Дата принятия: 28 мая 2020г.
Номер документа: 33а-1800/2020
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВОЛОГОДСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 28 мая 2020 года Дело N 33а-1800/2020
г. Вологда
Судебная коллегия по административным делам Вологодского областного суда в составе:
председательствующего Коничевой А.А.,
судей Ширяевской Е.С., Мещеряковой Н.В.,
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Логиновой М.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании в режиме видеоконференц-связи административное дело по апелляционной жалобе Земцовой Н.В., Лапсаковой Н.Н., Мехнецовой С.Н., Трошиной Н.А., Морозовой Л.Е., Малашиной М.В., Ипатовой Т.А., Гавриловой В.Н., Новожиловой Н.В., Чуфыревой И.Н., Поздняковой М.Ф., Волосатовой Ю.А. на решение Вытегорского районного суда Вологодской области от 26 декабря 2019 года, которым в удовлетворении требований о признании незаконным бездействия Администрации Вытегорского муниципального района, о признании незаконным решения Представительного собрания Вытегорского района от 29 апреля 2019 года N 221 - отказано.
Заслушав доклад судьи Вологодского областного суда Коничевой А.А., объяснения представителя административного истца Земцовой Н.В. по доверенности Титовой А.В., административных истцов Мехнецовой С.Н., Ипатовой Т.А., представителя административного ответчика Представительного Собрания Вытегорского муниципального района Знитиняка В.Я., судебная коллегия,
установила:
действующие в интересах своих несовершеннолетних детей административные истцы Земцова Н.В., Лапсакова Н.Н., Воронцова Ю.В., Батазова А.Ю., Демиденко Е.Ю., Мехнецова С.Н., Ильина М.В., Трошина Н.А., Парфенова Ю.В., Морозова Л.Е., Малашина М.В., Моккиева Н.Л., Ипатова Т.А., Сергачёва А.И., Проворова Н.В., Гаврилова В.Н., Новожилова Н.В., Антонова Т.Н., Чуфырева И.Н., Кужелькова О.А., Позднякова М.Ф., Волосатова Ю.А., Байнина Г.Н., Козина В.А., Федоскова В.И., Самуилова И.А., Орлова Т.А. обратились в суд с административным иском к Администрации Вытегорского муниципального района (далее - Администрация района), в обоснование которого указали, что в с.Девятины Вытегорского района до 2009 года осуществляла образовательную деятельность МОУ "Девятинская средняя общеобразовательная школа".
В период с 2009 по 2011 годы в Вытегорском районе были реализованы мероприятия по оптимизации образовательных учреждений, в результате которых школа была реорганизована в МОУ "Девятинская основная общеобразовательная школа", а потом - в МОУ "Девятинская начальная общеобразовательная школа".
Впоследствии здание школы было признано аварийным, в связи с чем ученики были переведены в МБОУ "Белоручейская средняя общеобразовательная школа", куда осуществляется их подвоз по двум маршрутам "д.Ялосарь-п.Депо" и "с.Девятины-п.Депо".
Инициативной группой по сохранению образовательного учреждения и строительству школы в с.Девятины были выявлены нарушения в организации образовательного процесса в МБОУ "Белоручейская средняя общеобразовательная школа" и подвоза детей, а также искажение сведений по демографической ситуации, используемых Администрацией района. Также инициативной группой направлялись многочисленные обращения, осуществлялись встречи по вопросу сохранения в с.Девятины школы.
С 01 января 2018 года прекращено действие государственной программы Вологодской области "Содействие созданию в Вологодской области (исходя из прогнозируемой потребности) новых мест в общеобразовательных организациях" на 2016-2025г.г." (утв. постановлением Правительства Вологодской области от 13 января 2016 года N 18), в которой мероприятия по строительству Девятинской начальной школы были включены на 2018 год.
На 2018-2025 годы утверждена аналогичная программа, принятая постановлением Правительства Вологодской области от 30 октября 2017 года N 962, в которой мероприятия по строительству Девятинской школы не предусмотрены.
