Определение Судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 25 июня 2020 года №33а-1784/2020

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ АСТРАХАНСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 25 июня 2020 года Дело N 33а-1784/2020
Судебная коллегия по административным делам Астраханского областного суда в составе:
председательствующего: Степина А.Б.,
судей областного суда: Мухамбеталиевой Н.Х., Сорокиной О.А.,
с участием прокурора: Зубановой О.Я.,
при помощнике судьи: Тутариновой К.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Сорокиной О.А. дело по апелляционному представлению прокуратуры Кировского района города Астрахани и апелляционной жалобе администрации муниципального образования "Город Астрахань" на решение Кировского районного суда города Астрахани от 11 апреля 2019 года по административному иску Магомедова Руслана Рамазановича к администрации муниципального образования "Город Астрахань" о признании недействующим проекта планировки в части,
УСТАНОВИЛА:
Магомедов Р.Р. обратился в суд с административным иском о признании недействующим в части проекта планировки и межевания территории квартала, ограниченного улицами <адрес>
Административный иск мотивирован тем, что Магомедов Р.Р. является собственником двух земельных участков и расположенных на них строений, находящихся по адресам: <адрес> При получении градостроительных планов участков ему стало известно о том, что принадлежащие ему земельные участки расположены за пределами красных линий, местоположение которых установлено проектом планировки и межевания территории квартала, утвержденным постановлением мэра города Астрахани от 28 августа 2009 года N 4184-м, и отнесены к землям общего пользования. Данным обстоятельством нарушены законные права и интересы административного истца, как собственника земельных участков, поскольку созданы препятствия для использования таковых по назначению. Магомедов Р.Р. считает, что административным ответчиком не соблюдена процедура проведения публичных слушаний по принятию проекта планировки и межевания территории, указывая, что лица, чьи права могут быть затронуты рассматриваемым проектом планировки, подлежат извещению о слушаниях заказными письмами с уведомлением. Красные линии в нарушение Градостроительного кодекса Российской Федерации установлены без учета фактического землепользования.
Ссылаясь на изложенное, Магомедов Р.Р. просил суд признать недействующим проект планировки и межевания территории квартала, утвержденный постановлением мэра города Астрахани от 28 августа 2009 года N 4184-м, в части установления красных линий на земельных участках с кадастровыми номерами 30:12:010362:8 и 30:12:010362:9, расположенных по адресам: <адрес>
Решением Кировского районного суда города Астрахани от 11 апреля 2019 года административный иск удовлетворен. Суд признал недействующим проект планировки и межевания территории квартала, утвержденный постановлением мэра города Астрахани от 28 августа 2009 года N 4184-м, в части установления красных линий на земельных участках с кадастровыми номерами кадастровыми номерами 30:12:010362:8 и 30:12:010362:9, расположенных по адресам: <адрес>
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 5 июня 2019 года решение районного суда отменено с принятием нового решения об отказе в удовлетворении административного иска.
Кассационным определением Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 11 февраля 2020 года апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 5 июня 2019 года отменено, административное дело направлено на новое апелляционное рассмотрение в Астраханский областной суд в ином составе суда.
В апелляционном представлении и апелляционной жалобе прокурор и административный ответчик ставят вопрос об отмене решения суда ввиду нарушения норм материального права и несоответствия выводов суда фактическим обстоятельствам дела. Указывают, что процедура принятия нормативно-правового акта соблюдена, права истца не нарушены.
Заслушав докладчика, выслушав объяснения представителя административных ответчиков Нуруллаева Р.Р., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Зубановой О.А., полагавшей, что решение суда подлежит отмене по доводам, указанным в апелляционном представлении, Магомедова Р.Р. и его представителя, возражавших против удовлетворения доводов апелляционной жалобы и апелляционного представления, проверив материалы дела, исследовав дополнительно истребованные по инициативе суда апелляционной инстанции доказательства, обсудив доводы апелляционной жалобы и апелляционного представления, судебная коллегия приходит к выводу о частичном изменении состоявшегося по делу решения суда.
Проверяя законность решения суда первой инстанции. судебная коллегия учитывает, что в силу части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении, и возражениях относительно жалобы, представления.
Частью 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предписывается, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Согласно части 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу.
Проект планировки территории и проект межевания территории относятся к документации по планировке территории, которая подготавливается в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов (части 1 и 4 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Органы местного самоуправления городского округа уполномочены утверждать документацию по планировке территории в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации (пункт 4 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а именно согласно части 5 статьи 45 Кодекса принимают решение о подготовке документации по планировке территории, обеспечивают подготовку документации по планировке территории и утверждают документацию по планировке территории в границах поселения, городского округа, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 4.2, 5.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, с учетом особенностей, изложенных в части 5.1 Кодекса.
