятию мер и устранения недостатков по поводу создания мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов на территориях Калининского, Маркинского, Саркеловского, Лозновского сельских поселений Цимлянского района Ростовской области.
Заявитель, ссылаясь на нормы Федерального закона от 24.06.1998г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон об отходах) о том, что с 01.01.2019г. о полномочиях органов местного самоуправления в области обращения с твердыми коммунальными отходами, указывает на то, что в законе не указан конкретный орган местного самоуправления, к полномочиям которого отнесено решение указанных вопросов. Также заявитель обращает внимание на непринятие во внимание судом норм Областного закона от 28.12.2005г. N 436-ЗС "О местном самоуправления в Ростовской области". Выражая несогласие с решением суда, администрация указывает на неисполнимость судебного акта ввиду отсутствия разграничений полномочий и соответствующего бюджета по данному вопросу.
В возражениях на апелляционную жалобу прокуратура Цимлянского района отмечает, что при вынесении решения судом не допущено нарушений норм материального права и процессуального.
В отношении надлежащим образом извещенных и неявившихся лиц, дело рассмотрено в их отсутствие, в порядке ч. 2 ст. 150 КАС Российской Федерации.
Изучив материалы административного дела, доводы апелляционной жалобы, возражения на нее, выслушав представителя административного истца, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии достаточных оснований, предусмотренных положениями статьи 310 КАС РФ, для отмены или изменения решения суда.
Конституция Российской Федерации каждому гарантирует судебную защиту его прав и свобод; решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (части 1 и 2 статьи 46).
Прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. Административное исковое заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, являющегося субъектом административных и иных публичных правоотношений, может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд (ч. 1 ст. 39 КАС РФ).
Положения части 1 статьи 218 КАС Российской Федерации предоставляют гражданину, органу право обратиться в суд, в том числе с требованиями об оспаривании решения, действия, бездействия органа государственной власти иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, если он полагает, что нарушены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов.
По смыслу положений ст. 227 КАС Российской Федерации для признания незаконными решений, действий (бездействия) органа государственной власти необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.
При отсутствии хотя бы одного из названных условий оспариваемые решения, действия (бездействие) соответствующих органов и должностных лиц не могут быть признаны незаконными.
Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в п. 1, 2 ч. 9 ч. 10 ст. 226 КАС Российской Федерации, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в п. 3, 4 ч. 9 названной статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).
При этом, как следует из норм ч.3 ст. 62 КАС Российской Федерации, обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле. При этом суд не связан основаниями и доводами заявленных требований по указанным административным делам.
Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (ч.1 ст. 398 КАС РФ).
Вместе с тем, следует иметь в виду, что суд апелляционной инстанции осуществляет проверку судебных актов по апелляционным (частным) жалобам и представлениям, а не полное повторное рассмотрение административного дела по правилам суда первой инстанции (ч. 1 ст. 295, ч. 1 ст. 313, ст. 309, 316 КАС РФ) (абз.2 п.79 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами КАС Российской Федерации").
Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, 12.03.2019г. при проведении проверки прокуратурой Цимлянского района Ростовской области с привлечением специалиста-эксперта территориального отдела Управления Роспотребнадзора по Ростовской области в Цимлянском, Волгодонском, Семикаракорском, Константиновском, Мартыновском районах выявлены нарушения санитарного содержания территории Калининского, Маркинского, Саркеловского и Лозновского сельских поселений места (площадки) накопления твердых коммунальных отходов отсутствуют.
В связи с выявленными нарушениями прокурором Цимлянского района администрации Цимлянского городского поселения 29.03.2019г. выдано представление об устранении нарушений законодательства, регламентирующего вопросы обращения с твердыми коммунальными отходами (л.д. 5-8).
В ответе главы администрации Цимлянского района от 25.04.2019г. N 102/2448 на представление прокурора района (л.д. 9-10) указывалось, что на территории Калининского, Маркинского, Саркеловского и Лозновского сельских поселений производится бестарный вывоз мусора по согласованию с региональным оператором ООО "ЭкоЦентр". Работа по созданию мест (площадок) накопления ТКО ведется главами администраций сельских поселений и будет завершена до конца 2019 года. Реестр мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов на территории Цимлянского района будет утвержден после принятия постановления "Об упорядочении обустройства мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и ведения их реестра на территории Цимлянского района".
