Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного суда Республики Алтай от 21 мая 2020 года №33а-196/2020

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВЕРХОВНОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ АЛТАЙ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 21 мая 2020 года Дело N 33а-196/2020
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Алтай в составе:
председательствующего судьи - Имансакиповой А.О.
судей - Кокшаровой Е.А., Черткова С.Н.
при секретаре - Казаниной Т.А.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе председателя Совета депутатов Муниципального образования "Турочакский район" Трапеевой А.Г. на решение Турочакского районного суда Республики Алтай от 14 января 2020 года, которым
удовлетворено административные исковое заявление прокурора Турочакского района Республики Алтай.
Признаны незаконными пункты 2, 3, 6, 7 решения представительного органа местного самоуправления - Совета депутатов МО "Турочакский район" от <дата> N "О признании представления неполных сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей за 2018 год, депутатами Совета депутатов Турочакского района, несущественным".
На Совет депутатов МО "Турочакский район" возложена обязанность повторно рассмотреть вопрос о досрочном прекращении полномочий депутатов Совета депутатов МО "Турочакский район" Пензенко С.Н., Синкина И.А., Зяблицкого Д.В., Седова Д.В., в соответствии с Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", на ближайшей сессии Совета депутатов МО "Турочакский район".
Заслушав доклад судьи Черткова С.Н., судебная коллегия
УСТАНОВИЛА:
Прокурор Турочакского района Республики Алтай в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц обратился в суд с административным исковым заявлением (с учетом последующего уточнения исковых требований) о признании незаконным пунктов 2, 3, 6, 7 решения представительного органа местного самоуправления - Совета депутатов МО "Турочакский район" от <дата> N "О признании представления неполных сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей за 2018 год, депутатами Совета депутатов Турочакского района, несущественным" и возложении обязанности на Совет депутатов МО "Турочакский район" повторно рассмотреть вопрос о досрочном прекращении полномочий депутатов Совета депутатов МО "Турочакский район" Пензенко С.Н., Синкина И.А., Зяблицкого Д.В., Седова Д.В. на ближайшей сессии Совета депутатов МО "Турочакский район". В обоснование административного иска указано, что в ходе проверки в порядке ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" исполнения законодательства о противодействии коррупции в части предоставления сведений депутатами Совета депутатов МО "Турочакский район" о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей за 2018 год установлено, что нарушения предписаний антикоррупционного законодательства допущены депутатами Совета депутатов МО "Турочакский район" Пензенко С.Н., Синкиным И.А., Зяблицким Д.В., Седовым Д.В. 23 октября 2019 года прокурором района в Совет депутатов МО "Турочакский район" внесено представление об устранении выявленных нарушений с требованием принять меры к устранению выявленных нарушений. Советом депутатов МО "Турочакский район" данное представление прокурора района рассмотрено на заседании сессии <дата>, по результатам которого принято обжалуемое решение от <дата> N. В нарушение ч.11 ст.40 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее по тексту Федеральный закон N 131-ФЗ), ст.31 Устава МО "Турочакский район" Советом депутатов не приняты меры по досрочному прекращению полномочий депутатов, предоставивших недостоверные сведения о своих доходах, имуществе и доходах, имуществе супруги и несовершеннолетних детей за 2018 год. Совет депутатов МО "Турочакский район" незаконно уклоняется от принятия решения о досрочном прекращении полномочий вышеуказанных депутатов. Пункты 2,3,6,7 решения Совета депутатов МО "Турочакский район" от <дата> N, являются незаконными, противоречат ч.11 ст.40 Федерального закона N 131-ФЗ, а также нарушает права неопределённого круга лиц и Российской Федерации.
Судом к участию в рассмотрении указанных дел в качестве заинтересованных лиц на стороне административного ответчика привлечены депутаты Совета депутатов МО "Турочакский район" Пензенко С.Н., Синкин И.А., Зяблицкий Д.В., Седов Д.В.