Уставом муниципального образования "Город Астрахань" предусмотрено, что в систему муниципальных правовых актов входят постановления и распоряжения администрации города Астрахани (статья 28). Глава муниципального образования "Город Астрахань" издает по вопросам своего ведения постановления и распоряжения (статья 31).
Как следует из материалов дела (с учетом дополнительно истребованных судом апелляционной инстанции доказательств), постановлением мэра города Астрахани от 28 августа 2009 N 4184-м утвержден проект планировки и межевания территории квартала, ограниченногоулицами <адрес>
Проектируемая территория является городским образованием центрального планировочного района города Астрахани. Планировочная территория разработана на основе Генерального плана города Астрахани, Проекта охранных зон памятников истории и культуры города Астрахани, Правил землепользования и застройки города Астрахани и исходных данных. Проектом предусмотрено сохранение улично-дорожной сети как ценного планировочного элемента данной территории в системе центра города Астрахани. Композиционный ряд новой застройки по высоте построен с учетом нарастания этажности от <адрес>. Застройка реконструируемых кварталов от канала имени 1 Мая до улиц Тамбовская - Лычманова предполагается за счет строительства жилых и общественных зданий с ограниченной этажностью - 2, 3, 4 этажа на местах ветхих и аварийных жилых домов. Особо важное значение предано реконструкции застройки по улице Набережная 1 Мая, где предложено взамен ветхих зданий строительство 2-3 этажных жилых домов с сохранением масштаба, стиля и ритма застройки. От улиц Тамбовская - Лычманова до улицы Трофимова застройка осуществляется по нарастающей в 6-7 этажей жилыми домами. Для придания архитектурной выразительности улицы Бакинской запроектированы точечные 9-ти этажные жилые дома с 1-ми нежилыми этажами. Застройка кварталов от улицы <адрес> формируется разноэтажными жилыми домами от 7 до 9 этажей с постановкой 15 этажных односекционных жилых домов, формирующих улицу Ахшарумова. Намечена организация зеленого больвара. Площадь между улицей Трофимова и бульваром предназначена для разбивки скверов, размещения общеобразовательных школ. Детских садов, детской школы искусств и спортивных открытых площадок (раздел 4 Проекта планировки подраздел 2.1 планировочная структура).
Указанный проект планировки и межевания территории согласован по результатам публичных слушаний, состоявшихся 5 июня 2009 года, с участием граждан, проживающих на данной территории, правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, а также лиц, законные интересы которых могут быть нарушены в связи с реализацией настоящего проекта. В обсуждении проекта приняло участие 72 человека (жителей города Астрахани), проект принят на публичных слушаниях единогласно (протокол и заключение о результатах публичных слушаний от 5 июня 2009 года).
Постановление об утверждении проекта планировки и межевания территории опубликовано в городском информационном бюллетене "Горожанин" за N 43 от 5 октября 2009 и на официальном сайте администрации города Астрахани.
Материалами дела подтверждено, что оспариваемое постановление принято уполномоченным на дату его издания органом, в установленной форме, с соблюдением процедур, установленных статьями 45 - 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, официально опубликовано.
Вопреки доводам административного иска, процедура проведения публичных слушаний по принятию указанного постановления проведена с соблюдением требований статьей 5.1, 45, 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьи 23 Устава муниципального образования "Город Астрахань", статей 2,6,9 Положения о публичных слушаниях на территории муниципального образования "Город Астрахань", утвержденного решением Городской Думы от 29 июня 2006 года N 103.
Администрацией города организована экспозиция демонстрационных материалов документации по планировке территории, указанная документация размещена на официальном сайте администрации муниципального образования "Город Астрахань", а распоряжение о проведении публичных слушаний опубликовано в информационном бюллетене "Горожанин".
Согласно протоколу публичных слушаний, при проведении публичных слушаний принимали участие жители города, представители заинтересованных лиц. Проект планировки и межевания территории по результатам публичных слушаний согласован.
Изложенное свидетельствует о том, что оспариваемый проект планировки прошел процедуру публичных слушаний, доказательств наличия замечаний по проекту планировки территории в составе градостроительной документации, в том числе относительно красных линий, формирования земельных участков и т.д. не имеется.
Согласно действующему правовому регулированию, при утверждении документации по планировке территории достаточно экспозиции материалов и опубликования соответствующего распоряжения в средствах массовой информации и на официальном сайте. Орган местного самоуправления в рассматриваемом случае не обязан лично извещать правообладателей о проведении публичных слушаний. Отсутствие личного извещения правообладателей с учетом надлежащей экспозиции материалов и опубликования соответствующих распоряжений в средствах массовой инстанции, на официальном сайте администрации, не привело к нарушению прав истца на публичное обсуждение вопроса местного значения.