Заявка с приложением необходимых документов для включения мероприятий по строительству школы в с.Девятины в государственную программу Вологодской области на 2018-2025 годы Администрацией района не была направлена.
25 апреля 2019 года на сессии Представительного Собрания Вытегорского муниципального района (далее - Представительное Собрание района) принято решение N 217, определяющее действия Администрации района: в срок до 10 июня 2019 года подать заявку в Департамент образования Вологодской области (далее - Департамент образования) для включения мероприятия "Строительство основной школы в с.Девятины на 2022-2023 г.г." в государственную программу Вологодской области N 962; в срок до 10 июня 2019 года направить в Департамент образования соответствующие предложения о внесении изменений в подпрограмму N 1 государственной программы (включить мероприятия по строительству основной школы в с.Девятины на 2022 год, исключить мероприятия по строительству в 2025 году здания Палтогской основной школы и в 2023 году пристройки к зданию Белоручейской школы); подтвердить устойчивость показателей демографического прогноза в с.Девятины и д.Ялосарь на перспективу до 2025 года; предусмотреть в районном бюджете на 2023 год сумму на софинансирование основной школы в с.Девятины.
Указанные мероприятия могли позволить начать реализацию плана действий по строительству школы, однако 29 апреля 2019 года Представительным Собранием района внесены изменения в решение N 217: исключены сроки выполнения Администрацией района поручения Представительного Собрания района по вопросу строительства школы, исключен пункт о резервировании в районном бюджете на 2022 год суммы на софинансирование строительства школы в с.Девятины. Кроме того, данное решение содержит лишь рекомендацию Администрации района обратиться в Департамент образования для внесения изменений в подпрограмму N 1 государственной программы - заменить мероприятия по строительству в 2025 году здания Палтогской основной школы на строительство школы в с.Девятины на 2023 год и перенести строительство пристройки к зданию Белоручейской средней школы с 2023 на 2025 год, совместно с инициативной группой проверить показатели демографического прогноза в с.Девятины и д.Ялосарь до 2025 года.
Согласно информации, предоставленной Администрацией района, в Департамент образования направлено ходатайство во исполнение решения Представительного Собрания района от 29 апреля 2019 года, однако Департамент образования не представил подтверждения данной информации. Полагают, что изложенные обстоятельства свидетельствуют о бездействии Администрации района по решению вопросов местного значения.
Указанным бездействием нарушается конституционное право несовершеннолетних детей административных истцов на образование. Просили:
- признать незаконным бездействием Администрации Вытегорского муниципального района отсутствие действий по направлению в Департамент образования Вологодской области заявки с необходимым перечнем документов для рассмотрения ходатайства о включении мероприятий по строительству Девятинской основной школы в государственную программу Вологодской области "Содействие созданию в Вологодской области (исходя из прогнозируемой потребности) новых мест в общеобразовательных организациях" на 2018-2025 годы;
- признать незаконным решение Представительного Собрания Вытегорского муниципального района от 29 апреля 2019 года N 221 "О внесении изменений в решение Представительного Собрания района от 25 апреля 2019 N 217" в части исключения сроков выполнения Администрацией Вытегорского муниципального района действий по направлению в Департамент образования Вологодской области заявки с необходимым перечнем документов для рассмотрения ходатайства о включении мероприятий по строительству Девятинской основной школы в государственную программу Вологодской области.
Судом принято приведенное выше решение.
В апелляционной жалобе административные истцы просят решение суда отменить по мотиву его незаконности и необоснованности, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении административных исковых требований.
В возражениях на апелляционную жалобу руководитель Администрации Вытегорского муниципального района Скресанов А.В. просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
В судебном заседании апелляционной инстанции представитель административного истца Земцовой Н.В. - Титова А.В., административные истцы Мехнецова С.Н., Ипатова Т.А. апелляционную жалобу поддержали, просили решение суда первой инстанции отменить.
Представитель административного ответчика Представительного собрания Вытегорского муниципального района Знитиняк В.Я. просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом, судебная коллегия сочла возможным рассмотреть дело без их участия.
Судебная коллегия, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, проверив законность и обоснованность решения, приходит к следующему.
Из содержания положений части 1 статьи 218, пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует, что обязательным условием для удовлетворения судом требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными является установление их противоправности и одновременно нарушение ими прав, свобод либо законных интересов административного истца.
При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии незаконного бездействия со стороны Администрации Вытегорского муниципального района по направлению в Департамент образования Вологодской области заявки с необходимым перечнем документов для рассмотрения ходатайства о включении мероприятий по строительству Девятинской основной школы в государственную программу Вологодской области, факт нарушения органами местного самоуправления права на общедоступное и бесплатное образование и действующего законодательства, регулирующего возникшие правоотношения, судом не установлен.
Судебная коллегия соглашается с таким выводом суда первой инстанции по следующим причинам.
В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов относятся организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации), создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также организация отдыха детей в каникулярное время (пункт 11).
Согласно части 1 статьи 9 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 273-ФЗ) к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относится организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами.
В соответствии с частью 5 статьи 63 Федерального закона N 273-ФЗ органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов ведут учет детей, имеющих право на получение общего образования каждого уровня и проживающих на территориях соответствующих муниципальных образований, и форм получения образования, определенных родителями (законными представителями) детей.
Из пункта 55 части 1 статьи 31 Устава администрации Вытегорского муниципального района следует, что к полномочиям Администрации района, относится исполнение полномочий по решению вопросов местного значения района: организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации), создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также осуществление в пределах своих полномочий мероприятий по обеспечению организации отдыха детей в каникулярное время, включая мероприятия по обеспечению безопасности их жизни и здоровья.
В исключительной компетенции Представительного Собрания находятся утверждение бюджета района и отчета о его исполнении; определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности района; контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления района полномочий по решению вопросов местного значения (статья 19 Устава).
Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что в связи с аварийностью здания школы в с.Девятины Вытегорского района её ученики обучаются в МБОУ "Белоручейская средняя общеобразовательная школа", куда осуществляется подвоз школьными автобусами.
Подвоз детей организован из д.Ялосарь, находящейся на расстоянии шести километров от п.Белый Ручей, и из с.Девятины, находящегося на расстоянии трех километров от п.Белый Ручей.
Из писем Департамента образования Вологодской области от 12 октября 2018 года (т.1 л.д.37) и администрации Вытегорского муниципального района от 12 декабря 2018 года (т.1 л.д. 41) следует, что расписание уроков составлено с учетом соблюдения санитарных норм при организации учебного процесса. Приобретение ГСМ, проведение ремонтов и прохождение техосмотров включены в план финансово-хозяйственной деятельности МБОУ "Белоручейская средняя общеобразовательная школа" в соответствии с потребностью, финансовые средств выделены в полном объеме, подвоз учащихся производится по утвержденным ГИБДД маршрутам, в том числе маршрут Депо-Девятины-Ялосарь-Депо, в местах остановок имеются въездные карманы и остановочные павильоны.
Постановлением Правительства Вологодской области от 28 октября 2013 года N 1105 "О государственной программе Вологодской области "Обеспечение населения Вологодской области доступным жильем и формирование комфортной среды проживания на 2014-2020 годы" было предусмотрено строительство начальной школы - детского сада на 60/100 мест в с.Девятины в 2016-2017 году, после чего в программу внесены изменения по срокам строительства - 2020 год.
В государственную программу Вологодской области "Содействие созданию в Вологодской области (исходя из прогнозируемой потребности) новых мест в общеобразовательных организациях на 2018-2025 годы", утвержденную постановлением Правительства Вологодской области от 30 октября 2017 года N 962, включены мероприятия "Строительство здания МБОУ "Палтогская основная общеобразовательная школа" и "Строительство пристройки к зданию МБОУ "Белоручейская средняя общеобразовательная школа".
Решением Представительного Собрания Вытегорского муниципального района от 25 апреля 2019 N 217 (в редакции от 29 апреля 2019 года) по результатам рассмотрения обращения депутатов Совета сельского поселения Девятинское о принятии мер по строительству школы в с.Девятины Администрации района рекомендовано:
- обратиться с ходатайством в Департамент образования Вологодской области о внесении изменений в государственную программу Вологодской области "Содействие созданию в Вологодской области (исходя из прогнозируемой потребности) новых мест в общеобразовательных организациях на 2018-2025 годы";
- в таблице 2 приложения 6 подпрограммы "Модернизация инфраструктуры общего образования путем строительства и пристроя" строку "Строительство здания МОУ "Палтогская основная общеобразовательная школа" заменить на строку "Строительство здания МБОУ "Девятинская основная общеобразовательная школа" на 2023 год;
- поручить Администрации района совместно с инициативной группой проверить показатели демографического прогноза в с.Девятины и д.Ялосарь до 2025 года (т.1 л.д.116).
Из письма заместителя руководителя Вытегорского района П.Н.В. от 20 июня 2019 года на имя Главы Вытегорского района усматривается, что во исполнение решения Представительного собрания района составлен демографический прогноз во взаимодействии с Администрацией с/п Девятинское и инициативной группой, проведена рабочая встреча с заместителем начальника Департамента образования по вопросу внесения изменений в областную программу (т.1 л.д.43).
27 июня 2019 года в Департамент образования Вологодской области направлена заявка на внесение изменений в государственную программу области путем исключения строительства здания Палтогской основной общеобразовательной школы и включения строительства Девятинской основной общеобразовательной школы (т.1 л.д. 46).
27 июня 2019 года в адрес члена Общественного Совета при Администрации Вытегорского района Н.Н.А. от руководителя Администрации района также поступило сообщение о том, что ходатайство в соответствии решением Представительного Собрания района от 29 апреля 2019 года направлено в Департамент образования Вологодской области (т.1 л.д.45).
Истцы считают, что заявка подана Администрацией района без необходимого пакета документов, решением Представительного собрания от 29 апреля 2019 года необоснованно внесены изменения в решение от 25 апреля 2019 года.
В пункте 62 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", разъяснено, что суд не осуществляет проверку целесообразности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, принимаемых, совершаемых ими в пределах своего усмотрения в соответствии с компетенцией, предоставленной законом или иным нормативным правовым актом.
При этом следует иметь в виду, что превышение указанных полномочий либо использование их вопреки законной цели и правам, законным интересам граждан, организаций, государства и общества является основанием для признания оспариваемых решений, действий (бездействия) незаконными (пункт 4 части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации).
Руководствуясь вышеприведенными нормами права и разъяснениями Верховного Суда РФ, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что оспариваемое административными истцами решение Представительного Собрания района от 29 апреля 2019 N 221 принято в пределах своего усмотрения в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ, Уставом Вытегорского муниципального района, процедура принятия решения, установленная Регламентом Представительного Собрания, соблюдена.
Оценка целесообразности направления Администрацией района в Департамент образования области сведений для рассмотрения заявки на включение в государственную программу Вологодской области строительства основной общеобразовательной школы в компетенцию суда не входит.
Кроме того, из материалов дела следует, что между Администрацией района и Департаментом образования в рассматриваемый период велась активная переписка по данному вопросу, в том числе через интернет-ресурсы.
Так, из ответа Департамента от 22 августа 2019 года усматривается, что в целях рассмотрения необходимости замены строительства одной школы на другую, необходимо представить информацию о социально-демографическом прогнозе в муниципальном образовании до конца 2025 года, информацию о численности школьников в период с 2019 по 2025 годы (т.2 л.д. 209).