Суд вынес вышеуказанное решение, об отмене которого просит в апелляционной жалобе председатель Совета депутатов МО "Турочакский район" Трапеева А.Г., указывая, что необходимость разграничения совершенных депутатами нарушений, связанных с представлением заведомо недостоверных или неполных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера по их характеру и степени тяжести при применении меры ответственности обусловлена изменениями, внесенными Федеральным законом от 26 июля 2019 года N 228-ФЗ в ст.40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ч.7.3-1) и ст.13.1 Федерального закона "О противодействии коррупции", которыми наряду с досрочным прекращением полномочий депутата установлены и иные меры ответственности. Закон определилкомпетенцию по субъектному составу при проведении проверок. Прокурор вправе проводить проверки связанные с реализацией органами местного самоуправления положений Федерального закона "О противодействии коррупции", но не вправе проводить проверку относительно полноты и достоверности сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера депутата, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей с учётом ст. 3 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", такая проверка осуществляется по решению Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай.
Проверив законность и обоснованность решения суда в соответствии с ч.1 ст.308 КАС РФ, заслушав явившихся в судебное заседание лиц, обсудив доводы жалобы, судебная коллегия не находит оснований для отмены либо изменения состоявшегося по делу судебного акта по следующим основаниям.
Федеральный закон от 25.12.2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Федеральный закон N 273-ФЗ) устанавливает основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений (преамбула).
Федеральный закон N 273-ФЗ в ч. 4 ст. 5 предусматривает, что органы местного самоуправления, как и федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий.
Согласно ч. 4 ст. 12.1 Федерального закона N 273-ФЗ лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления должны соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25.12.2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных Федеральным законом от 25.12.2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 03.12.2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 07.05.2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами", если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом (ч.7.1 ст. 40 Федерального закона N 131-ФЗ).
Указом Президента Российской Федерации от 18.05.2009 года N 559, утвердившим Положение о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (далее - Положение), органам местного самоуправления рекомендовано руководствоваться названным указом при разработке и утверждении положений о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей муниципальной службы, муниципальными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
Пунктом 3, абз. 2 п. 8 названного Положения установлен срок предоставления указанных сведений - ежегодно, не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным с возможностью представить уточненные сведения в течение одного месяца после окончания указанного срока.
Указом Президента Российской Федерации от 23.06.2014 года N 460 утверждена форма справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
Закон Республики Алтай от 29.09.2017 года N 42-РЗ "О порядке представления гражданами, претендующими на замещение муниципальной должности в Республике Алтай, должности главы местной администрации по контракту, и лицами, замещающими указанные должности, сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и порядке проверки достоверности и полноты указанных сведений" обязывает лиц, замещающих муниципальную должность, ежегодно не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным периодом, представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей по форме, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 23.06.2014 года N 460 с возможностью представить уточненные сведения (пункты 1, 5, 7 ст.2).
Осуществление мер по противодействию коррупции в границах муниципального района федеральный законодатель отнес к вопросам местного значения муниципального района (п. 33 ч.1 ст.15 Федерального закона N 131-ФЗ).
Пунктом 4 ст.30 Устава муниципального образования "Турочакский район" предусмотрено, что депутат Совета депутатов должен соблюдать ограничения и запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральными законами N 273-ФЗ от 25.12.2008 года, N 230-ФЗ от 03.12.2012 года, N 79-ФЗ от 07.05.2013 года. Полномочия депутата прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных, в том числе, Федеральным законом N 273-ФЗ (п.2 ст. 31 Устава).
Пунктами 1, 2, 3 ст.22 Устава предусмотрено, что Совет депутатов является постоянно действующим коллегиальным представительным органом муниципального района, обладающим собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Совет депутатов состоит из 19 депутатов, избираемых на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при <данные изъяты> голосовании сроком на 5 лет.
Таким образом, как верно констатировал районный суд, обязанность лица, замещающего должность в представительном органе муниципального района, по предоставлению сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей считается выполненной надлежащим образом при предоставлении указанными лицами полных и достоверных сведений в порядке и сроки, установленные нормативными правовыми актами.
