Дата принятия: 27 мая 2020г.
Номер документа: 33а-1857/2020
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ КАЛИНИНГРАДСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 27 мая 2020 года Дело N 33а-1857/2020
Судебная коллегия по административным делам Калининградского областного суда в составе:
председательствующего: Шкуратовой А.В.
судей: Быстровой М.А., Ткач Е.И.,
при секретаре: Корж А.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Калининградской области на решение Центрального районного суда г. Калининграда от 10 декабря 2019 года, которым административные исковые требования Министерства здравоохранения Калининградской области удовлетворены.
Признано незаконным предписание, вынесенное в отношении Министерства здравоохранения Калининградской области, территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Калининградской области NN об устранении нарушений, выявленных при проведении внеплановой проверки от 10 июня 2019 года и отменено.
Заслушав доклад судьи Быстровой М.А., объяснения представителей Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Калининградской области Великой А.В., Логиновой И.В., поддержавших доводы жалобы, пояснения представителей Министерства здравоохранения Калининградской области Макарова М.Ф. и Сурковой С.В., возражавших против доводов жалобы, судебная коллегия,
УСТАНОВИЛА:
Министерство здравоохранения Калининградской области обратилось в суд с административным иском, указав, что на основании приказа территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Калининградской области от 30.05.2019 в Министерстве здравоохранения Калининградской и подведомственных ему государственных медицинских организациях территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Калининградской области проведена выездная внеплановая проверка. По итогам проверки 10.06.2019 составлен акт внеплановой выездной проверки Министерства здравоохранения Калининградской области N N и вынесено предписание N N об устранении нарушений, выявленных при проведении внеплановой выездной проверки от 10.06.2019. Министерство, не согласившись с положениями и выводами, изложенными в акте, являющимся основанием для выдачи предписания, направило в адрес территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Калининградской области свои возражения. В ходе проведения территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Калининградской области проверки им допущены нарушения процедуры проверки, выводы акта территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Калининградской области не соответствуют действующему законодательству, фактическим обстоятельствам и препятствуют реализации Министерством полномочий, установленных статьей 16 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", а также статьями 6.1 и 6.2 Федерального закона от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи". Предписание является неисполнимым, не соответствующим действующему законодательству, в связи с чем, подлежит отмене. Кроме того, при проведение проверки территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Калининградской области допущены нарушения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Проверка была проведена на основании письма Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения от 27.05.2019, что не соответствует закону, поскольку письмо не является распорядительным документом. Установленная приказом территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Калининградской области комиссия фактически проверку не осуществляла. Проверка осуществлялась двумя должностными лицами: Логиновой Н.Г. и Киселевым Д.А., отсутствующим в составе комиссии, утвержденном приказом 30.05.2019 N ПЗ9-247/19 и, соответственно, ненаделенных правом проводить контрольно-надзорные мероприятия. То есть акт подписан должностными лицами, фактически неучаствовавшими в проверке (за исключением Логиновой Н.Г.). Сотрудник территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Калининградской области Киселев Д.А. проводил проверочные мероприятия без наличия приказа о проведении проверки, что является основанием для отмены акта и соответственно предписания. Предписание не подписано должностным лицом территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Калининградской области. Более того, предписание не соответствует требованиям статьи 17 Федерального закона N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", так как не содержит конкретных мероприятий по устранению нарушений, выявленных территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Калининградской области. Выводы, сделанные территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Калининградской области в ходе проверки, не соответствуют фактам и действующему на территории Российской Федерации законодательству. С учетом изложенного, просит суд признать предписание Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Калининградской области N 391902770858 об устранении нарушений, выявленных при проведении внеплановой выездной проверки от 10.06.2019, незаконным и отменить его.
Судом вынесено решение, изложенное выше.
