Дата принятия: 02 июня 2020г.
Номер документа: 33а-1861/2020
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ АЛТАЙСКОГО КРАЕВОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 2 июня 2020 года Дело N 33а-1861/2020
Судебная коллегия по административным делам Алтайского краевого суда в составе:
председательствующего Пасынковой О.М.,
судей Зацепина Е.М., Скляр А.А.,
при секретаре Бацюра А.В.,
рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу административного ответчика администрации города Бийска на решение Бийского городского суда Алтайского края от 21 октября 2019 года по административному делу по административному иску К.А. к администрации города Бийска, муниципальному казенному учреждению "Управление муниципальным имуществом администрации города Бийска" о признании незаконным решения, возложении обязанности.
Заслушав доклад судьи Пасынковой О.М., судебная коллегия
УСТАНОВИЛА:
К.А. зарегистрирован по месту жительства по адресу: <адрес>.
Данный объект является самовольной постройкой, возведен на неотведенном для этой цели земельном участке в 1970 году.
К.А. 29 апреля 2019 года обратился в муниципальное бюджетное учреждение "Управление "Единое окно" Администрации <адрес>" с заявлением о предварительном согласовании предоставления вышеуказанного земельного участка бесплатно в собственность.
12 июля 2019 года муниципальным казенным учреждением "Управление муниципальным имуществом администрации города Бийска" (далее - МКУ "Управление муниципальным имуществом администрации города Бийска"), направлен ответ об отказе в предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка с указанием на то, что предоставление земельного участка противоречит градостроительному и земельному законодательству, поскольку дом расположен на расстоянии 9,87 м (менее 15 м) от жилого дома по <адрес>, что не соответствует пункту 4.3 СП 4.13130.2013 "Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям", земельный участок находится в территориальной подзоне ЖЗ1, в которой разрешена застройка многоэтажными жилыми домами (от 5-ти и более этажей), расположение индивидуальных жилых домов не предусмотрено.
К.А. обратился в суд с административным иском с учетом уточнения требований о признании незаконным отказа МКУ "Управление муниципальным имуществом администрации города Бийска" в предварительном согласовании предоставления земельного участка, возложении на администрацию города Бийска обязанности рассмотрения вопроса о согласовании проекта постановления о предоставлении земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>, в собственность для сохранения самовольной постройки.
В обоснование административных исковых требований указал, что проживает и зарегистрирован в вышеуказанном доме, оснований к отказу в предварительном согласовании предоставления земельного участка не имелось, к заявлению были приложены необходимые документы, включая строительно-техническое заключение о соответствии дома градостроительным и противопожарным правилам ввиду достижения согласия с собственником смежного земельного участка о размещении или блокировании хозяйственных построек вдоль границы, вследствие чего площадь застройки не превысит 800 кв.м, при которой расстояние не нормируется. Смежный земельный участок, расположенный в той же территориальной подзоне, в декабре 2018 года был предоставлен в собственность владельцу расположенной на нем самовольной постройки. Оспариваемым решением нарушено право на бесплатное приобретение земельного участка, самовольная постройка на котором возведена до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации.
Решением Бийского городского суда Алтайского края от 21 октября 2019 года (с учетом определения об исправлении описки от 26 декабря 2019 года) отказ МКУ "Управление муниципальным имуществом Администрации г.Бийска" в предварительном согласовании предоставления К.А. в собственность бесплатно земельного участка для сохранения самовольной постройки, расположенной по вышеуказанному адресу, признан незаконным, на данного ответчика возложена обязанность рассмотреть вопрос о предварительном согласовании предоставления земельного участка в собственность бесплатно для сохранения самовольной постройки в срок 30 дней с момента вступления решения суда в законную силу.
В апелляционной жалобе административный ответчик администрация города Бийска Алтайского края просит решение суда отменить с принятием нового об отказе в удовлетворении требований, ссылаясь на то, что вывод суда о нераспространении на самовольные постройки градостроительного регламента, установленного для соответствующей территориальной зоны Правилами землепользования и застройки, утвержденными решением Думы города Бийска от 17 февраля 2012 года N 803, ошибочны, поскольку установленный данным документом территориального планирования, обязательным для исполнения, правовой режим зоны ЖЗ1 (жилая подзона застройки многоэтажными жилыми домами от 5-ти этажей и выше) не предусматривает вида разрешенного использования для размещения домов индивидуальной жилой застройки; законодательно обязанность бесплатного предоставления земельного участка под самовольную постройку связана с возможностью соблюдения при этом требований земельного и градостроительного законодательства; самовольная постройка не признается объектом права собственности, в связи с чем учета интересов ее владельца при зонировании территории не требовалось, на момент введения в действие правил землепользования и застройки право собственности на самовольную постройку признано не было, земельный участок на каком-либо праве не предоставлялся, а фактическое использование земли для эксплуатации постройки не влечет возможности продолжения такого использования, в связи с чем применению подлежит действующий на момент обращения административного истца градостроительный регламент.
Представитель административного истца - Стоянков А.В., в судебном заседании против доводов апелляционной жалобы возражал, просил об оставлении решения суда без изменения. Представитель административного ответчика МКУ "Управление муниципальным имуществом администрации города Бийска" - И.М. доводы жалобы поддержал. Иные лица, участвующие в деле, извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание не явились, об отложении рассмотрения дела не ходатайствовали, в связи с чем на основании статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.
Рассмотрев дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в полном объеме, обсудив доводы жалобы, выслушав явившихся лиц, судебная коллегия приходит к следующему.
Разрешая административный спор, суд первой инстанции исходил из того, что действующими правилами землепользования и застройки прямо не запрещена индивидуальная жилищная застройка в подзоне ЖЗ1, владельцу расположенной в той же зоне самовольной постройки по <адрес> земельный участок предоставлен, отделом архитектуры и градостроительства администрации города Бийска схема расположения испрашиваемого земельного участка согласована, соблюдения требований о противопожарных разрывах не требуется, поскольку собственник смежного земельного участка выразил согласие сблокировать хозяйственные постройки, а потому оспариваемое решение нельзя признать законным.
Данные выводы не основаны на установленных по делу обстоятельствах и нормах права, регулирующих спорные правоотношения.
Согласно подпункту 7 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется, в частности, в случае предоставления земельного участка иным не указанным в подпункте 6 настоящей статьи отдельным категориям граждан и (или) некоммерческим организациям, созданным гражданами, в случаях, предусмотренных федеральными законами, отдельным категориям граждан в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 4 статьи 2 Закона Алтайского края от 9 ноября 2015 года N 98-ЗС "О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков" земельный участок однократно предоставляется бесплатно в собственность гражданину, имеющему в фактическом пользовании земельный участок с расположенным на нем самовольно созданным жилым домом, возведенным до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации, права на который не были оформлены в надлежащем порядке, при условии, что данный участок может быть предоставлен этому лицу под возведенную постройку в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства и предоставление участка для сохранения постройки не нарушает охраняемых законом прав и интересов других лиц, а сохранение постройки не создает угрозу жизни и здоровью граждан.
Таким образом, в Алтайском крае законодательство предусмотрено предоставление однократно земельных участков бесплатно в собственность названной категории граждан, но лишь в случаях, когда: участок может быть предоставлен под возведенную постройку в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства и предоставление участка для сохранения постройки не нарушает охраняемых законом прав и интересов других лиц, а сохранение постройки не создает угрозу жизни и здоровью граждан.
Согласно пункту 1 статьи 7 того же Закона граждане, имеющие право на бесплатное предоставление в собственность земельного участка в соответствии со статьей 2 настоящего Закона, обращаются в орган местного самоуправления или орган исполнительной власти Алтайского края, уполномоченные на распоряжение земельными участками (далее - уполномоченный орган), с заявлением о предоставлении земельного участка. Предоставление земельных участков бесплатно в собственность граждан, указанных в пунктах 1, 2, 3, 4 статьи 2 настоящего Закона, регулируется Земельным кодексом Российской Федерации с учетом особенностей, установленных настоящим Законом.
В силу подпункта "ж" пункта 2 той же статьи для граждан, имеющих право на бесплатное предоставление в собственность земельного участка в соответствии с пунктом 4 статьи 2 настоящего Закона, к заявлению прилагается, в том числе заключение специализированной организации об отсутствии угрозы жизни и здоровью граждан при сохранении самовольно созданного жилого дома.
В силу пункта 8 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка при наличии хотя бы одного из следующих оснований: 1) схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по основаниям, указанным в пункте 16 статьи 11.10 настоящего Кодекса; 2) земельный участок, который предстоит образовать, не может быть предоставлен заявителю по основаниям, указанным в подпунктах 1 - 13, 14.1 - 19, 22 и 23 статьи 39.16 настоящего Кодекса; 3) земельный участок, границы которого подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации недвижимости", не может быть предоставлен заявителю по основаниям, указанным в подпунктах 1 - 23 статьи 39.16 настоящего Кодекса.
Согласно подпункту 3 пункта 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 настоящего Кодекса требований к образуемым земельным участкам.
Согласно пункту 6 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные настоящим Кодексом, другими федеральными законами.
Согласно пунктам 1, 14 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, в том числе в случаях, если с заявлением о предоставлении земельного участка обратилось лицо, которое в соответствии с земельным законодательством не имеет права на приобретение земельного участка без проведения торгов; разрешенное использование земельного участка не соответствует целям использования такого земельного участка, указанным в заявлении о предоставлении земельного участка.
Подпункт 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливает принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.
Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации).
В пункте 1 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам.
Земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения. Жилые зоны могут предназначаться для индивидуальной жилой застройки, малоэтажной смешанной жилой застройки, среднеэтажной смешанной жилой застройки и многоэтажной жилой застройки, а также иных видов застройки согласно градостроительным регламентам (пункт 5).
Градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков) в силу абзаца 2 пункта 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливается правилами землепользования и застройки. Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.
Пунктом 3 той же статьи предусмотрено, что градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.
Согласно пункту 4 той же статьи земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования; их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом.
Как предусмотрено частью 2 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в состав жилых зон могут включаться: 1) зоны застройки индивидуальными жилыми домами; 2) зоны застройки индивидуальными жилыми домами и малоэтажными жилыми домами блокированной застройки; 3) зоны застройки среднеэтажными жилыми домами блокированной застройки и многоквартирными домами; 4) зоны застройки многоэтажными многоквартирными домами; 5) зоны жилой застройки иных видов.
В соответствии с частью 1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.
Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования (часть 3 той же статьи).
В силу части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.
В соответствии с Генеральным планом городского округа города Бийска, утвержденным решением Думы города Бийска от 23 декабря 2010 года N 193, земельный участок расположен в функциональной зоне многоэтажной жилой застройки (шесть этажей и выше) со сносом ветхого жилья.
В соответствии с картой градостроительного зонирования муниципального образования город Бийск Приложения N 1 Правил землепользования и застройки муниципального образования город Бийск, утвержденных решением Думы города Бийска от 17 февраля 2012 года N 803 (далее - Правила), вышеуказанный земельный участок расположен в жилой зоне, подзоне ЖЗ1.
В силу пункта 23.1 Правил к видам разрешенного использования земельных участков в данной подзоне отнесены, в том числе многоэтажная и среднеэтажная жилая застройка. Индивидуальная жилая застройка с размещением индивидуальных жилых домов к таковым не отнесена. Цели выделения подзоны ЖЗ: развитие на основе существующих и вновь осваиваемых территорий многоквартирной жилой застройки высокой этажности, зон комфортного многоквартирного многоэтажного жилья; развитие сферы социального и культурно-бытового обслуживания для обеспечения потребностей жителей указанных территорий; развитие необходимых объектов инженерной и транспортной инфраструктур; развитие объектов общественно-деловой застройки в соответствующих среде формах и объемах, не оказывающих негативного воздействия на объекты жилой застройки. Объекты, которые не соответствуют градостроительному регламенту в частях подзоны ЖЗ1, а именно: индивидуальная жилая застройка, по генеральному плану городского округа город Бийск развивается в многоэтажную жилую застройку.
Таким образом, испрашиваемый земельный участок расположен в территориальной зоне, в отношении которой градостроительным регламентом не предусмотрен вид разрешенного использования для размещения (эксплуатации) индивидуального жилого дома, а потому его предоставление противоречит градостроительному и земельному законодательству.
То обстоятельство, что самовольная постройка возведена до установления градостроительного регламента Правилами, не имеет значения, поскольку законодательно предусмотрено условие о возможности бесплатного предоставления земельного участка, фактически используемого для эксплуатации самовольной постройки, лишь при соблюдении действующего земельного и градостроительного законодательства.
Согласно частям 8-9 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия. Реконструкция указанных в части 8 настоящей статьи объектов капитального строительства может осуществляться только путем приведения таких объектов в соответствие с градостроительным регламентом или путем уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции. Изменение видов разрешенного использования указанных земельных участков и объектов капитального строительства может осуществляться путем приведения их в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленными градостроительным регламентом.
В силу части 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если: виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования; их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом. Указанные земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры. Реконструкция существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами.
Из данных положений следует, что объекты капитального строительства, правомерно возведенные до утверждения градостроительных регламентов правилами землепользования и застройки, а также земельные участки, на которых они расположены, виды разрешенного использования которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут быть использованы по прежнему фактическому виду разрешенного использования, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия. При этом любая реконструкция, то есть изменение этих объектов, может осуществляться только путем приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, а изменение видов разрешенного использования может осуществляться путем приведения в соответствие с видами разрешенного использования, установленными градостроительным регламентом.
Следовательно, и земельное, и градостроительное законодательство исходит из сохранения прав на использование объектов капитального строительства и земельных участков под ними по прежнему фактическому разрешенному использованию в случае, когда происходит изменение градостроительной документации, предусматривающей иное зонирование территории, и существующее фактическое использование объектов не опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.
Между тем данные положения законодательно не распространены на случаи фактического использования не предоставленных в установленном порядке земельных участков и эксплуатации самовольной постройки, не являющейся объектом права.
Кроме того, согласно представленного заявителем при обращении в уполномоченный орган строительно-технического заключения ООО "Центр кадастра и экспертизы" Черданцева вышеуказанный жилой дом относится к IVстепени огнейстойкости, 3 классу конструктивной пожарной опасности, расположен на расстоянии от жилого <адрес>, имеющего те же степень огнестойкости и класс конструктивной пожарной опасности, - 9,87 кв.м вместо нормативных 15м, а потому не соответствует противопожарным нормам и правилам.
При этом вывод эксперта о том, что дом может быть признан соответствующим противопожарным нормам и правилам лишь на том основании, что административным истцом и собственником смежного участка принято решение о размещении или блокировании хозяйственных построек вдоль смежной границы, - не свидетельствует о соблюдении обязательных требований и безопасности для жизни и здоровья людей постройки на момент принятия оспариваемого решения.
Представленное при апелляционном рассмотрении дополнение к заключению не было предметом рассмотрения при принятии оспариваемого решения, и не содержит иных выводов относительно не соблюдения в настоящее время противопожарного расстояния, а приведенные в нем положения относительно ненормирования степени огнестойкости и класса конструктивной пожарной опасности одноэтажных жилых домов не регулируют вопросы противопожарных расстояний между такими объектами.
Согласно части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для удовлетворения административного иска по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, является совокупность двух условий: несоответствие принятого решения, действия, бездействия нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.
Поскольку оспариваемое решение действующему законодательству не противоречит, оснований к удовлетворению административного иска не имелось.
В этой связи решение городского суда подлежит отмене с принятием нового решения об отказе в иске.
Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
решение Бийского городского суда Алтайского края от 21 октября 2019 года отменить, принять по делу новое решение.
Административные исковые требования К.А. к администрации города Бийска, муниципальному казенному учреждению "Управление муниципальным имуществом администрации города Бийска" о признании незаконным решения, возложении обязанности оставить без удовлетворения.
Председательствующий:
Судьи:
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
