Дата принятия: 31 января 2019г.
Номер документа: 33а-197/2019
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ САХАЛИНСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 31 января 2019 года Дело N 33а-197/2019
Судебная коллегия по административным делам Сахалинского областного суда в составе:
председательствующего - Крылова Н.А.,
судей - Качура И.О., Лихачевой С.А.,
при секретаре - Новоселовой Ю.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Сахалинской области в интересах неопределенного круга лиц к министерству здравоохранения Сахалинской области о признании незаконным бездействия по неразработке административного регламента, возложении обязанности, -
по апелляционной жалобе министра здравоохранения Сахалинской области Пак А.К. на решение Южно-Сахалинского городского суда от 02 ноября 2018 года, которым административное исковое заявление удовлетворено:
признано незаконным бездействие министерства здравоохранения Сахалинской области по неразработке административного регламента по предоставлению мер социальной поддержки в виде оплаты обучения студентам высших образовательных медицинских учреждений, единовременных денежных выплат среднему медицинскому персоналу (специалистам среднего звена, прибывшим для работы в медицинские организации (санаторно-курортные организации) - хозяйственные общества, доля участия Сахалинской области в уставном капитале которых составляет 100 процентов), единовременных денежных выплат врачам (врачам-специалистам, прибывшим для работы в медицинские организации (санаторно-курортные организации) - хозяйственные общества, доля участия Сахалинской области в уставном капитале которых составляет 100 процентов), предусмотренных постановлением Правительства Сахалинской области от 31 мая 2013 года N 281 "Об утверждении государственной программы Сахалинской области "Развитие здравоохранения в Сахалинской области на 2014-2020 годы";
на министерство здравоохранения Сахалинской области возложена обязанность в течение 6 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу разработать и утвердить административный регламент, устанавливающий административные процедуры деятельности по предоставлению мер социальной поддержки в виде оплаты обучения студентам высших образовательных медицинских учреждений, единовременных денежных выплат среднему медицинскому персоналу (специалистам среднего звена, прибывшим для работы в медицинские организации (санаторно-курортные организации) - хозяйственные общества, доля участия Сахалинской области в уставном капитале которых составляет 100 процентов), единовременных денежных выплат врачам (врачам-специалистам, прибывшим для работы в медицинские организации (санаторно-курортные организации) - хозяйственные общества, доля участия Сахалинской области в уставном капитале которых составляет 100 процентов), предусмотренных постановлением Правительства Сахалинской области от 31 мая 2013 года N 281 "Об утверждении государственной программы Сахалинской области "Развитие здравоохранения в Сахалинской области на 2014-2020 годы";
на министерство здравоохранения Сахалинской области возложена обязанность сообщить об исполнении судебного решения административному истцу и суду в течение 5 рабочих дней по истечении 6-месячного срока, установленного для исполнения настоящего решения.
Заслушав доклад судьи Лихачевой С.А., судебная коллегия
установила:
07 июня 2018 года прокурор Сахалинской области, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с указанным административным исковым заявлением, в обоснование которого указал, что в рамках проверки по обращению Ф.И.О.4 о нарушении министерством здравоохранения Сахалинской области ее прав прокуратурой Сахалинской области установлено нарушение административным ответчиком требований пункта 1 статьи 2, пункта 1 статьи 12 Федерального закона от 27 июля 2010 N 210 "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", выразившееся в неразработке административного регламента по предоставлению органами государственной власти мер социальной поддержки отдельным категориям медицинских работников, клиническим интернам (ординаторам), студентам в соответствии с мероприятиями подпрограммы "Кадровое обеспечение системы здравоохранения" государственной программы Сахалинской области "Развитие здравоохранения в Сахалинской области на 2014-2020 годы", утвержденной постановлением Правительства Сахалинской области от 31 мая 2013 года N 281, предоставление которых возможно только по запросам заявителей. Нарушение указанных требований Федерального закона свидетельствует о бездействии государственного органа, влекущем нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга граждан, имеющих право претендовать на получение этих мер социальной поддержки.
Определением судьи Южно-Сахалинского городского суда 13 июня 2018 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица на стороне административного ответчика привлечено Правительство Сахалинской области.
Судом постановлено приведенное выше решение.
В апелляционной жалобе министр здравоохранения Сахалинской области Пак А.К. просит решение суда отменить, производство по административному делу прекратить. Не соглашается с выводом суда о соблюдении прокурором срока обращения в суд с административным исковым заявлением. Полагает, что меры социальной поддержки, указанные в административном исковом заявлении, не являются государственной или муниципальной услугой, для которых в силу Федерального закона N 210 "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" требуется разработка административного регламента. Условия получения мер социальной поддержки, перечень необходимых документов для их получения, адресат направления данных документов определены Положением о мерах социальной поддержки отдельным категориям медицинских работников, клиническим интернам (ординаторам), студентам в соответствии с мероприятиями подпрограммы "Кадровое обеспечение системы здравоохранения" государственной программы Сахалинской области "Развитие здравоохранения в Сахалинской области на 2014-2020 годы", утвержденной постановлением Правительства Сахалинской области от 31 мая 2013 года N 281.
В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного ответчика Хлебородова Е.А. апелляционную жалобу поддержала, прокурор Котов Д.А. возражал против ее удовлетворения. Правительство Сахалинской области своего представителя в судебное заседание не направило, о времени и месте рассмотрения дела извещено своевременно и в надлежащей форме.
Изучив материалы дела, заслушав явившихся лиц, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.
Отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия (далее - органы местного самоуправления), регулируются Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон N 210-ФЗ) (часть 1 статьи 1).
По смыслу пункта 1 статьи 2 данного закона, под государственной услугой, предоставляемой исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, понимается деятельность по реализации функций данного органа, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.
Предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административным регламентом - нормативным правовым актом, устанавливающим порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги, разработка проекта которого осуществляется органом, предоставляющим государственную услугу, или органом, предоставляющим муниципальную услугу (пункт 4 статьи 2, часть 1 статьи 12, часть 1 статьи 13 Федерального закона N 210-ФЗ).
Структура административного регламента должна содержать разделы, устанавливающие общие положения; стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги; состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме, а также особенности выполнения административных процедур в многофункциональных центрах; формы контроля за исполнением административного регламента; досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, многофункционального центра, организаций, указанных в части 1.1 статьи 16 настоящего Федерального закона, а также их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, работников (часть 2 статьи 12 Федерального закона N 210-ФЗ).
Как установлено судом и следует из материалов дела, постановлением Правительства Сахалинской области от 31 мая 2013 года N 281 утверждена государственная программа Сахалинской области "Развитие здравоохранения в Сахалинской области", подпрограммой N 6 которой "Кадровое обеспечение системы здравоохранения" на момент рассмотрения дела были предусмотрены меры социальной поддержки специалистов, интернов (ординаторов), студентов, в том числе:
оплата обучения студентам медицинских образовательных организаций, обучающихся по образовательным программам высшего образования (2 студентам в 2014 году, 1 студенту - в 2015 году, 1 студенту - в 2017 году, 1 студенту - в 2018 году и 1 студенту - в 2019 году);
единовременные денежные выплаты врачам (врачам-специалистам, прибывшим для работы в медицинские организации (санаторно-курортные организации) - хозяйственные общества, доля участия Сахалинской области в уставном капитале которых составляет 100 процентов) (2 специалистам - в 2016 году, 5 специалистам - в 2017 году, 5 специалистам - в 2018 году);
единовременные денежные выплаты среднему медицинскому персоналу (специалистам среднего звена, прибывшим для работы в медицинские организации (санаторно-курортные организации) - хозяйственные общества, доля участия Сахалинской области в уставном капитале которых составляет 100 процентов) (3 специалистам - в 2016 году, 4 специалистам - в 2017 году, 2 специалистам - в 2018 году).
Ответственным исполнителем Подпрограммы является министерство здравоохранения Сахалинской области, образцы заявлений для участия в Подпрограмме размещены на официальном сайте данного органа minzdrav.sakhalin.gov.ru, раздел "Кадры", подраздел "Полезная информация".
Согласно указанной Подпрограмме отбор специалистов, интернов (ординаторов), студентов для участия в мероприятиях Подпрограммы осуществляется рабочей группой министерства здравоохранения Сахалинской области, создаваемой распоряжением министерства здравоохранения Сахалинской области.
Приведенные выше меры социальной поддержки производятся специалистам, интернам (ординаторам), студентам при условии заключения договора с министерством здравоохранения Сахалинской области с обязательством отработать в государственном учреждении здравоохранения Сахалинской области не менее 5 лет, а для специалистов, которым осуществлялась оплата за обучение в высшем профессиональном образовательном учреждении, - не менее 10 лет.
Постановлением Правительства Сахалинской области от 23 апреля 2014 года N 183 утверждено Положение о мерах социальной поддержки отдельным категориям медицинских работников, клиническим интернам (ординаторам), студентам в соответствии с мероприятиями подпрограммы "Кадровое обеспечение системы здравоохранения" государственной программы Сахалинской области "Развитие здравоохранения в Сахалинской области на 2014 - 2020 годы", утвержденной постановлением Правительства Сахалинской области от 31 мая 2013 года N 281, и порядке их предоставления.
Пунктом 4 данного Положения предусмотрено, что финансирование указанных прокурором в административном иске мероприятий осуществляется министерством здравоохранения <адрес> в пределах средств, предусмотренных в областном бюджете на эти цели.
Согласно пункту 1.1 Положения о министерстве здравоохранения Сахалинской области, утвержденного постановлением Правительства Сахалинской области от 16 февраля 2012 года N 86, министерство здравоохранения Сахалинской области является органом исполнительной власти Сахалинской области, осуществляющим государственные функции по выработке региональной политики и нормативному правовому регулированию в сфере здравоохранения Сахалинской области.
К полномочиям данного органа в силу пунктов 3.1.2, 3.1.5 этого Положения отнесена разработка и реализация программ развития здравоохранения, а также осуществление в соответствии со своими полномочиями разработки и реализации долгосрочных целевых программ Сахалинской области и ведомственных целевых программ Сахалинской области по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, лекарственному обеспечению и другим вопросам в области охраны здоровья граждан.
Удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции исходил из того, что в нарушение действующего законодательства административный ответчик не разработал административный регламент предоставления по запросам заявителей государственной услуги по оказанию отдельным категориям граждан мер социальной поддержки, финансируемых за счет бюджетных средств, в порядке реализации функций данного органа в рамках исполнения долгосрочной целевой программы Сахалинской области по развитию здравоохранения.
Судебная коллегия соглашается с выводами суда о наличии бездействия административного ответчика в указанной части, поскольку они соответствуют обстоятельствам дела и нормам материального права, правильно приименным судом.
Доводы апелляционной жалобы о том, что порядок предоставления социальной поддержки отдельным категориям граждан, предусмотренным Подпрограммой, закреплен в Положении N 183, не влияют на правильность выводов суда о наличии бездействия административного ответчика, поскольку как верно указано в решении, данный нормативный правовой акт не содержит всех элементов административного регламента, предусмотренных частью 2 статьи 12 Федерального закона N 210-ФЗ. Более того, в нем содержится правовое регулирование правоотношений, возникающих лишь после заключения министерством здравоохранения Сахалинской области с претендентом договора по результатам отбора, проведенного рабочей группой указанного министерства, в то время как предшествующая процедура, включающая в числе прочих, требования к перечню документов, прилагаемых к заявлению претендента, порядку их подачи, срокам и порядку рассмотрения, основаниям отказа в предоставлении государственной услуги оставлена без какого бы то ни было нормативного закрепления. Сложившаяся ситуация отсутствия правового регулирования в приведенной части создает предпосылки к произвольной организации работы по оказанию государственных услуг, нарушению прав неопределенного круга лиц, желающих принять участие в Подпрограмме по обозначенным прокурором в иске направлениям, а также содержит коррупционные риски.
Не являются основанием для отмены решения суда и доводы апелляционной жалобы об отсутствии указанных выше государственных услуг в Перечне государственных услуг (функций) органов исполнительной власти Сахалинской области, для которых должны быть разработаны административные регламенты, информация о которых должна быть размещена в Региональном реестре Сахалинской области, утвержденных постановлением Правительства Сахалинской области от 31 июля 2013 года N 544-р, поскольку из буквального толкования пункта 7 (1) постановления Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 года N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг" следует возможность разработки административного регламента предоставления государственной услуги до ее включения в соответствующий перечень.
Кроме того включение государственной услуги в указанный перечень может являться одной из процедур, осуществляемых в порядке исполнения решения суда о возложении на орган государственной власти обязанности разработать административный регламент предоставления уже фактически оказываемых государственных услуг.
Доводы апелляционной жалобы о пропуске прокурорам срока обращения в суд, установленного частью 1 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, являлись предметом исследования суда первой инстанции, которым дана в решении надлежащая оценка с приведением правовой и фактической аргументации, в том числе со ссылкой на продолжающееся бездействие органа государственной власти, оснований не согласиться с которой у судебной коллегии не имеется.
При этом суд апелляционной инстанции находит заслуживающими внимания доводы административного ответчика о том, что как в редакции, действовавшей на момент рассмотрения дела судом, так и в редакции, действующей с 01 января 2019 года (согласно которой срок действия программы продлен до 2025 года), Подпрограмма не предусматривает оказание социальной поддержки в виде единовременных денежных выплат врачам и среднему медицинскому персоналу (прибывшим для работы в медицинские организации (санаторно-курортные организации) - хозяйственные общества, доля участия Сахалинской области в уставном капитале которых составляет 100 процентов) с 2019 года и до окончания срока действия программы.
Указанное обстоятельство свидетельствует об отсутствии правовых оснований для возложения на административного ответчика обязанности по разработке административного регламента предоставления указанных государственных услуг в 2019 году, в том числе в установленный судом срок.
Предоставление же меры социальной поддержки студенту в виде оплаты обучения предусмотрено Подпрограммой на 2019 год, поэтому, вопреки доводам апелляционной жалобы, суд правомерно возложил на административного ответчика обязанность разработать административный регламент ее предоставления, срок исполнения которой наступит в 2019 году.
При изложенных обстоятельствах решение суда подлежит частичной отмене.
На основании изложенного и руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Южно-Сахалинского городского суда от 02 ноября 2018 года отменить в части возложения на министерство здравоохранения Сахалинской области обязанности в течение 6 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу разработать административный регламент предоставления мер социальной поддержки в виде единовременных денежных выплат врачам и среднему медицинскому персоналу (врачам - специалистам, специалистам среднего звена, прибывшим для работы в медицинские организации (санаторно-курортные организации) - хозяйственные общества, доля участия Сахалинской области в уставном капитале которых составляет 100 процентов), предусмотренных постановлением Правительства Сахалинской области от 31 мая 2013 года N 281 "Об утверждении государственной программы Сахалинской области "Развитие здравоохранения в Сахалинской области" на 2014-2020 годы".
В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу министерства здравоохранения Сахалинской области - без удовлетворения.
Председательствующий Судьи
Н.А.Крылов С.А.Лихачева
И.О.Качура
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