В апелляционной жалобе Территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Калининградской области по Калининградской области просит решение отменить, ссылаясь на его незаконность и необоснованность. Предписание является документом, оформленным по результатам проверки, не является самостоятельным документом, а служит приложением к акту проверки и не имеет единой формы. В соответствии с п.1 ч.1 ст. 17 Закона N 294-ФЗ, территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Калининградской области указал в оспариваемом предписании необходимость соблюдать требования закона п.п.7 п.1 ст. 16 ФЗ РФ от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан РФ", т.е. своевременно обеспечивать отдельные категории граждан льготными лекарственными препаратами и ст. 6.1, 6.2 ФЗ РФ от 17.07.1999 N 178-ФЗ " О государственной социальной помощи". Полагает, что закон 294-ФЗ не обязывает указывать в предписании конкретный способ устранения нарушений, а надзорный орган не вправе самостоятельно выходить за рамки представленных полномочий. Способ устранения, выявленных в ходе проверки нарушений может быть избран проверяемым лицом самостоятельно. Полагает ссылка суда на определение Верховного суда РФ от 22.05.2017 года N 309-КГ17-4669 не состоятельной, поскольку не является нормативно-правовым актом. Также в законе приведен исчерпывающий перечень грубых нарушений со стороны надзорного органа, однако ни одно грубое нарушение надзорным органом допущено не было, следовательно, у суда отсутствовали законные основания для признания результатов проверки, оформленных в акте и оспариваемом предписании от 10.06.2019 года незаконным.
В возражениях на жалобу Министерство здравоохранения Калининградской области просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Проверив законность и обоснованность решения, обсудив доводы жалобы, судебная коллегия полагает решение подлежащим оставлению без изменения, апелляционною жалобу - без удовлетворения.
Отношения, возникающие в сфере здравоохранения граждан в Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Закон N 323-ФЗ), который определяет, в том числе, полномочия и ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья (ст.1).
Согласно п.8 ст.14 Закона N 323-ФЗ, к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере охраны здоровья относится, в том числе, организация и осуществление контроля в сфере охраны здоровья, в том числе, за соблюдением требований технических регламентов в сфере охраны здоровья.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 323 утверждено Положение о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения, согласно п.1 которого Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения.
В соответствии с п.1, п.7 Положения о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения, утвержденного Приказом Минздрава России от 13.12.2012 N 1040н, Территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения осуществляет функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, в том числе, осуществляет государственный контроль качества и безопасности медицинской деятельности посредством проведения проверок соблюдения прав граждан в сфере здравоохранения и порядков оказания медицинской помощи и стандартов медицинской помощи.
В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.11.2012 N 1152 "Об утверждении Положения о государственном контроле качества и безопасности медицинской деятельности" государственный контроль осуществляется посредством плановых и внеплановых документарных проверок в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
Как следует из материалов дела и установлено судом, 30 мая 2019 года главным специалистом-экспертом отдела организации контроля в сфере предоставления медицинских услуг территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Калининградской области Киселевой Д.А. в адрес врио руководителя внесено мотивированное представление N 25 о необходимости проведения внеплановой проверки в отношении Министерства здравоохранения Калининградской области в рамках рассмотрения сведений, изложенных в письме федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения (л.д.62), письме первого заместителя Генерального прокурора РФ Буксмана А.Э. от 10 апреля 2019 года (л.д.63-68), по вопросу усиления государственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности (л.д.76).
30 мая 2019 года врио руководителя территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Калининградской области вынесен приказ N П39-247/2019 (л.д.26-28) о проведении территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Калининградской области внеплановой выездной проверки в отношении Министерства здравоохранения Калининградской области. Целью проведения проверки является государственный контроль качества и безопасности медицинской помощи. Срок проведения проверки составляет 6 дней - с 03 июня по 10 июня 2019 года. Прокуратурой Калининградской области проведение проверки в отношении Министерства здравоохранения Калининградской области 31 мая 2019 года было согласовано. Министерство здравоохранения Калининградской области было надлежащим образом извещено о времени и месте проведения внеплановой выездной проверки.
Приказом врио руководителя территориального органом Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Калининградской области в приказ N N П39-247/2019 от 30 мая 2019 года внесены дополнения, в члены комиссии при проведении внеплановой выездной проверки в отношении Министерства здравоохранения Калининградской области включен Киселев Данила Александрович - главный специалист-эксперт отдела организации контроля в сфере предоставления медицинских услуг территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Калининградской области (л.д.83).
В период с 03 июня по 10 июня 2019 года территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Калининградской области проведена внеплановая выездная проверка в отношении Министерства здравоохранения Калининградской области. По результатам внеплановой выездной проверки Министерства здравоохранения Калининградской области составлен Акт N N от 10 июня 2019 года N N и вынесено предписание NN об устранении нарушений, выявленных при проведении внеплановой выездной проверки от 10.06.2019г., предписано осуществить следующие мероприятия: 1) Соблюдать требования п.п.7 п.1 ст. 16 Федерального закона РФ от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ 2Об основах охраны здоровья граждан Российской Федерации" - своевременно обеспечивать отдельные категории граждан льготными лекарственными препаратами в срок до 01 сентября 2019 года; 2) ст. 6.1, ст. 6.2 Федерального закона РФ от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" - обеспечивать перечень лиц, указанных в ст. 6.1 необходимыми лекарственными препаратами для медицинского применения по рецептам на лекарственные препараты, медицинскими изделиями по рецептам на медицинские изделия, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов, указанными в ст. 6.2 в срок до 01 сентября 2019 года.