Из ответа главы администрации Саркеловского сельского поселения Цимлянского района от 04.03.2019г. N 107 на представление прокурора района (л.д. 11) следовало, что организация, осуществляющая деятельность по обращению с ТКО на территории Цимлянского района - ООО "ЭкоЦентр", основание осуществление деятельности - 20.12.2018г. на заседании Правления Региональной службы по тарифам Ростовской области для всех региональных операторов установлены предельные единые тарифы на услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами на 2019 год, на основании этого осуществляется деятельность регионального оператора по обращению с ТКО. На территории Саркеловского сельского поселения мест накопления ТКО нет. Реестр мест накопления ТКО не ведется. Решение о создании мест (площадок) накопления ТКО не принималось. Информация о местах (площадках) накопления ТКО, а точнее об их отсутствии и об операторе, осуществляющем вывоз ТКО, была доведена до населения путем информационных листовок, объявлений в местах частого скопления людей, радиогазета в МУП ЦР Саркеловского сельского поселения ЦДК, сходы граждан.
Из ответа главы администрации Калининского сельского поселения Цимлянского района от 01.03.2019г. N 146 на представление прокурора района (л.д. 18) следовало, что на территории Калининского сельского поселения в рамках лицензии свою деятельность по обращению с твердыми коммунальными отходами осуществляет Волгодонской филиал ООО "ЭкоЦентр". Площадок накопления отходов на территории Калининского сельского поселения нет, так как сбор ТКО производится от каждого двора индивидуально. Реестра площадок накопления ТКО нет, так как на территории Калининского сельского поселения площадки накопления отходов отсутствуют. Решений о создании мест (площадок) накопления ТКО органами местного самоуправления не принималось.
Главы Маркинского и Лозновского сельских поселений дали аналогичные ответы (л.д. 21-23).
Суд правильно обратил внимание на то, что согласно ч. 2 ст. 8 Федерального закона об отходах к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области обращения с отходами относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих районов. Органы местного самоуправления муниципального района осуществляют полномочия в области обращения с отходами, предусмотренные пунктом 1 настоящей статьи, на территориях сельских поселений, если иное не установлено законом субъекта Российской Федерации, а также на межселенной территории.
Территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями (ч. 1 ст. 13 Федерального закона об отходах).
Частью 2 статьи 13 Федерального закона об отходах предусмотрено, что организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В силу ч. 4 ст. 18 Федерального закона об отходах индивидуальные предприниматели, юридические лица, в процессе хозяйственной и (или) иной деятельности которых образуются отходы (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства) на объектах, подлежащих региональному государственному экологическому надзору, разрабатывают проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение в соответствии с методическими указаниями по их разработке, утверждаемыми уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области обращения с отходами.
Согласно ч.1 ст. 26 Федерального закона об отходах юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, организуют и осуществляют производственный контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами.
В соответствии с частями 3, 4 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения сельского поселения относятся вопросы, предусмотренные пунктами 1 - 3, 9, 10, 12, 14, 17, 19 (за исключением использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения), 21, 28, 30, 33 части 1 данной статьи. Законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных частью 1 настоящей статьи вопросов местного значения городских поселений (за исключением вопроса местного значения, предусмотренного пунктом 23 части 1 данной статьи).
Иные вопросы местного значения, предусмотренные частью 1 данной статьи для городских поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с частью 3 данной статьи, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. В этих случаях данные вопросы являются вопросами местного значения муниципальных районов.
Возлагая на администрацию Цимлянского района и Калининское, Маркинское, Саркеловское и Лозновское сельские поселения обязанность по обращению с твердыми коммунальными отходами, суд обоснованно и правомерно исходил из того, что в силу установленного правового регулирования обязанным лицом является не только орган местного самоуправления поселения, но и орган местного самоуправления муниципального района в области.
В силу положений п. 14 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", п. 2 ст. 7 Федерального закона "Об охране окружающей среды", п. 2 ст. 8 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" к вопросам местного значения муниципального района в области при обращении с твердыми коммунальными отходами относятся:
создание и содержание мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, за исключением установленных законодательством Российской Федерации случаев, когда такая обязанность лежит на других лицах;
определение схемы размещения мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и ведение реестра мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов;
организация экологического воспитания и формирования экологической культуры в области обращения с твердыми коммунальными отходами.
В силу части 2 статьи 21, части 1 статьи 22 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" регламентировано, что содержание территорий городских и сельских поселений должно отвечать санитарным правилам. Отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания, и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Таким образом, решение вопросов организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению) и транспортированию твердых коммунальных отходов отнесено к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области и органам местного самоуправления муниципальных образований.
Указанное означает, что на муниципальные районы возложена не вся полнота бремени несения затрат на создание и содержание мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов.
