Дата принятия: 21 октября 2019г.
Номер документа: 33а-18167/2019
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ РОСТОВСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 21 октября 2019 года Дело N 33а-18167/2019
Судебная коллегия по административным делам Ростовского областного суда в составе:
председательствующего судьи Ушникова М.П.
судей Нестеровой Е.А., Сачкова А.Н.,
при секретаре Дроздовой Н.А.,
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Прокурора г.Ростова-на-Дону к Администрации г.Ростова-на-Дону, заинтересованное лицо: Департамент координации строительства и перспективного развития г.Ростова-на-Дону о признании незаконным бездействия и обязании принять нормативные правовые акты, по апелляционной жалобе Администрации г.Ростова-на-Дону на решение Ленинского районного суда г.Ростова-на-Дону от 9 августа 2019 года.
Заслушав доклад судьи Ушникова М.П., судебная коллегия по административным делам
установила:
Прокурор г.Ростова-на-Дону обратился в суд с указанным административным исковым заявлением, в котором указал, что во исполнение задания прокуратуры Ростовской области в октябре 2018 года проведена проверка соблюдения прав субъектов предпринимательской деятельности в том числе при осуществлении ими инвестиционной деятельности, а также порядка оказания муниципальных услуг в данной сфере.
В ходе проведенной проверки установлено, что постановлением Администрации г.Ростова-на-Дону от 13 ноября 2015 года N 1060 в соответствии с требованиями Федерального закона N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" в целях повышения информационной открытости деятельности органов местного самоуправления утвержден перечень муниципальных услуг, предоставляемых Администрацией г.Ростова-на-Дону и ее органами.
На основании постановления Администрации г.Ростова-на-Дону от 10 апреля 2019 года N 265 Перечень дополнен муниципальной услугой "Организация и проведение аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории, заключение договора о развитии застроенной территории".
Отраслевым (функциональным) органом, предоставляющим данную муниципальную услугу, является Департамент координации строительства и перспективного развития города Ростова-на-Дону.
Вместе с тем, на момент проверки Администрацией г.Ростова-на-Дону не устранены пробелы в нормативном правовом регулировании в указанной сфере и не утверждены административные регламенты предоставления муниципальных услуг: "Организация и проведение аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории" (процедура N 7 Перечня), "Заключение договора о развитии застроенной территории" (процедура N 9 Перечня), что создает пробел в нормативном правовом регулировании данных отношений и влечет нарушение прав заявителей, в том числе юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
По мнению административного истца, Администрацией г.Ростова-на-Дону в результате бездействия должностных лиц, ответственных за реализацию вопросов в сфере градостроительства, допущены нарушения не только требований градостроительного законодательства, создающие излишние барьеры в сфере жилищного строительства и препятствующие повышению инвестиционной привлекательности субъектов, но и вопреки п. 21 ст. 7 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" не приняты меры, направленные на оптимизацию и конкретизацию полномочий органов местного самоуправления и их работников, которые должны быть отражены в административных должностных регламентах.
Прокурором г.Ростова-на-Дону 10 октября 2018 года в адрес Администрации г.Ростова-на-Дону направлено представление об устранении нарушений действующего законодательства, в том числе о необходимости принятия вышеуказанных административных регламентов, которое рассмотрено.
Согласно информации заместителя главы Администрации города Ростова-на-Дону по жилищно-коммунальному хозяйству от 22 ноября 2018 года N 59-3/4851 принято решение о включении в перечень муниципальных услуг услуги по развитию застроенной территории и об утверждении административного регламента предоставления соответствующе муниципальной услуги. Данный административный регламент будет включать, в том числе, процедуры "Организация и проведение аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории" (процедура N 7 Перечня), "Заключение договора о развитии застроенной территории" (процедура N 9 Перечня). Внесение дополнений в постановление Администрации г.Ростова-на-Дону от 13 ноября 2015 года N 1060 "Об утверждении перечня муниципальных услуг, предоставляемых Администрацией г.Ростова-на-Дону и ее органами, разработка и утверждение соответствующего административного регламента будет проводиться в порядке и сроки, установленные постановлением Администрации г.Ростова-на-Дону от 19 февраля 2016 года N 150 "Об утверждении Порядка подготовки правовых актов Администрации г.Ростова-на-Дону", ответственным за разработку является Департамент координации строительства и перспективного развития города Ростова-на-Дону.
Однако до настоящего времени, по истечении более чем пяти лет со дня утверждения Правительством Российской Федерации исчерпывающего перечня процедур в соответствующей сфере строительства, а также 8-ми месяцев с даты внесения прокуратурой города представления о необходимости принятия административных регламентов в сфере инвестиционной деятельности, соответствующий проект в прокуратуру города Ростова-на-Дону не поступил, изменения в перечень муниципальных услуг, предоставляемых Администрацией г.Ростова-на-Дону, не внесены.
На основании изложенного административный истец просил признать незаконным бездействие Администрации г.Ростова-на-Дону по непринятию административных регламентов предоставления муниципальных услуг: "Организация и проведение аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории", "Заключение договора о развитии застроенной территории" (процедуры NN 7, 9 исчерпывающего перечня процедур в сфере жилищного строительства, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.04.2014 N 403); обязать Администрацию г.Ростова-на-Дону разработать и принять административные регламенты предоставления муниципальных услуг "Организация и проведение аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории", "Заключение договора о развитии застроенной территории".
Решением Ленинского районного суда г.Ростова-на-Дону от 9 августа 2019 года заявленные требования удовлетворены.
Суд признал незаконным бездействие Администрации г.Ростова-на-Дону по непринятию административных регламентов предоставления муниципальных услуг "Организация и проведение аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории", "Заключение договора о развитии застроенной территории" (процедуры NN 7, 9 исчерпывающего перечня процедур в сфере жилищного строительства, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.04.2014 N 403) и обязал административного ответчика разработать и принять административные регламенты предоставления муниципальных услуг "Организация и проведение аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории", "Заключение договора о развитии застроенной территории.
В апелляционной жалобе представитель Администрации г.Ростова-на-Дону просит решение суда от 9 августа 2019 года отменить и вынести новое решение.
В доводах жалобы заявитель указывает на то, что по итогам рассмотрения представления прокуратуры г.Ростова-на-Дону Администрацией г.Ростова-на-Дону принято решение о включении в перечень муниципальных услуг услуги по развитию застроенной территории и об утверждении административного регламента предоставления соответствующей услуги. Данный административный регламент будет включать, в том числе, процедуры "Организация и проведение аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории" (процедура N 7 Перечня), "Заключение договора о развитии застроенной территории" (процедура N 9 Перечня).
Инициатором внесения изменений в перечень муниципальных услуг выступает Департамент координации строительства и перспективного развития города Ростова-на-Дону. Административный регламент будет разрабатываться совместно Департаментом координации строительства и перспективного развития города Ростова-на-Дону и Департаментом имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону. Ответственным за разработку данного регламента является Департамент координации строительства и перспективного развития города Ростова-на-Дону.
Внесение дополнений в постановление Администрации г. Ростова-на-Дону от 13 ноября 2015 года N 1060 "Об утверждении перечня муниципальных услуг, предоставляемых Администрацией города Ростова-на-Дону и ее органами", разработка и утверждение административного регламента предоставления муниципальной услуги будут проводиться в порядке и сроки, установленные постановлением Администрации города Ростова-на-Дону от 19 февраля 2016 года N 150 "Об утверждении порядка подготовки правовых актов Администрации города Ростова-на-Дону".
Также апеллянтом указано на то, что ни в исковом заявлении, ни в ходе рассмотрения дела прокурор не указал, какие права и охраняемые законом интересы неопределенного круга лиц нарушены отсутствием муниципальной услуги по развитию застроенной территории и постановления об утверждении административного регламента предоставления соответствующей услуги, а также не представил доказательств такого нарушения либо наличия угрозы их нарушения.
Полагает, что суд необоснованно не принял во внимание доводы Департамента координации строительства и перспективного развития города Ростова-на-Дону о том, что отношения, связанные с развитием застроенных территорий и заключением договора о развитии территорий урегулированы ст.ст. 46.1-46.3 Градостроительного кодекса РФ. По мнению заявителя, положениями указанных норм, а также ст. 8 Градостроительного кодекса РФ органам местного самоуправления не предоставлено каких-либо полномочий по нормативно правовому регулированию данных отношений, в связи с чем к ведению Администрации г.Ростова-на-Дону, в данной сфере, можно отнести регламентацию процесса реализации ее структурными подразделениями, отраслевыми (функциональными) и территориальными органами положений ст.ст. 46.1-46.3 Градостроительного кодекса РФ.
Апеллянтом также указано, что поскольку в ходе разработки административных регламентов было выявлена необходимость разъяснения уполномоченным органом отдельных положений ст.ст. 46.1 и 46.2 Градостроительного кодекса РФ, Департаментом подготовлено обращение в адрес Министерства экономического развития РФ от 30 мая 2019 года. Данное обращение переадресовано для рассмотрения в Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ.
По мнению заявителя апелляционной жалобы Администрацией г.Ростова-на-Дону принимаются меры к разработке административных регламентов.
Кроме того, в апелляционной жалобе указано, что прокурором г.Ростова-на-Дону пропущен срок для обращения в суд с данным административным исковым заявлением.
В возражениях на апелляционную жалобу прокурор Прокуратуры г. Ростова-на-Дону Бородаенко А.С. просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Дело рассмотрено в порядке ст. 150 КАС Российской Федерации в отсутствие представителя административного ответчика, извещенного о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом.
Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, выслушав представителя Департамента координации строительства и перспективного развития Администрации г. Ростова-на-Дону Колесникову Г.Ю., поддержавшую жалобу, прокурора Емелину Е.А., возражавшую против отмены решения, судебная коллегия по административным делам не находит оснований, предусмотренных положениями статьи 310 КАС Российской Федерации, для отмены решения суда первой инстанции.
Согласно ч. 1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров".
В соответствии с ч. 2 ст. 39 КАС РФ, прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. Административное исковое заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, являющегося субъектом административных и иных публичных правоотношений, может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.
Частью 1 ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 20 апреля 2014 года N80-ФЗ "О внесении изменений в статьи 2 и 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации", муниципальные правовые акты подлежат приведению в соответствие с требованиями статьи 6 данного кодекса не позднее чем в течение шести месяцев со дня утверждения Правительством Российской Федерации исчерпывающего перечня процедур в соответствующей сфере строительства.
На основании ч. 2 ст. 6 Градостроительного кодекса РФ Правительство Российской Федерации утверждает исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства с учетом особенностей осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов Российской Федерации и территориях муниципальных образований, порядок внесения изменений в данные перечни, порядок ведения реестра описаний процедур, указанных в данных перечнях.
В силу ч. 2 ст. 6 Градостроительного кодекса РФ, постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2014 года N 403 утвержден исчерпывающий перечень процедур в сфере жилищного строительства, вступивший в силу 7 ноября 2014 года.
Согласно ч. 1 ст. 6 Федерального закона N 210-ФЗ органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, муниципальные услуги, обязаны предоставлять государственные и муниципальные услуги в соответствии с административным регламентом.
Аналогичное положение содержится в ст. 12 Федерального закона N210-ФЗ, которой в том числе, установлены требования к структуре административных регламентов.
В силу ч. 1 ст. 29 Федерального закона N 210-ФЗ, административные регламенты должны быть разработаны и приняты, а информация о них должна быть включена в соответствующие реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг в течение двух лет со дня вступления в силу данного Федерального закона.
В соответствии с ч. 6 ст. 11 Федерального закона N 210-ФЗ, реестр муниципальных услуг содержит сведения: о муниципальных услугах, предоставляемых органами местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании; об услугах, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления муниципальных услуг и включены в перечень, утвержденный в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 9 данного Федерального закона; об услугах, указанных в ч. 3 ст. 1 данного Федерального закона и оказываемых муниципальными учреждениями и иными организациями, в которых размещаются муниципальные здания (заказ), выполняемое (выполняемый) за счет средств местного бюджета; иные сведения, состав которых устанавливается местной администрацией.
В ходе рассмотрения дела, судом первой инстанции установлено, что во исполнение задания прокуратуры Ростовской области в октябре 2018 года проведена проверка соблюдения прав субъектов предпринимательской деятельности, в том числе при осуществлении ими инвестиционной деятельности, а также порядка оказания муниципальных услуг в данной сфере.
В ходе проведенной проверки установлено, что постановлением Администрации г.Ростова-на-Дону от 13 ноября 2015 года N 1060 в соответствии с требованиями Федерального закона N 210-ФЗ, в целях повышения информационной открытости деятельности органов местного самоуправления, утвержден перечень муниципальных услуг, предоставляемых Администрацией г.Ростова-на-Дону и ее органами.
На основании постановления Администрации г.Ростова-на-Дону от 10 апреля 2019 года N 265 Перечень дополнен муниципальной услугой "Организация и проведение аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории, заключение договора о развитии застроенной территории".
Отраслевым (функциональным) органом, предоставляющим данную муниципальную услугу, является Департамент координации строительства и перспективного развития города Ростова-на-Дону.
На момент проверки Администрацией г.Ростова-на-Дону не устранены пробелы в нормативном правовом регулировании в указанной сфере и не утверждены административные регламенты предоставления муниципальных услуг: "Организация и проведение аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории" (процедура N 7 Перечня), "Заключение договора о развитии застроенной территории" (процедура N 9 Перечня), что создает пробел в нормативном правовом регулировании данных отношений и влечет нарушение прав заявителей, в том числе юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Прокурором г.Ростова-на-Дону 10 октября 2018 года в адрес Администрации г.Ростова-на-Дону направлено представление об устранении нарушений действующего законодательства, в том числе о необходимости принятия вышеуказанных административных регламентов, которое рассмотрено.
Согласно информации заместителя главы администрации города Ростова-на-Дону по жилищно-коммунальному хозяйству 22 ноября 2018 года N 59-3/4851 принято решение о включении в перечень муниципальных услуг услуги по развитию застроенной территории и об утверждении административного регламента предоставления соответствующе муниципальной услуги. Данный административный регламент будет включать, в том числе процедуры "Организация и проведение аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории" (процедура N 7 Перечня), "Заключение договора о развитии застроенной территории" (процедура N 9 Перечня).
Внесение дополнений в постановление Администрации г.Ростова-на-Дону от 13 ноября 2015 года N 1060 "Об утверждении перечня муниципальных услуг, предоставляемых Администрацией г.Ростова-на-Дону и ее органами, разработка и утверждение соответствующего административного регламента будет проводится в порядке и сроки, установленные постановлением администрации города Ростова-на-Дону от 19 февраля 2016 года N 150 "Об утверждении Порядка подготовки правовых актов администрации города Ростова-на-Дону", ответственным за разработку является Департамент координации строительства и перспективного развития города Ростова-на-Дону.
В связи с выявлением в ходе разработки административных регламентов была необходимости разъяснения уполномоченным органом отдельных положений ст.ст. 46.1 и 46.2 Градостроительного кодекса РФ,
Департаментом подготовлено обращение в адрес Министерства экономического развития РФ от 30 мая 2019 года, которое впоследствии переадресовано для рассмотрения в Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ. Ответ на данное обращение до настоящего времени не получен.
Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции руководствовался вышеуказанными нормами права и исходил из доказанности факта длительного неисполнения административным ответчиком требования законодательства (положения ст. 2 Федерального закона от 20 апреля 2014 года N 80-ФЗ "О внесении изменений в ст. 2 и 6 Градостроительного кодекса РФ" с 07 апреля 2015 года (дата вступления в законную силу Перечня процедур в сфере жилищного строительства плюс 6 месяцев).
Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда, поскольку суд с достаточной полнотой исследовал все обстоятельства дела, юридически значимые обстоятельства по делу судом установлены правильно, выводы суда не противоречат материалам дела, основаны на всестороннем, полном и объективном исследовании имеющихся в деле доказательств.
Довод апеллянта о необходимости получения разъяснений по применению положений норм Градостроительного Кодекса РФ, являлся предметом рассмотрения судом первой инстанции и правомерно отклонен в связи с необоснованностью, поскольку каких-либо доказательств, свидетельствующих о совершении административным ответчиком действий, направленных на соблюдение положений Федерального закона от 20 апреля 2014 года N 80-ФЗ "О внесении изменений в ст. 2 и 6 Градостроительного кодекса РФ" с 2015 года материалы дела не содержат. При этом указанный запрос был направлен Департаментом только 30 мая 2019 года, т.е. по истечении семи месяцев с момента направления ответчику представления об устранении нарушений действующего законодательства.
Вопреки доводам апелляционной жалобы, отсутствие решения о развитии какой-либо застроенной территории г.Ростова-на-Дону и о проведении открытого аукциона не свидетельствует о возможности неисполнения ответчиком требований законодательства Российской Федерации.
Довод апелляционной жалобы о том, что административным истцом не представлено доказательств нарушения прав и свобод неопределенного круга лиц, является необоснованным, поскольку административным ответчиком допущены нарушения требований градостроительного законодательства, создающие излишние барьеры в сфере жилищного строительства, чем затронуты права неопределенного круга лиц.
Ссылка в апелляционной жалобе на пропуск административным истцом срока обращения в суд, не может быть признана обоснованной, поскольку в силу части 1 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если настоящим Кодексом не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд, административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.
Административным истцом заявлены требования о признании незаконным бездействия Администрации г.Ростова-на-Дону.
При этом бездействие в рассматриваемом случае, по своей природе носит длящийся характер и оканчивается исполнением ответчиком норм действующего законодательства.
Поскольку на момент рассмотрения дела судом первой инстанции доказательств исполнения такой обязанности не представлено, соответственно, момент, с которого исчисляется срок обращения в суд, не наступил, а потому не мог быть пропущен административным истцом.
Остальные доводы апелляционной жалобы правовых оснований к отмене решения суда не содержат, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования суда первой инстанции и к выражению несогласия с действиями суда, связанными с установлением фактических обстоятельств, имеющих значение для дела, и оценкой представленных по делу доказательств. Оснований для иной оценки доказательств судебная коллегия не усматривает. Кроме того, доводы жалобы направлены на неверное толкование норм действующего законодательства, применяемого к спорным правоотношениям.
Нарушений норм материального и процессуального права, которые привели либо могли привести к вынесению неправильного решения, судом не допущено, в связи с чем, основания для отмены решения от 9 августа 2019 года отсутствуют.
Руководствуясь ст.ст.309, 310, 311 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам
определила:
решение Ленинского районного суда г.Ростова-на-Дону от 9 августа 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации г.Ростова-на-Дону - без удовлетворения.
Председательствующий
Судьи:
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