В соответствии с п.п.7 п.1 ст. 16 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" предусмотрены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья, в число которых также входит организация обеспечения лекарственными препаратами, специализированными продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями и т.д.
Статья 6.1. Федерального закона от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" предусматривает право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг для определенных категорий граждан. Статья 6.2. содержит в себе набор социальных услуг, предоставляемый гражданам из числа категорий, указанных в статье 6.1 настоящего Федерального закона, в том числе, обеспечение в соответствии со стандартами медицинской помощи необходимыми лекарственными препаратами для медицинского применения по рецептам на лекарственные препараты, медицинскими изделиями по рецептам на медицинские изделия, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов. Правительство Российской Федерации утверждает перечень лекарственных препаратов для медицинского применения, в том числе лекарственных препаратов для медицинского применения, назначаемых по решению врачебных комиссий медицинских организаций, перечень медицинских изделий, перечень специализированных продуктов лечебного питания для детей-инвалидов, обеспечение которыми осуществляется в соответствии с пунктом 1 части 1 настоящей статьи, и порядки формирования таких перечней.
Таким образом, надзорным органом предписано, Министерству здравоохранения соблюдать требования закона при организации обеспечения отдельной категории граждан льготными лекарственными препаратами, специализированными продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями и т.д. При этом не указаны факты нарушений, ответственные лица и перечень действий, которые Министерству здравоохранения необходимо выполнить.
Вместе с тем, вынесенное по результатам проверки должностным лицом предписание должно соответствовать закону, то есть содержать законные требования, указания, позволяющие однозначно установить наличие допущенного конкретного нарушения, предусмотренного законодательством или иными нормативными документами, должно быть исполнимым, должно содержать конкретные и четкие формулировки относительно действий, которые необходимо совершить лицу, в отношении которого вынесено предписание, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленных нарушений. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать двоякого толкования, его изложение должно быть кратким и четким, ясным и доступным для понимания (п.1 ч.1 ст.17 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля")
Разрешая заявленные требования суд первой инстанции установив, что предписание не соответствует требованиям п.1 ч.1 ст. 17 Федерального закона N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", формулировка предписания от 10 июня 2019 года не содержит перечень действий, которые необходимо совершить Министерству здравоохранения по устранению выявленных нарушений, т.е. по своему содержанию предписание неконкретизировано, нечеткое и неясное, в связи с чем обоснованно признал его незаконным и отменил.
При этом суд установил, что предписание вынесено на основании акта проверки от 10 июня 2019 года, который по своему содержанию также не содержит ссылку на закон, который был нарушен Министерством здравоохранения Калининградской области. В нем перечислены лишь факты и выводы, установленные в ходе проведения проверки. В акте, как и в предписании, указаны лишь общие нормы права - п.п.7 п.1 ст. 16 Федерального закона РФ от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан Российской Федерации"; ст. 6.1, ст. 6.2 Федерального закона РФ от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи", которыми обязано руководствоваться Министерство здравоохранения при организации обеспечения отдельной категории граждан льготными лекарственными препаратами, специализированными продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями и т.д.
Выводы суда основаны на совокупности исследованных в судебном заседании доказательствах, которым суд дал в соответствии со ст.84 КАС РФ правильную оценку, с чем судебная коллегия соглашается.
Доводы апелляционной жалобы аналогичны позиции Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Калининградской области при рассмотрении дела судом первой инстанции, не опровергают правильности выводов суда, направлены на переоценку доказательств, основаны на ошибочном толковании закона и не могут служить основанием к отмене решения суда.
Поскольку обстоятельства, имеющие значение для дела, суд установил правильно, представленные доказательства оценил в соответствии со ст. 84 КАС РФ, нормы материального права применил верно, нарушений норм процессуального права, влекущих отмену решения, не допустил, поэтому предусмотренных ст. 310 КАС РФ оснований для отмены решения суда в пределах доводов апелляционной жалобы судебная коллегия не находит.
Руководствуясь ст.ст. 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
решение Центрального районного суда г. Калининграда от 10 декабря 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Председательствующий:
Судьи:
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