Закрепление за муниципальными образованиями в качестве вопроса местного значения участие в организации деятельности по созданию и содержанию мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих муниципальных районов, не может толковаться как законодательное включение в их собственную компетенцию государственных полномочий.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих Постановлениях по смыслу взаимосвязанных положений ст.ст.42 и 58 Конституции Российской Федерации в их истолковании Конституционным Судом Российской Федерации, конституционная обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам имеет всеобщий характер и, будучи частью обеспечительного механизма реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду и других экологических прав, распространяется как на граждан, так и на юридические лица, что с необходимостью предполагает их ответственность за состояние экологии; поскольку эксплуатация природных ресурсов, их вовлечение в хозяйственный оборот наносят ущерб окружающей среде, издержки на осуществление государством мероприятий по ее восстановлению в условиях рыночной экономики должны покрываться прежде всего за счет субъектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую природную среду; сама же публичная власть, также несущая конституционную ответственность за сохранение природы и окружающей среды, обязана принимать меры, направленные на сдерживание загрязнения окружающей среды, предупреждение и минимизацию экологических рисков (Постановления Конституционного Суда от 14.05.2009 N 8-П, от 05.03.2013г. N 5-П, от 13.10.2015г. N 26-П).
Положениями статей 3, 5-7 Федерального закона от 10.01.2002г. N 7-ФЗ закреплен принцип ответственности как органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, так и органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях при осуществлении возложенных на них данным и иными федеральными законами полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.
Суд верно указал, что поскольку экологическая функция является общей для всех уровней публичной власти в Российской Федерации, законодатель предусмотрел взаимодействие органов государственной власти субъектов Федерации с органами местного самоуправления в пределах закрепленных за ними полномочий, в частности для выявления и своевременного устранения несанкционированного складирования коммунальных и промышленных отходов, причиняющего вред окружающей среде и служащего фактором негативного воздействия на здоровье человека.
Суд правильно принял во внимание, что в рассматриваемом случае обязанность по созданию и содержанию мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих муниципальных районов возлагается решением суда на Администрацию муниципального района и на органы местного самоуправления муниципальных образований, как на надлежащих ответчиков.
Отклоняя доводы административного ответчика, суд обоснованно указал: представленными доказательствами подтвержден факт отсутствия создания и содержания мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов на территориях Калининского, Маркинского, Саркеловского и Лозновского сельских поселений, что фактически является совместной обязанностью органа исполнительной власти Цимлянского района и органа местного самоуправления и пришел к верному выводу о возложении на Администрацию Цимлянского района, Администрацию Маркинского, Саркеловского, Лозновского, Калининского сельских поселений Цимлянского района Ростовской области обязанности по созданию мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов на территории Калининского, Маркинского, Саркеловского, Лозновского сельских поселений Цимлянского района Ростовской области.
Судебная коллегия соглашается с выводом суда о ненадлежащей реализации уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления возложенных полномочий по организации сбора и вывоза отходов, организации мероприятий по охране окружающей среды, о чем свидетельствуют указанные факты нарушения санитарно-эпидемиологических требований при размещении и содержании контейнерных площадок для сбора твердых коммунальных отходов и периодичности вывоза твердых коммунальных отходов.
Признавая нарушение гарантированных прав граждан на благоприятную окружающую среду в населенном пункте, суд обоснованно пришел к выводу об удовлетворении рассматриваемых исковых требований прокурора Цимлянского района в интересах неопределенного круга лиц.
В рассматриваемом случае суд первой инстанции правильно установил круг юридически значимых обстоятельств, верно распределил между сторонами бремя их доказывания и не допустил произвольности оценок доказательств.
Суд первой инстанции правильно установил предмет судебного разбирательства (правовую ситуацию) и предмет доказывания по делу (юридические факты, определяемые в целях правильного разрешения дела), не допустил ошибки, распределяя бремя доказывания юридически значимых обстоятельств между сторонами, и оценивая представленные сторонами доказательств (ст. 84 КАС РФ).
Выводы суда основаны юридически значимых фактах, правовой оценки доказательств, имеющихся в деле. Юридическая квалификация существенных обстоятельств дела не противоречит действующему законодательству.
Доводы Администрации Цимлянского района Ростовской области, изложенные в апелляционной жалобе, не позволяют сделать иной вывод. Ссылок на обстоятельства, опровергающие выводы, изложенные в решении суда, апелляционная жалоба не содержит, а лишь выражает иное мнение об обстоятельствах дела, что само по себе, наряду с доводом об отсутствия разграничений полномочий и соответствующего бюджета по данному вопросу, не может служить причиной для отмены решения суда.
При установленных обстоятельствах, судебная коллегия приходит к выводу о том, что нижестоящим судом не допущено нарушений норм материального и процессуального права, которые привели либо могли привести к вынесению неправильного решения.
Руководствуясь ст.ст. 309, 311 КАС Российской Федерации, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
решение Цимлянского районного суда Ростовской области от 6 сентября 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации Цимлянского района без удовлетворения.
Председательствующий:
Судьи:
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