Между тем, принятие оспариваемого акта уполномоченным на дату его издания органом, в установленной форме, с соблюдением процедур и официальным опубликованием само по себе недостаточно для вывода о законности нормативно-правового акта в оспариваемой части.
Проверяя содержание акта в оспариваемой части, судебная коллегия учитывает руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, данные в пункте 24 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", оценивая соответствие содержания акта в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
При этом коллегия не связана основаниями и доводами, содержащимися в административном иске. Оспариваемый акт в части подлежит проверке на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в административном иске, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу (часть 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
По смыслу части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование осуществляется в целях комплексного развития территории, исходя из совокупности различных факторов, и карты, входящие в состав документации по планировке, отображают не только фактическое, но и перспективное использование территории.
Проект планировки территории подготавливается для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории (часть 1 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Подготовка проекта межевания территории осуществляется в целях определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования (часть 2 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Согласно подпункту "а" пункта 1 части 3 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации основная часть проекта планировки территории включает в том числе чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются красные линии.
В свою очередь, основная часть проекта межевания территории состоит из текстовой части и чертежей межевания (часть 4 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Текстовая часть включает, в частности, перечень и сведения о площади образуемых земельных участков, которые будут отнесены к территориям общего пользования или имуществу общего пользования, в том числе в отношении которых предполагаются резервирование и (или) изъятие для государственных или муниципальных нужд (пункт 2 части 5 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации). На последних отображаются красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений (пункты 2 - 3 части 6 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В силу положений статьи 35 Конституции Российской Федерации право частной собственности охраняется законом (часть 1) и никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (часть 2).
Как неоднократно отмечалось Конституционным Судом Российской Федерации, в случаях принудительного изъятия имущества у собственника - независимо от оснований такого изъятия - должен осуществляться эффективный судебный контроль, который может быть либо предварительным, либо последующим и служит гарантией конституционного принципа неприкосновенности собственности (постановления от 16 июля 2008 года N 9-П от 24 февраля 2004 года N 3-П, определения от 11 мая 2012 года N 758-О и от 3 июля 2007 года N 714-О-П).
Осуществление такого контроля подразумевает, в том числе, необходимость проверки действительного наличия соблюдения прав истца при принятии уполномоченным органом решений, предусматривающих использование имущества собственника в публичных целях.
В соответствии с частью 12.4 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект планировки территории, предусматривающий размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения, для размещения которых допускается изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, до его утверждения подлежит согласованию с органом государственной власти или органом местного самоуправления, уполномоченными на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Предметом согласования проекта планировки территории с указанными органом государственной власти или органом местного самоуправления являются предусмотренные данным проектом планировки территории границы зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения.
Часть 12.4 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации введена в действие Федеральным законом от 31 декабря 2014 года N 499-ФЗ (после принятия оспариваемого акта). Вместе с тем, нормативные требования, обязывающие орган местного самоуправления решить вопрос об изъятии земельных участков для муниципальных нужд при утверждении проекта планировки территории, предусматривающего размещение объектов местного значения, на дату принятия оспариваемого акта содержались и в иных нормативно-правовых актах, имеющих большую юридическую силу.
В силу пункта 2 статьи 235 Гражданского кодекса Российской Федерации основания отчуждения имущества у собственника должны быть прямо предусмотрены законом.
Одним из таких оснований согласно подпункту 3 пункта 2 указанной правовой нормы является изъятие у собственника земельного участка для государственных или муниципальных нужд (пункт 1 статьи 279 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Под государственными или муниципальными нуждами при этом могут пониматься потребности публично-правового образования, удовлетворение которых направлено на достижение интересов общества (общественно полезных целей), но является невозможным без изъятия имущества, принадлежащего частному субъекту.
Статьей 49 Земельного кодекса предусмотрены исключительные случаи, при которых обязательно решение вопроса об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных. К ним отнесены случаи размещения объектов государственного и муниципального значения, для размещения которых необходимо изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.
При этом пункт 2 статьи 56.3 Земельного кодекса Российской Федерации в совокупности со статьей 49 названного Кодекса предусматривают, что утверждение проекта планировки территории, предполагающего размещение объектов государственного и муниципального значения, влечет изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях строительства, реконструкции указанных объектов.
По смыслу пункта 20 статьи 1, подпункта "б" пункта 1 части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации к объектам местного значения городского округа относятся благоустройство территорий общего пользования и сохранение улично-дорожной сети как ценного планировочного элемента данной территории в системе центра города.
Красные линии обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых улично-дорожной сетью (пункт 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Территориями общего пользования беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) (пункт 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Как усматривается из материалов дела, Магомедову Р.Р. принадлежат на праве собственности земельные участки кадастровыми номерами 30:12:010362:8 и 30:12:010362:9, расположенные по адресам: <адрес>
Постановлением мэра Астрахани от 28 августа 2009 года N 4184-м, принятым в целях обеспечения устойчивого развития территории, выделения элементов планировочной структуры, зон планируемого размещения объектов местного значения и размещения объектов благоустройства, границ территорий общего пользования, утвержден проект планировки и проект межевания территории квартала, ограниченного улицами <адрес>
На месте принадлежащих административному истцу земельных участков оспариваемым проектом предусмотрена разбивка сквера по бульвару Мечникова. Земельные участки истца отнесены к землям общего пользования.
С учетом изложенных норм действующего на момент принятия и в настоящее время правового регулирования, отнесение земельных участков истца к планируемым границам объекта местного значения и территории общего пользования свидетельствует о необходимости решения вопроса об изъятии таких земельных участков.
Между тем в нарушение приведенных норм федерального законодательства оспариваемый акт не содержат таких сведений. Вопрос об изъятии земельных участков для муниципальных нужд в нарушение закона не решался. Также в материалах дела отсутствуют документы, подтверждающие, что в отношении оспариваемого проекта планировки территории проводилась процедура согласования с органом местного самоуправления, уполномоченным на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
Разрешая административные исковые требования, районный суд обоснованно пришел к выводу о том, что проект планировки территории и проект межевания территории не содержит сведений о земельных участках, подлежащих изъятию для муниципальных нужд, что создает правовую неопределенность судьбы спорных земельных участков и может повлечь неисполнимость документации по планировке территории, нарушение прав истца.
Вместе с тем, удовлетворяя иск в полном объеме, и признавая проект планировки и межевания недействующим в части установления красных линий на земельных участках с кадастровыми номерами 30:12:010362:8 и 30:12:010362:9, суд не учел, что сами по себе красные линии обозначают планируемые границы территории общего пользования. Красные линии, утвержденные оспариваемым проектом, установлены с учетом Генерального плана города Астрахани, комплексной транспортной схемы, рекомендациями по проектированию улиц и дорог городов и сельских поселений, а также с учетом фактически сложившейся капитальной и исторической застройки планируемой территории (раздел 3 Материалы обоснования проекта планировки территории).
Проверив соответствие оспариваемого акта в части установления красных линий данным Генерального плана города Астрахани, комплексной транспортной схемы и иных документов территориального планирования (включенных в проект), судебная коллегия приходит к выводу о том, что выводы суда первой инстанции об удовлетворении требований об исключении из документации по планировке красных линий в границах земельных участков, принадлежащих истцу, на законе не основаны. Доводы административного истца о недопустимости установления красных линий, утвержденных оспариваемым проектом, удовлетворению не подлежат, поскольку по смыслу части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование осуществляется в целях комплексного развития территории, исходя из совокупности различных факторов, и карты, входящие в состав документации по планировке, отображают не только фактическое, но и перспективное использование территории.
Таким образом, имеются основания для частичного изменения решения суда, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и принятия в этой части нового решения.
С учетом положений пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия считает, что постановление мэра города Астрахани от 28 августа 2009 года N 4184-м подлежит признанию не действующим в той части, в которой в данном нормативном правовом акте не определено, подлежат ли земельные участки с кадастровыми номерами 30:12:010362:8 и 30:12:010362:9 резервированию и (или) изъятию для муниципальных нужд, согласованному с органами местного самоуправления, со дня вступления настоящего апелляционного определения в законную силу.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Астраханского областного суда
ОПРЕДЕЛИЛА:
решение Кировского районного суда города Астрахани от 11 апреля 2019 года изменить в части, принять в этой части новое решение, которым признать не действующим с даты вступления в законную силу настоящего апелляционного определения постановление мэра города Астрахани от 28 августа 2009 года N 4184-м "Об утверждении проекта планировки и межевания территории квартала, ограниченного улицами <адрес> в той мере, в которой в указанном нормативном правовом акте не определено, подлежат ли земельные участки с кадастровыми номерами 30:12:010362:8 и 30:12:010362:9 резервированию и (или) изъятию для муниципальных нужд, согласованному с органами местного самоуправления. В удовлетворении остальной части требований административного иска - отказать.
В остальной части оставить решение суда без изменения.
Кассационная жалоба (представление) может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции.
Председательствующий: А.Б. Степин
судьи областного суда: Н.Х. Мухамбеталиева
О.А. Сорокина


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка