Дата принятия: 06 июля 2018г.
Номер документа: 33а-1779/2018
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ТОМСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 6 июля 2018 года Дело N 33а-1779/2018
от 6 июля 2018 года
Судебная коллегия по административным делам Томского областного суда в составе:
председательствующего Петровского М.В.,
судей: Простомолотова О.В., Фоминой Е.А.
при секретаре Скороходовой Е.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Главы Томского района Томской области к прокурору Томского района Томской области Гречману Виктору Викторовичу о признании незаконными действий прокурора по внесению Главе Томского района 9 января 2018 года представления об устранении нарушений законодательства о муниципальной службе, об образовании, антикоррупционного законодательства
поапелляционной жалобе представителя административного истца Франчук Л.В. на решение Томского районного суда Томской области от 5 апреля 2018 года,
заслушав доклад председательствующего, объяснения представителей сторон,
установила:
Глава Томского района Лукьянов В.Е. в лице своего представителя Франчук Л.В. обратился в Томский районный суд Томской области с административным иском к прокурору Томского района Томской области Гречману В.В. о признании незаконным представления об устранении нарушений законодательства о муниципальной службе, об образовании, антикоррупционного законодательства, внесенного Главе Томского района 9 января 2018 года.
В ходе судебного разбирательства административным истцом представлено заявление об изменении требований на признание незаконными действий прокурора по внесению данного представления.
В обоснование заявленных требований указано, что оспариваемое представление внесено в адрес Главы района и содержит указание на несоответствие Ефимова С.Н., занимающего должность начальника Управления образования района и осуществлявшего педагогическую и методическую работу в двух школах района, на момент заключения с ним администрацией района соответствующих трудовых договоров квалификационным требованиям, предъявляемым к этим должностям, на нарушение Ефимовым С.Н. требований вышеназванного законодательства; представление содержит также предложение о его безотлагательном рассмотрении с участием прокурора, принятии конкретных мер к устранению допущенных нарушений закона, причин и условий им способствующих, решении вопроса о дисциплинарной ответственности лиц, допустивших нарушения, и требование о письменном сообщении в прокуратуру района о принятых мерах в месячный срок; между тем вывод прокурора о несоответствии Ефимова С.Н. на момент заключения трудового договора между ним и Администрацией Томского района квалификационным требованиям, предъявляемым к должности начальника Управления образования, педагога и методиста, противоречит фактическим обстоятельствам; утверждение о нарушении Ефимовым С.Н. антикоррупционного законодательства бездоказательно; проверка осуществлена с выходом за пределы круга вопросов, ограниченного решением о ее проведении.
В судебном заседании представитель административного истца Франчук Л.В. требования поддержала; представитель административного ответчика Семитко С.Е. возражала против удовлетворения административного иска.
Дело рассмотрено в отсутствие административного истца, административного ответчика.
Обжалуемым решением отказано в признании незаконным представления и действий прокурора по его внесению.
В апелляционной жалобе и дополнениях к ней представитель административного истца Франчук Л.В. просит отменить решение суда, принять новое решение, которым административный иск удовлетворить в полном объеме, указав в обоснование жалобы следующее:
несмотря на то, что предметом прокурорской проверки согласно решению о ее проведении N2-875в-2017 от 13 ноября 2017 года являлось соблюдение требований законодательства о противодействии коррупции и бюджетного законодательства при расходовании средств на оплату труда начальника управления образования Ефимова С.Н. в 2016 году, законность внешнего совмещения должностей должностными лицами Управления образования, наличие фактов конфликта интересов у должностных лиц Управления образования, вопросы исполнения законодательства о муниципальной службе и об образовании поставлены в оспариваемом представлении незаконно;
в нарушение частей 4 и 12 статьи 21 Закона Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации", согласно которым срок проведения проверки не должен превышать 30 календарных дней со дня начала проверки, а в исключительных случаях может быть продлен не более, чем на 30 календарных дней, и в последующем- лишь Генеральным прокурором Российской Федерации или уполномоченным им заместителем Генерального прокурора Российской Федерации, фактически (с учетом повторной проверки одних и тех же фактов, которым по итогам ранее проведенной проверки уже была дана или должна была быть дана правовая оценка), требования прокуратуры о продолжении проверки направлялись и после внесения представления (22 января 2018 года);
выводы прокурора о нарушении Ефимовым С.Н. требований части 2 статьи 11 Федерального закона от 2 марта 2007 года N25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" о недопустимости конфликта интересов при замещении должностей муниципальной службы несостоятельны, поскольку сделаны в отсутствие необходимых документов;
вывод суда о том, что прокурор вправе получать доказательства нарушения законодательства сотрудниками муниципального органа в ходе одновременных проверок иных юридических лиц, несостоятелен, поскольку в этом случае администрация района либо ее орган (например: Управление образования) не знакомятся с решениями о проверках указанных юридических лиц и лишаются права предоставлять доказательства по предмету проверок;
судом не дана оценка показаниям допрошенного в качестве свидетеля директора МБОУ "Поросинская СОШ" Томского района Ч., пояснившего, что специалистами Комитета по контролю, надзору и лицензированию в сфере образования Томской области, который осуществляет полномочия Российской Федерации в области образования в целях обеспечения соблюдения действующего законодательства в сфере образования организациями, осуществляющими образовательную деятельность на территории Томской области, в октябре 2017 года в школе проводилась проверка, в том числе личного дела методиста Ефимова С.Н., и не были выявлены нарушения закона при его трудоустройстве; судом не учтено, что аналогичное решение указанным Комитетом принято по результатам проверки МБОУ "Лучановская СОШ" Томского района; игнорирование результатов данных проверок недопустимо, поскольку согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 24 февраля 2005 года N84-О, и в соответствии со статьей 21 Закона Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы;
судом не дана оценка тому обстоятельству, что в представлении приведены ссылки на нормы, не действовавшие в период работы Ефимова С.Н. в вышеуказанных образовательных организациях, а также тому, что осуществление иной оплачиваемой работы муниципальным служащим разрешено;
в нарушение статьи 28 Закона Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации", согласно которой представление вносится в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение, оспариваемое представление внесено Лукьянову В.Е., не имеющему полномочий по применению дисциплинарных взысканий к руководителям школ;
представление нарушает права Главы района, о чем свидетельствует возбуждение в отношении него дела об административном правонарушении, предусмотренном статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Поскольку согласно представленным судебной коллегии материалам полномочия Главы Томского района Томской области Лукьянова В.Е. прекращены 30 марта 2018 года в связи с выходом в отставку, и в настоящее время обязанности главы района исполняет К., в соответствии с частью 2 статьи 44 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которой в случае, если в период рассмотрения административного дела должностное лицо, являющееся стороной в административном деле, будет освобождено от замещаемой (занимаемой) должности, суд производит замену этой стороны другим лицом, замещающим (занимающим) эту должность на момент рассмотрения административного дела, судебная коллегия произвела соответствующую замену административного истца.
Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в полном объеме, судебная коллегия пришла к следующим выводам.
В соответствии с частью 1 статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд принимает решение по заявленным административным истцом требованиям; суд может выйти за пределы заявленных требований (предмета административного искового заявления или приведенных административным истцом оснований и доводов) в случаях, предусмотренных данным Кодексом.
Приведенные законоположения, содержащие требования к судебному решению, направлены на обеспечение принятия судом законного и обоснованного решения и являются процессуальными гарантиями права на судебную защиту. Они исключают возможность произвольного изложения в судебном решении требований истца и изменения предмета административного искового заявления.
Как указано выше, административным истцом было заявлено требование о признании незаконным представления об устранении нарушений законодательства о муниципальной службе, об образовании, антикоррупционного законодательства, внесенного Главе Томского района 9 января 2018 года.
В ходе судебного разбирательства административным истцом представлено заявление о дополнении основания административного иска доводами о нарушении порядка проведения прокурорской проверки, выразившимся в отсутствии решения прокурора о расширении предмета проверки, о несоответствии цели и предмета проверки, указанным в соответствующем решении (т.5 л.д.82), а в дальнейшем- заявление об изменении требований на признание незаконными действий прокурора по внесению данного представления (т.5 л.д.116, 148).
На вопросы суда первой инстанции представитель административного истца заявила, что данное заявление следует понимать как изменение предмета иска, заинтересованности в оспаривании представления прокурора по существу административный истец не имеет.
В связи с этим судом первой инстанции вынесено определение о принятии к производству суда указанных изменений (т.5 л.д.144).
Более того, к следующему судебному заседанию представитель административного истца представила заявление, в котором еще раз акцентировано внимание на изменении предмета административного иска (т.5 л.д.144,164).
При таких обстоятельствах суд первой инстанции в силу ограничений, установленных частью 1 статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имел оснований для оценки законности и обоснованности представления прокурора по существу проведенной проверки, и соответствующие выводы подлежат исключению из мотивировочной части решения суда.
В связи с изложенным судебная коллегия не принимает во внимание заявление представителя административного истца, сделанного в ходе апелляционного производства, о том, что в настоящее время административный истец заинтересован в проверке преставления прокурора по существу.
В этой связи следует также отметить, что от участников судебного разбирательства поступила информация о возбуждении в отношении главы района производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и сторона административного истца не лишена возможности заявить возражения против доводов представления прокурора по существу проверки при рассмотрении названного дела.
В остальной части решение суда является законным и обоснованным и не подлежит отмене.
В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений органа местного самоуправления, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
В силу части 9 статьи 226 того же Кодекса при рассмотрении настоящего административного дела (с учетом предмета административного иска) подлежали выяснению вопросы:
нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление (пункт 1);
соблюдены ли сроки обращения в суд (пункт 2);
соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:
полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);
порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен.
В соответствии с частями 1 и 3 статьи 21 Федерального закона от 17 января 1992 года N2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" решение о проведении проверки исполнения законов, действующих на территории Российской Федерации, принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки; в решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки.
В случае, если в ходе указанной проверки получены сведения, указывающие на наличие в деятельности проверяемого органа (организации) иных нарушений законов, требующих принятия мер прокурором, подтвердить или опровергнуть которые невозможно без проведения проверки, прокурор или его заместитель принимает мотивированное решение о расширении предмета указанной проверки или решение о проведении новой проверки и доводит принятое решение до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня его принятия.
Согласно статье 22 того же Закона прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов и материалов или их копий, статистических и иных сведений в сроки и порядке, которые установлены пунктами 2, 2.1, 2.3, 2.4, 2.5 статьи 6 данного Федерального закона; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций (пункт 1); прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона вносит представление об устранении нарушений закона (пункт 3).
В силу статьи 24 Федерального закона от 17 января 1992 года N2202-1 представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.
Судом первой инстанции установлено, что прокурором Томского района Томской области Гречманом В.В. на основании указания начальника отдела по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции прокуратуры Томской области Т. начата проверка обращения председателя ТРО Профсоюза работников народного образования и науки Российской Федерации.
Так, 13 ноября 2017 года вынесено решение о проведении проверки Управления образования Томского района с 13 ноября 2017 года по 12 декабря 2017 года на предмет соблюдения требований антикоррупционного законодательства и бюджетного законодательства при расходовании средств на оплату труда начальника управления образования Ефимова С.Н. за 2016 год, законности внешнего совмещения должностными лицами Управления образования Томского района, фактов конфликта интересов у должностных лиц Управления образования Томского района.
28 ноября 2017 вынесены решения о проверке МБОУ "Лоскутовская СОШ" и МБОУ "Поросинская СОШ" до 12 декабря 2017 года на предмет соблюдения требований антикоррупционного законодательства и законодательства об образовании при трудоустройстве Ефимова С.Н.
16 ноября 2017 года вынесено решение о проверке РМЦ МАОУ "Зональненская СОШ с 16 ноября 2017 года до 12 декабря 2017 года по тому же предмету.
По результатам проверок 9 января 2018 года прокурором внесено главе района оспариваемое представление, содержащее указание на несоответствие Ефимова С.Н., занимающего должность начальника Управления образования района, квалификационным требованиям в момент назначения на данную должность; осуществление Ефимовым С.Н. педагогической и методической работы в двух школах района наряду с должностью начальника Управления образования района.
Представление содержит также предложение о его безотлагательном рассмотрении с участием прокурора, принятии конкретных мер к устранению допущенных нарушений закона, причин и условий им способствующих, решении вопроса о дисциплинарной ответственности лиц, допустивших нарушения, и требование о письменном сообщении в прокуратуру района о принятых мерах в месячный срок.
Вопреки доводам апелляционной жалобы, вывод суда о том, что проверки проведены, а представление внесено по заявленным предметам, является обоснованным, поскольку законодательство о противодействии коррупции является межотраслевым и наряду с вышеназванными отраслями законодательства регулирует значительную часть деятельности образовательных учреждений.
Ссылка апеллянта на нарушение срока проведения проверки не может быть принята во внимание по следующим основаниям.
Действительно, согласно пункту 4 статьи 21 Федерального закона от 17 января 1992 года N2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" срок проведения проверки не должен превышать 30 календарных дней со дня начала проверки; в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения прокурором дополнительных проверочных мероприятий в рамках указанной проверки, по решению прокурора или его заместителя срок проведения проверки может быть продлен; срок проведения проверки может быть продлен не более чем на 30 календарных дней.
Вместе с тем этот срок не является пресекательным, поскольку его установление направлено на соблюдение срока рассмотрения в органах публичной власти обращений граждан и иных лиц.
Не состоятелен и довод жалобы о том, что прокурор не вправе получать доказательства нарушения законодательства сотрудниками муниципального органа в ходе одновременных проверок иных юридических лиц, поскольку такие ограничения законодательством не установлены.
Право административного истца, оспаривающего представление прокурора при таких обстоятельствах, гарантировано приведенными выше положениями процессуального закона, в соответствии с которыми прокурор должен доказать обоснованность внесенного представления.
Ссылка автора жалобы на нарушение прокурором статьи 28 Закона Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации", согласно которой представление вносится в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение, не принимается во внимание, поскольку представление внесено Главе администрации Томского района, являющемуся работодателем начальника Управления образования района, то есть на момент проведения проверки- единственному работодателю Ефимова С.Н.
Сам по себе факт внесения представления в адрес Главы района не нарушает права последнего.
Так, согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 24 февраля 2005 года N84-О, само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур- вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд. При рассмотрении в судебном порядке дела об оспаривании представления прокурора прокурор должен доказать факт нарушения закона органом или должностным лицом, которому внесено представление, и правомерность своих требований.
Таким образом, сам по себе факт внесения оспариваемого представления, содержащего требования о его рассмотрении и принятии мер по устранению выявленных нарушений и недопущению их в дальнейшем, не может рассматриваться как нарушающий права и законные интересы административного истца.
Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловные основания для отмены постановления суда первой инстанции судебной коллегией не установлены.
В связи с изложенным, руководствуясь пунктом 2 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
исключить из мотивировочной части решения Томского районного суда Томской области от 5 апреля 2018 года выводы суда о соответствии закону представления прокурора Томского района Томской области от 9 января 2018 года по существу прокурорской проверки;
в остальной части решение оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя административного истца- без удовлетворения.
Председательствующий
Судьи:
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