17 сентября 2019 года в адрес Департамента направлена дополнительная информация в подтверждение необходимости строительства школы в с.Девятины (т.2 л.д.210, 211-225).
Вместе с тем, из отзыва Департамента образования Вологодской области от 16 декабря 2019 года следует, что в соответствии с программой "Содействие созданию в Вологодской области (исходя из прогнозируемой потребности) новых мест в общеобразовательных организациях на 2016-2025 годы" на первом этапе программы (2016-2020 годы) приоритетным направлением является ликвидация третьей смены в общеобразовательных организациях. Вопрос строительства школы в с.Девятины обсуждался с участием общественности района в рамках Градостроительного Совета при Губернаторе области 12 ноября 2019 года. По итогам Градостроительного Совета в соответствии с протоколом рабочего визита Губернатора в Вытегорский район Главе Вытегорского муниципального района рекомендовано представить в Департамент образования области обоснование потребности в строительстве пристройки к зданию МБОУ "Белоручейская СОШ" в срок до 01 сентября 2020 года (т.2 л.д. 116-117).
Из письма заместителя Губернатора Вологодской области от 02 сентября 2019 года усматривается, что вопрос о строительстве школы в с.Девятины рассматривался, в том числе и с учетом демографической ситуации. В письме указано, что в соответствии с названной программой приоритетным направлением является ликвидация третьей смены в общеобразовательных организациях. Строительство школы в с.Девятины не относится к числу приоритетных. В случае изменения демографической ситуации и обоснованного ходатайства Правительство области вернется к рассмотрению этого вопроса (т.2 л.д. 239).
Устанавливая факт отсутствия нарушения оспариваемыми действиями (бездействием) и решением органов местного самоуправления прав и свобод граждан, гарантированных Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, суд первой инстанции установил, что Администрация района выполняет возложенную на нее обязанность по организации бесплатной перевозки детей из д.Ялосарь и с.Девятины до образовательного учреждения, закрепленного за данной территорией в пределах границ Вытегорского района - до МБОУ "Белоручейская средняя общеобразовательная школа". Временный перевод учеников из МОУ "Девятинская начальная общеобразовательная школа" в указанное учебное заведение обусловлено аварийным состоянием здания школы. Учебный процесс в МБОУ "Белоручейская средняя общеобразовательная школа" организован в соответствии с установленными требованиями.
Препятствий в получении образования, которое несовершеннолетние реализуют, проходя обучение в МБОУ "Белоручейская средняя общеобразовательная школа", пользуясь правом на бесплатную перевозку школьным автобусом, не имеется. Ухудшения положения обучающихся в связи с переводом их указанное учебное учреждение не установлено.
Поскольку именно к полномочиям Администрации района относится вопрос организации образовательного обучения на подведомственной территории, а не к полномочиям Представительного Собрания района в соответствии с Уставом, то доводы истцов о том, что оспариваемое решение Представительного Собрания в части исключения сроков для направления документов в Департамент образования является незаконным, судебной коллегией отклоняются как необоснованные.
Таким образом, в ходе рассмотрения дела судом первой инстанции факт нарушения административными ответчиками прав и законных интересов административных истцов не нашел подтверждения, какого-либо бездействия со стороны административных ответчиков не установлено.
Доводы апелляционной жалобы по существу сводятся к несогласию с выводами суда и не содержат фактов, которые влияли бы на обоснованность и законность судебного решения либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными.
При таких обстоятельствах судебная коллегия не находит оснований для вмешательства в решение суда первой инстанции.
Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Вытегорского районного суда Вологодской области от 26 декабря 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Земцовой Н.В., Лапсаковой Н.Н., Мехнецовой С.Н., Трошиной Н.А., Морозовой Л.Е., Малашиной М.В., Ипатовой Т.А., Гавриловой В.Н., Новожиловой Н.В., Чуфыревой И.Н., Поздняковой М.Ф., Волосатовой Ю.А. - без удовлетворения.
Председательствующий
Судьи:
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
