Дата принятия: 28 ноября 2019г.
Номер документа: 33а-1972/2019
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПСКОВСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 28 ноября 2019 года Дело N 33а-1972/2019
1-ая инстанция N 2а-206/2019
УИД:60RS0005-01-2019-000023-59
N 33а-1972/2019
Судья Кузьмин Н.Ю.
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
28 ноября 2019 г.
г. Псков
Судебная коллегия по административным делам Псковского областного суда в составе: председательствующего Панова И.М.
судей Анашкиной М.М., Адаева И.А.
при секретаре Николаевой У.А.
рассмотрела административное дело по административному исковому заявлению Псковского природоохранного межрайонного прокурора к Администрации Куньинского района Псковской области о признании незаконным бездействия по установлению границ особо охраняемых природных территорий местного значения - природных комплексов "Озеро Жижицкое", "Озеро Усмынское", водно-болотных комплексов "Клюквенное болото "Осока", "Клюквенное болото "Киселевский мох", "Клюквенное болото "Краснососенское" - по апелляционному представлению Псковского природоохранного межрайонного прокурора и апелляционной жалобе Администрации Псковской области на решение Великолукского районного суда Псковской области от 12 сентября 2019 г., которым административный иск удовлетворен частично.
Заслушав доклад судьи Адаева И.А., выслушав объяснения прокурора Сурусова А.Е., представителя администрации области Трониной Г.И., поддержавших доводы апелляционных представления и жалобы, объяснения представителя Комитета по природным ресурсам и экологии Псковской области Виноградовой В.В., полагавшей решение суда незаконным, судебная коллегия
установила:
Псковский природоохранный межрайонный прокурор обратился в суд с административным иском в защиту неопределенного круга лиц, в котором просил:
признать незаконным бездействие Администрации Куньинского района Псковской области, которое выразилось в непредоставлении в орган государственного кадастрового учета документов, содержащих сведения о границах особо охраняемых природных территорий местного значения - природных комплексов "Озеро Жижицкое", "Озеро Усмынское", водно-болотных комплексов "Клюквенное болото "Осока", "Клюквенное болото "Киселевский мох", "Клюквенное болото "Краснососенское" для постановки на государственный кадастровый учет;
обязать Администрацию Куньинского района Псковской области предоставить в орган государственного кадастрового учета документы о
границах указанных территорий для постановки на государственный кадастровый учет в течение 10 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.
В обоснование указал, что по результатам проведенной прокуратурой проверки установлено, что постановлениями Главы Куньинского района Псковской области от 16 ноября 2006 г. NN 585, 586, 587, 588, 589 территории озер "Жижицкое", "Усмынское" и территории клюквенных болот "Осока", "Киселевский мох", "Краснососенское" объявлены особо охраняемыми природными территориями местного значения. Однако в нарушение законодательства сведения о границах указанных территорий до настоящего времени не предоставлены в орган кадастрового учета.
Допущенное ответчиком бездействие противоречит требованиям законодательства и может повлечь причинение вреда природным территориям в случае предоставления земельных участков физическим и юридическим лицам с последующим использованием не по целевому назначению.
Представитель Администрации Куньинского района Псковской области иск не признал, указав, что постановления органа местного самоуправления, которыми спорные объекты признаны особо охраняемыми природными территориями местного значения, приняты в нарушение процедуры, установленной постановлением Главы Куньинского района от 25 сентября 2006 г. "Об установлении особо охраняемых природных территорий Куньинского района" и в отсутствие полномочий, поскольку указанные объекты являются памятниками природы и находятся в федеральной собственности.
В ходе рассмотрения дела суд привлек к участию в деле в качестве заинтересованного лица Комитет по природным ресурсам и экологии Псковской области, представитель которого в письменном отзыве поддержал требования прокурора.
Определением суда от 5 сентября 2019 года к участию в деле в качестве второго административного ответчика была привлечена без согласия административного истца Администрация Псковской области.
Представитель соответчика полагал иск к администрации района подлежащим удовлетворению, поскольку спорные объекты являются особо охраняемыми природными территориями местного значения в силу их признания таковыми действующими муниципальными правовыми актами.
Решением Великолукского районного суда Псковской области от 8 августа 2019 г. административный иск удовлетворен частично. Обязанность по предоставлению в орган государственного кадастрового учета документов, содержащих сведения о границах особо охраняемых
природных территорий возложена на Администрацию Псковской области.
В апелляционной жалобе Администрация Псковской области ставит
вопрос об отмене судебного акта. В обоснование указано, что в нарушение
закона суд обосновал решение выводами о незаконности постановлений главы района о признании спорных объектов особо охраняемыми природными территориями местного значения, хотя предметом судебной проверки в рамках главы 22 КАС РФ они являться не могли. Оспаривание нормативных правовых актов должно было осуществляться в установленном порядке по правилам главы 21 КАС РФ.
Выводы суда о незаконности постановлений главы района являются неправомерными, поскольку решения исполкома Псковского областного совета депутатов трудящихся (народных депутатов) от 1976 и 1979 годов о признании спорных объектов памятниками природы Псковской области утратили свою силу в 2007 году, то есть задолго до рассмотрения настоящего спора.
Ссылки суда на заключение государственной экологической экспертизы от 22 декабря 2006 г., являются необоснованными, так как это заключение опровергает выводы суда о региональном статусе спорных объектов.
Судебное постановление содержит взаимоисключающие выводы. С одной стороны суд признает спорные территории находящимися в федеральной собственности, в связи с чем отказывает в иске к администрации района, с другой - наделяет эти же объекты региональным статусом и возлагает ответственность за бездействие по их постановке на кадастровый учет на администрацию области.
Не принимая во внимание постановление администрации области об исключении природных территорий из числа памятников природы регионального значения, суд не учел, что данное постановление принято уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции, не признано недействующим или утратившим силу.
В нарушение закона и без признания регионального и местных нормативных правовых актов недействующими, суд необоснованно придал спорным территориям региональный статус и фактически вышел за пределы заявленных требований (за предмет и основание иска).
По указанным мотивам администрация области полагает решение суда незаконным и подлежащим отмене в той части, которая касается второго ответчика.
В апелляционном представлении Псковской природоохранной межрайонной прокуратуры приведены аналогичные доводы о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права.
В возражениях на апелляционные представление и жалобу
Администрация Куньинского района Псковской области полагает решение
суда законным и обоснованным.
Представитель Администрации Куньинского района Псковской области в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явился, хотя о нем был извещен надлежащим образом.
Судебная коллегия полагает возможным рассмотреть апелляционные представление и жалобу в отсутствие неявившегося лица, поскольку его неявка не препятствует разбирательству дела.
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии с положениями статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.
В силу статьи 176 КАС РФ решение суда должно быть законным и обоснованным.
В соответствии с пунктом 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 N 23 "О судебном решении" решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права.
Решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.
Принятое по делу решение не отвечает приведенным выше требованиям статьи 176 КАС РФ по следующим основаниям.
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации устанавливает, что в исковом заявлении должно быть указано содержание требований к административному ответчику и изложены основания и доводы (статья 125), следовательно, предметом судебного разбирательства является именно то требование, связанное с нарушением действующего законодательства, которое истец предъявляет к ответчику, и относительно которого суд должен вынести решение по делу.
В соответствии с общим правилом статьи 46 названного кодекса административный истец вправе изменить основание или предмет административного иска, отказаться от административного иска полностью или частично.
При этом Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в качестве одного из основных положений предусматривает принцип состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда, которая, в числе прочего, заключается в том, что суд, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, оказывает содействие сторонам процесса в реализации их прав, создает условия и принимает предусмотренные данным кодексом меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, в том числе для правильного применения законов и иных нормативных правовых актов при рассмотрении и разрешении административного дела (пункт 7 статьи 6 и часть 2 статьи 14).
Исходя из этого федеральный законодатель в части 1 статьи 178 КАС РФ закрепил один из важнейших принципов административного судопроизводства - принцип диспозитивности, согласно которому суд принимает решение по заявленным административным истцом требованиям, предусмотрев возможность суда выйти за пределы заявленных административным истцом требований (предмета административного искового заявления или приведенных административным истцом оснований и доводов) исключительно в случаях, предусмотренных названным кодексом.
Таким образом, право определения предмета иска и способа защиты нарушенного права принадлежит только административному истцу, следовательно, суд первой инстанции обязан рассмотреть дело по тому предмету иска, который заявлен административным истцом.
В силу статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами (часть 1). Прокурор, обратившийся в суд с административным исковым заявлением, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности административного истца (часть 4).
Как следует из рассматриваемого административного искового заявления, прокурором в порядке главы 22 КАС РФ предъявлено требование о признании бездействия незаконным именно к Администрации Куньинского района Псковской области, в подтверждение которого приведено соответствующее основание иска.
Между тем 5 сентября 2019 г. в порядке статьи 43 КАС РФ суд принял решение о привлечении к участию в деле в качестве второго ответчика Администрации Псковской области и удовлетворил иск исходя из собственных суждений о бездействии второго ответчика (т. 1 л.д. 158-159, т. 2 л.д. 32-38).
Указанное определение суда противоречит закону, поскольку не соответствует положениям приведенных статей КАС РФ, по смыслу которых характер правовых требований и круг ответчиков, к которым эти требования адресованы, определяется административным истцом, а не судом. В силу положений статей 9, 12 Гражданского кодекса Российской Федерации выбор способа защиты нарушенного права также принадлежит истцу, а не суду. Следовательно, суд обязан был рассмотреть предъявленный иск прокурора именно к тому ответчику, который определен административным истцом.
Проигнорировав положения процессуального закона, суд в нарушение статьи 178 КАС РФ вышел за пределы заявленных требований как по предмету иска, так и по приведенному основанию о незаконном бездействии администрации района.
Какого-либо закона, позволяющего суду выйти за пределы рассматриваемого иска, не имелось и не принято до настоящего времени.
Учитывая, что неправомерное привлечение второго ответчика и выход за пределы заявленных прокурором требований повлияли на исход дела и привели к принятию неправильного решения, судебная коллегия признает решение суда первой инстанции незаконным и подлежащим отмене по процессуальному основанию, предусмотренному частью 4 статьи 310 КАС РФ.
Оценив решение суда по существу, судебная коллегия признает его подлежащим отмене по второму основанию, которое предусмотрено частью 2 статьи 310 КАС РФ (неправильное применение норм материального права).
Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулирует Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях".
Законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из указанного федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение и находиться в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
В соответствии с частью 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу настоящего Федерального закона (до 30 декабря 2013 года), сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня
вступления в силу настоящего Федерального закона.
В соответствии с предписаниями ч. 6 ст. 15 (действовавшей до 1 января 2017 года) Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" органы местного самоуправления в течение 10 рабочих дней с даты вступления в законную силу решения об установлении или изменении границ зоны с особыми условиями использования территорий обязаны представить в органы кадастрового учета документы, содержащие сведения, необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости.
Такая обязанность сохраняется у органов местного самоуправления и в настоящее время, поскольку в соответствии с пунктами 3.1, 10 части 1 статьи 32 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" органы местного самоуправления обязаны направлять в орган регистрации прав документы (содержащиеся в них сведения) для внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости в случае принятия ими решений (актов) об утверждении положения об особо охраняемой природной территории или об установлении и изменении границ особо охраняемой природной территории.
Согласно пункту 15 Правил предоставления документов, направляемых или предоставляемых в соответствии с частями 1, 3 - 13, 15, 15(1) статьи 32 Федерального закона "О государственной регистрации недвижимости" в федеральный орган исполнительной власти (его территориальные органы), уполномоченный Правительством Российской Федерации на осуществление государственного кадастрового учета, государственной регистрации прав, ведение Единого государственного реестра недвижимости и предоставление сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. N 1532, в случае принятия органом местного самоуправления решения об установлении (изменении) границ особо охраняемой природной территории, данный орган направляет в орган регистрации прав документ, воспроизводящий сведения, содержащиеся в решении об установлении (изменении) границ особо охраняемой природной территории.
В соответствии с пунктом 1 статьи 6 Закона Псковской области от 7 ноября 2018 г. N 1890-ОЗ "Об отдельных вопросах в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в Псковской области" к полномочиям Комитета по природным ресурсам и экологии Псковской области относится ведение государственного кадастра особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения.
Согласно подпункту 18 пункта 25 Порядка ведения государственного
кадастра особо охраняемых природных территорий, утвержденного приказом Минприроды России от 19 марта 2012 г. N 69 сведения об особо охраняемых природных территориях должны содержать сведения об их границах: описание утвержденных границ (с указанием реквизитов документа об утверждении границ), географические координаты поворотных точек границ земельного участка в соответствии с основными географическими азимутами в градусах, минутах и секундах.
В соответствии с пунктом 35 указанного Порядка сбор, обработка, обновление и представление сведений об особо охраняемых природных территориях местного значения для ведения Кадастра осуществляется учреждениями, осуществляющими деятельность в области управления, охраны и использования особо охраняемых природных территорий местного значения.
Как следует из материалов дела, решениями исполнительного комитета Псковского областного Совета депутатов трудящихся (народных депутатов) от 29 января 1976 N 46 и от 4 октября 1979 г. N 346 "О взятии под охрану памятников природы" озеро Усмынское (758 га), озеро Жижицкое (800 га), клюквенные болота "Краснососенское" (3262 га), "Киселевский мох" (622 га) и "Осока" (719 га), расположенные в Куньинском районе Псковской области, взяты под охрану как памятники природы Псковской области (памятники природы регионального значения).
Постановлениями Главы Куньинского района Псковской области от 16 ноября 2006 г. NN 585, 586, 587, 588, 589 территории озер "Жижицкое", "Усмынское" и территории клюквенных болот "Осока", "Киселевский мох", "Краснососенское" объявлены особо охраняемыми природными территориями местного значения. Установлен режим особой охраны данных территорий и запрещена любая хозяйственная деятельность, угрожающая сохранению и состоянию охраняемых природных комплексов.
В соответствии с пунктом 2 постановления Администрации Псковской области от 23 января 2007 г. N 25 "Об исключении из числа памятников природы Псковской области природных объектов и комплексов" указанные выше решения исполнительного комитета Псковского областного Совета депутатов трудящихся (народных депутатов) от 29 января 1976 N 46 и 4 октября 1979 г. N 346 признаны утратившими силу.
Согласно пункту 1 приведенного постановления администрации области от 23 января 2007 г. N 25 озеро "Усмынское", озеро "Жижицкое", клюквенные болота "Краснососенское", "Киселевский мох" и "Осока" исключены из числа памятников природы Псковской области (из числа памятников природы регионального значения).
Постановления Главы Куньинского района Псковской области от 16 ноября 2006 г. NN 585, 586, 587, 588, 589 и постановление Администрации Псковской области от 23 января 2007 г. N 25 в установленном законом порядке (в порядке главы 24 ГПК РФ, главы 21 КАС РФ) не признаны недействующими, поэтому у суда первой инстанции не имелось оснований
не применять данные правовые акты.
Поскольку необходимые сведения о границах особо охраняемых
природных территориях местного значения - озер "Усмынское", "Жижицкое" и клюквенных болот "Краснососенское", "Киселевский мох", "Осока" не предоставлены уполномоченным лицом в орган государственного кадастрового учета, судебная коллегия признает, что именно Администрацией Куньинского района Псковской области допущено незаконное бездействие, носящее длительный характер, которое подлежит судебному пресечению.
Заявленный прокурором срок исполнения решения суда является разумным.
При таких обстоятельствах судебная коллегия приходит к выводу о том, что решение суда первой инстанции является незаконным и подлежит отмене с принятием нового решения об удовлетворении административного иска прокурора о признании незаконным бездействия Администрации Куньинского района и возложении на администрацию района обязанности предоставить в орган государственного кадастрового учета документы о границах указанных территорий для постановки на государственный кадастровый учет в течение 10 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.
Приведенные администрацией района доводы о принадлежности спорных территорий Российской Федерации, на содержание принятого решения повлиять не могут, поскольку в постановлениях Главы Куньинского района Псковской области от 16 ноября 2006 г. NN 585, 586, 587, 588, 589 не имеется указания об изъятии спорных объектов в муниципальную собственность. По своей сути эти постановления органа местного самоуправления направлены на организацию охраны природных комплексов от уничтожения и негативного воздействия неопределенным кругом лиц, что федеральному законодательству не противоречит и согласуется с положениями части 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Вместе с тем уклонение муниципальных властей от реализации собственных решений противоречит законодательству Российской Федерации, обязывающему органы местного самоуправления представлять документы о границах особо охраняемых природных территорий в орган государственного кадастрового учета.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 309, 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Великолукского районного суда Псковской области от
12 сентября 2019 г. отменить и принять по делу новое решение.
Признать незаконным бездействие Администрации Куньинского
района Псковской области выразившееся в непредоставлении в орган государственного кадастрового учета документов, содержащих сведения о границах особо охраняемых природных территорий местного значения - природных комплексов "Озеро Жижицкое", "Озеро Усмынское", водно-болотных комплексов "Клюквенное болото "Осока", "Клюквенное болото "Киселевский мох", "Клюквенное болото "Краснососенское" для постановки на государственный кадастровый учет.
Обязать Администрацию Куньинского района Псковской области предоставить в орган государственного кадастрового учета документы о границах особо охраняемых природных территорий местного значения - природных комплексов "Озеро Жижицкое", "Озеро Усмынское", водно-болотных комплексов "Клюквенное болото "Осока", "Клюквенное болото "Киселевский мох", "Клюквенное болото "Краснососенское" для постановки на государственный кадастровый учет в течение 10 месяцев со дня принятия настоящего апелляционного определения.
Председательствующий И.М. Панов
Судьи: М.М. Анашкина
И.А. Адаев
Копия верна:
Судья Псковского
областного суда И.А. Адаев
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