Из обстоятельств дела следует, что Пензенко С.Н. избран депутатом Совета депутатов МО "Турочакский район" по одномандатному избирательному округу N 5, Зяблицкий Д.В. - по одномандатному избирательному округу N 4, Седов Д.В. - по одномандатному избирательному округу N 17, Синкин И.А. - по одномандатному избирательному округу N 10, что следует из решений Турочакской районной территориальной избирательной комиссии от 10 сентября 2018 года.
Прокуратурой Турочакского района Республики Алтай в рамках проверки исполнения законодательства о противодействии коррупции выявлен факт предоставления рядом депутатов Совета депутатов МО "Турочакский район" недостоверных и неполных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера за 2018 год, в связи с чем в Совет депутатов МО "Турочакской район" внесено представление об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции N 07-03-2019 от 23 октября 2019 года, в котором предложено безотлагательно рассмотреть данное представление и принять меры для устранения нарушений требований законодательства о противодействии коррупции, их причин и условий им способствующих и недопущению их впредь.
В представлении отражен установленный в ходе проверки факт, что депутатами Совета депутатов МО "Турочакский район", в том числе Пензенко С.Н., Синкиным И.А., Зяблицким Д.В., Седовым Д.В., допущено нарушение законодательства о противодействии коррупции.
В установленный законом месячный срок депутаты Совета депутатов МО "Турочакский район" Пензенко С.Н., Синкин И.А., Зяблицкий Д.В., Седов Д.В. уточненные сведения не предоставили.
Данные факты, заинтересованные лица Пензенко С.Н., Синкин И.А., Зяблицкий Д.В., Седов Д.В. не оспаривали, указав об отсутствие умысла на представление заведомо недостоверных или неполных сведений, пояснив, что произошло это по невнимательности, по ошибке, в силу незнания.
<дата> на совместном заседании постоянных комиссий Совета депутатов МО "Турочакский район" по результатам рассмотрения Советом депутатов МО "Турочакский район" принято Решение за N пунктами 2, 3, 6 и 7 которого решено признать несущественным представление неполных сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей за 2018 год депутатами Совета депутатов Турочакского района Зяблицким Д.В., Синкиным И.А., Седовым Д.В. и Пензенко С.Н.
Из содержания протокола 16-го очередного заседания Совета депутатов от <дата> усматривается, что решение об ответственности депутатов Зяблицкого Д.В., Синкина И.А., Седова Д.В. и Пензенко С.Н. за предоставление недостоверных, неполных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, принято без учета характера совершенных коррупционных правонарушений, их тяжести, без должного анализа обстоятельств, при которых они совершены, а также без учета особенностей личностей правонарушителей, предшествующих результатов исполнения ими своих должностных обязанностей (полномочий), соблюдения ими других ограничений, запретов и обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции.
Признавая в оспариваемой части решение Совета депутатов незаконным, суд обоснованно исходил из того обстоятельства, что предоставление депутатами Зяблицким Д.В., Синкиным И.А., Седовым Д.В. и Пензенко С.Н. недостоверных, неполных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера не соответствует Федеральному закону N 273-ФЗ, Федеральному закону N 131-ФЗ. Суд первой инстанции, исходя из установленных обстоятельств и изложенных выше положений нормативных правовых актов, пришел к правильному выводу об удовлетворении заявленных прокурором требований, определив способ восстановления нарушенного права путем возложения обязанности на Совет депутатов муниципального образования "Турочакский район" на ближайшем заседании Совета депутатов муниципального образования "Турочакский район" повторно рассмотреть вопрос о досрочном прекращении полномочий депутатов Совета депутатов МО "Турочакский район" Пензенко С.Н., Синкина И.А., Зяблицкого Д.В., Седова Д.В. в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Таким образом, суд не вышел за пределы судебного контроля принимаемых представительным органом решений и не предрешилсущество решения, которое должно быть принято административным ответчиком по результатам рассмотрения акта прокурорского реагирования.
Однако выводы суда первой инстанции о том, что неисполнение Пензенко С.Н., Синкиным И.А., Зяблицким Д.В., Седовым Д.В. требований законодательства о противодействии коррупции влечет безусловное прекращение полномочий депутата представительного органа местного самоуправления, не соответствуют положениям ч. 7.3.1 ст. 40 Федерального закона N 131-ФЗ, действующей как на дату принятия Советом депутатов решения от <дата> N, так и на дату внесения прокурором Турочакского района представления N 07-03-2019 от 23 октября 2019 года, а также в период рассмотрения дела судом.
Меры публичной ответственности за представление депутатом представительного органа муниципального образования заведомо недостоверных или неполных сведений, предусмотренных Федеральным законом N 273-ФЗ, установленные положениями ст.40 Федерального закона N 131-ФЗ подлежат применению с учетом правовых позиций Конституционного Суда РФ, согласно которым ограничение прав граждан должно отвечать требованиям справедливости и соразмерности конституционно закрепленным целям (ч.3 с.55 Конституции РФ), а также отвечать характеру совершенного деяния.
Применение к указанным депутатам меры ответственности должно отвечать требованию соразмерности ответственности конституционно закрепляемым целям и охраняемым законным интересам, отвечать характеру совершенных ими деяний, поскольку мера ответственности в данном случае должна быть направлена на достижение целей предупреждения и профилактики коррупции.
Необходимость разграничения совершенных депутатами представительного органа муниципального образования нарушений, связанных с представлением заведомо недостоверных или неполных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, по их характеру и степени тяжести при применении меры ответственности обусловлена изменениями, внесенными Федеральным законом от 26 июля 2019 года N 228-ФЗ в ст. 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и ст.13.1 Федерального закона "О противодействии коррупции", которыми наряду с досрочным прекращением полномочий депутата установлены и иные меры ответственности.
Согласно ст. 54 Конституции РФ, если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон (ч. 2). Данные правила, основанные на общеправовых принципах справедливости, гуманизма и соразмерности ответственности за совершенное деяние его реальной общественной опасности, имеют универсальное для всех видов юридической ответственности значение и являются обязательными и для законодателя, и для правоприменительных органов. Принятие законов, устраняющих или смягчающих ответственность, по-новому определяет характер и степень общественной опасности тех или иных правонарушений и правовой статус лиц, их совершивших, вследствие чего законодатель не может не предусмотреть - исходя из конституционно обусловленной обязанности распространения действия такого рода законов на ранее совершенные деяния - механизм придания им обратной силы, а уполномоченные органы не вправе уклоняться от принятия юрисдикционных решений об освобождении конкретных лиц от ответственности и наказания или о смягчении ответственности и наказания, оформляющих изменение статуса этих лиц.
Вместе с тем, дополнение Федеральным законом от 26.07.2019 года N 228-ФЗ, вступившим в силу 06.08.2019 года, статьи 40 частью 7.3.1, допускающей возможность применения к депутату иных мер ответственности в случае несущественности искажения представленных сведений, вопреки доводам жалобы, не свидетельствует о незаконности решения суда и не может являться основанием для его отмены, поскольку не подменяет в данном случае решение уполномоченного органа местного самоуправления и принято в пределах заявленных административным истцом требований.
При повторном рассмотрении представления прокурора по вопросу о досрочном прекращении полномочий депутатов Совета депутатов МО "Турочакский район" Пензенко С.Н., Синкина И.А., Зяблицкого Д.В., Седова Д.В., Совет депутатов в данном случае вправе действовать в рамках своей компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации с соблюдением порядка и срока принятия решения о применении к депутату соответствующей меры ответственности.
Является ошибочным утверждение в апелляционной жалобе об отсутствии у прокурора права на оспаривание в порядке, установленном Кодексом административного судопроизводства РФ, решения представительного органа местного самоуправления, а также довод о том, что постановка вопроса перед представительным органом местного самоуправления о привлечении депутатов к ответственности является исключительной прерогативой высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Нарушений норм процессуального права, которые могли бы повлечь отмену решения суда, не усматривается.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 307-311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
Решение Турочакского районного суда Республики Алтай от 14 января 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Председателя Совета депутатов Муниципального образования "Турочакский район" Трапеевой А.Г. - без удовлетворения.
Председательствующий судья А.О. Имансакипова
Судьи Е.А. Кокшарова
С.Н. Чертков


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка