Дата принятия: 02 августа 2017г.
Номер документа: 33а-1758/2017
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ КОСТРОМСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 02 августа 2017 года Дело N 33а-1758/2017
«02» августа 2017 года
Судебная коллегия по административным делам Костромского областного суда в составе:
председательствующего Кулаковой И.А.,
судей Зиновьевой О.Н., Лукьяновой С.Б.,
при секретаре Удаловой О.В.,
рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу исполняющего обязанности главного врача Федерального казенного учреждения «Костромская психиатрическая больница (стационар) специализированного типа с интенсивным наблюдением» Министерства здравоохранения Российской Федерации Токаря В.И. на решение Островского районного суда Костромской области от 24 мая 2017 года, которым в удовлетворении административного искового заявления Федерального казенного учреждения «Костромская психиатрическая больница (стационар) специализированного типа с интенсивным наблюдением» Министерства здравоохранения Российской Федерации к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Костромской области о признании недействительным предписания об устранении выявленных нарушений от 06 марта 2017 года отказано.
Заслушав доклад судьи Зиновьевой О.Н., выслушав объяснения представителя Федерального казенного учреждения «Костромская психиатрическая больница (стационар) специализированного типа с интенсивным наблюдением» Министерства здравоохранения Российской Федерации Кулигиной М.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия
у с т а н о в и л а:
Федеральное казенное учреждение «Костромская психиатрическая больница (стационар) специализированного типа с интенсивным наблюдением» Министерства здравоохранения Российской Федерации (далее ФКУ «Костромская ПБСТИН» Минздрава России, Учреждение) обратилось с административным иском к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Костромской области (далее Управление Роспотребнадзора по Костромской области, Управление) о признании незаконным и отмене предписания от 06 марта 2017 года об устранении выявленных нарушений.
Требования мотивированы тем, что в соответствии с распоряжением заместителя руководителя Управления Роспотребнадзора по Костромской области от 03 февраля 2017 года №18 в отношении ФКУ «Костромская ПБСТИН» Миндзрава России проведена внеплановая выездная проверка по исполнению ранее выданного предписания от 07 апреля 2016 года и установлены факты невыполнения предписания по устранению нарушений СанПиН 2.1.32630-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к организациям, осуществляющим медицинскую деятельность», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 18.05.2010 г. №58, а именно:
гл. 1, п. 3.1. - архитектурно-планировочными и конструктивными решениями зданий и помещений не обеспечены оптимальные условия для осуществления лечебно-диагностического процесса, соблюдения санитарно-противоэпидемического режима;
гл. 1, п. 3.6. - не приведены в соответствие с требованием санитарных правил минимальные площади помещений палат-6 кв.м на одну койку;
гл. 1, п. 8.1. - не выдерживаются расстояния между сторонами коек, расстояние от коек до стен с окнами;
гл. 1 п. 10.2.3. - не приведено в соответствие с требованием санитарных правил количество коек в палатах - не более 4.
По результатам проведенной проверки выдано предписание об устранении выявленных нарушений в срок до 12.02.2018 г. Указанные обязанности возложены на Учреждение незаконно, являются реально неисполнимыми к указанному в предписании сроку. Порядок осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора установлен Положением о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре, утвержденным постановлением Правительства РФ от 05.06.2012 г. №476. Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку оно исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Выдаваемое предписание должно содержать законные требования, быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.
Учреждение расположено в приспособленных зданиях, переданных в ведение Министерства здравоохранения из Министерства внутренних дел при реорганизации в 1989 году. При передаче не предусматривалось выделении 2 520 кв.м палатных площадей для размещения больных (420 коек х 6 кв.м на одного больного = 2 520 кв.м). Свободные площади в учреждении отсутствуют. В настоящее время в учреждении проходят лечение в соответствии с решениями суда < данные изъяты> больных, общая площадь палат составляет 1 243, 3 кв.м. Имеющиеся площади и набор помещений фактически не позволяют выполнить требования по палатным площадям для размещения больных, а также санитарные нормативы по вместимости палат, расстояниям от коек до стен с окнами, между торцами коек и стеной. Таким образом, устранение выявленных нарушений возможно только в случае сокращения коечной мощности учреждения, либо фактического увеличения палатных площадей путем реконструкции уже имеющихся зданий и помещений, или строительства новых, и требует значительных финансовых и временных затрат.
Учреждение не имеет возможности самостоятельно регулировать поступление и выбытие больных, так как применение принудительных мер медицинского характера и проведение принудительного лечения в психиатрическом стационаре специализированного типа с интенсивным наблюдением осуществляется на основании вступивших в законную силу судебных актов в соответствии с уголовным и уголовно-процессуальным законодательством, Федеральным законом «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», приказами Минздрава России. В Учреждение на принудительное лечение поступают мужчины из 8 регионов России: Владимирской, Ивановской, Костромской, Новосибирской, Омской, Томской, Ярославской областей и республики Коми. Учреждение с целью исполнения предписания от 07.04.2016 г. №2380-01 неоднократно обращалось в адрес учредителя с предложениями о сокращении коечной мощности. Вопрос до настоящего времени не решен.
Больница является федеральным государственным казенным учреждением и финансируется полностью из федерального бюджета, собственными средствами на улучшение материально-технической базы не располагает, возможность самостоятельно осуществить реконструкцию имеющихся помещений или строительство нового комплекса зданий отсутствует. Осуществление указанных мер возможно только учредителем - Минздравом России. В Управление Роспотребнадзора по Костромской области были представлены копии документов, подтверждающих, что учреждением принимаются все меры в пределах предоставленных ему полномочий по выполнению требований санитарного законодательства и улучшению материально-технической базы. Письмами от 07.02.2012 г. №259, от 18.03.2013 г. №479, от 15.10.2013 г. №1598, от 05.02.2014 г. №225 подавались заявки на включение в Федеральную адресную инвестиционную программу строительство комплекса зданий для нужд ФКУ «Костромская ПБСТИН» Минздрава России, в том числе больничного корпуса на 300 койко-мест. Согласно письму директора финансово-экономического департамента Минздрава России от 08.06.2015 г. №11-5/1539 на 2017 год было запланировано финансирование проектно-изыскательских работ по данному объекту, но впоследствии по независящим от Учреждения причинам (в связи с оптимизацией расходов федерального бюджета и жесткими ограничениями, обусловленными сложившейся экономической ситуацией) данная заявка исключена из программы. 25 января 2017 года Учреждением направлена повторная заявка на включение в ФАИП на 2018 года и плановый период 2019 и 2020 годов, финансирование строительства комплекса зданий, при вводе которого в эксплуатацию все потребности учреждениях в палатных и вспомогательных площадях для непосредственного оказания медицинской помощи гражданам будут удовлетворены. Информации о результатах рассмотрения заявки не имеется, но и в случае принятия положительного решения осуществить строительство зданий к указанному в предписании сроку невозможно, рассчитанный минимальный срок строительства составляет не менее 28 месяцев, т.е. не ранее 2020-2021 гг. Таким образом, установленный предписанием срок до 12.02.2018 г. является заведомо неисполнимым по объективным и независящим от Учреждения причинам.
Судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Министерство здравоохранения Российской Федерации.
Судом постановлено вышеприведенное решение.
В апелляционной жалобе исполняющий обязанности главного врача ФКУ «КПБСТИН» Минздрава России Токарь В.И. просит отменить принятое судом решение и принять новое решение об удовлетворении административного иска.
В обоснование приводит доводы о неисполнимости, отсутствии реальной возможности исполнить требования оспариваемого предписания, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении. Указывает, что данные доводы не получили надлежащей оценки в решении суда, при этом суд практически не проанализировал наличие реальной возможности у Учреждения исполнить предписание к установленному в нем сроку, а также не проанализировал законность установления конкретного срока.
Вывод суда о том, что Учреждением не представлено доказательств того, что оно предпринимало меры, направленные на выполнение реструктуризации коечного фонда, помимо направления в Минздрав России писем о рассмотрении документов по включению в ФАИП строительство зданий объекта капитального строительства, не соответствует обстоятельствам дела. Суду представлены письменные доказательства направления в Министерство здравоохранения Российской Федерации обращений с предложениями о сокращении коечной мощности, внесения изменений в Перечень регионов РФ, прикрепленных к психиатрическим больницам, в которые по определению суда направляются для принудительного лечения психически больные. Полномочиями по самостоятельному разрешению данного вопроса Учреждение не обладает. Оценки данному доводу судом не дано.
Суд в решении сослался на то, что в предписании указаны возможные действия Учреждения по устранению выявленных нарушений: привести минимальные площади палат из расчета 6 кв.м на 1 койку, установить койки в палатах согласно требованиям СанПиН и т.д., между тем судом не дана оценка наличию возможности у учреждения фактически исполнить данные действия к установленному в предписании сроку.
Описательная часть решения содержит иные доводы представителей административного истца и административного ответчика, чем те, которые приводились в судебном заседании и отражены в протоколе судебного заседания от 12.04.2017 г. При этом доводы из отзыва административного ответчика касаются ранее выданного предписания Управления Роспотребнадзора по Костромской области от 07.04.2016 г. №2-2380-01, вопрос оспаривания которого рассматривался этим же судом, а не обжалуемого Учреждением в настоящее время. Соответственно в мотивировочной части решения отсутствуют выводы, в соответствии с которыми суд считает обоснованным выданное предписание и отвергает приведенные истцом доводы.
В возражениях относительно апелляционной жалобы руководитель Управления Роспотребнадзора по Костромской области Кокоулин А.А. просит решение Островского районного суда Костромской области от 24 мая 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Представители Управления Роспотребнадзора по Костромской области, Министерства здравоохранения Российской Федерации в заседании суда апелляционной инстанции не участвуют, о дне, времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом. Руководствуясь ст. ст. 150, 307 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее КАС РФ), судебная коллегия полагает возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений, судебная коллегия приходит к следующему.
В силу ст. 176 КАС РФ решение суда должно быть законным и обоснованным (ч. 1).
Суд основывает решение только на тех доказательствах, которые были исследованы в судебном заседании (ч. 2).
Статьей 178 КАС РФ предусмотрено, что суд принимает решение по заявленным административным истцом требованиям. Суд может выйти за пределы заявленных требований (предмета административного искового заявления или приведенных административным истцом оснований и доводов) в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом (ч. 1).
При принятии решения суд определяет нормы права, подлежащие применению в данном административном деле, устанавливает права и обязанности лиц, участвующих в деле, решает, подлежит ли административный иск удовлетворению; при необходимости устанавливает порядок и срок исполнения решения (ч. 2).
Согласно положениям ст. 180 КАС РФ решение суда состоит из вводной, описательной, мотивировочной и резолютивной частей (ч. 1).
Описательная часть решения суда должна содержать изложение требований административного истца, возражений административного ответчика, мнения других лиц, участвующих в деле (ч. 3).
В мотивировочной части решения суда должны быть указаны:
1) обстоятельства административного дела, установленные судом;
2) доказательства, на которых основаны выводы суда об этих обстоятельствах;
3) доводы, в соответствии с которыми суд отвергает те или иные доказательства;
4) нормативные правовые акты, которыми руководствовался суд при принятии решения, а также обоснования по вопросам, указанным в части 6 настоящей статьи (ч. 4).
В соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда РФ №23 от 19 декабря 2003 года «О судебном решении» решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права (часть 1 статьи 1, часть 3 статьи 11 ГПК РФ).
Решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании (статьи 55, 59 - 61, 67 ГПК РФ), а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.
Исходя из изложенного, обоснованным решение следует признавать тогда, когда в нем отражены имеющие значение для данного дела факты, подтвержденные проверенными судом доказательствами, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.
Между тем, при рассмотрении настоящего спора судом первой инстанции данные положения действующего законодательства и правоприменительной практики не были учтены и применены.
В апелляционной жалобе административный истец указывает, что описательная часть решения содержит иные доводы представителей сторон, чем те, которые приводились в судебном заседании и отражены в протоколе судебного заседания от 12.04.2017 г.
Судебная коллегия полагает указанные доводы апелляционной жалобы заслуживающими внимания, поскольку они подтверждены материалами дела.
Так, по административному делу проведено два судебных заседания 12 апреля 2017 года и 24 мая 2017 года с участием представителей административного истца Кулигиной М.А. и административного ответчика Каляевой Н.В., пояснения которых приведены в протоколах судебных заседаний.
Однако приведенные в описательной части решения пояснения представителя ФКУ «Костромская ПБСТИН» Минздрава России Кулигиной М.А. не соответствуют пояснениям, изложенным в протоколах.
В описательной части решения также приведен отзыв административного ответчика относительно административных исковых требований ФКУ «Костромская ПБСТИН» Минздрава России о признании незаконным и отмене предписания от 07.04.2016 г. №2380-01, которое не является спорным по рассматриваемому административному делу.
Приведенные в описательной части решения пояснения представителя Управления Роспотребнадзора по Костромской области Каляевой М.А. о поддержании доводов, изложенных в отзыве на административное исковое заявление, не соответствуют действительности и пояснениям, указанным в протоколах судебных заседаний.
Сам по себе письменный документ - отзыв административного ответчика в настоящем административном деле отсутствует.
В соответствии с положениями ч. 1 ст. 68 КАС РФ лица, участвующие в деле, дают суду в письменной или устной форме свои объяснения об известных им обстоятельствах, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела.
Объяснения лиц, участвующих в деле, подлежат наряду с другими доказательствами проверке и оценке.
Приведение в описательной части решения пояснений представителей административного истца и административного ответчика, не отражающих существо разрешаемого административного спора - фактические основания исковых требований и возражения относительно заявленных требований, свидетельствует о том, что в нарушение вышеуказанных норм процессуального закона, разрешая спор, суд первой инстанции не выяснил всех имеющих юридическое значение для дела обстоятельств, в связи с чем обжалуемое решение суда было вынесено без исследования и установления фактических обстоятельств дела.
Из административного искового заявления прямо следует, что в обоснование требований о признании предписания от 06.03.2017 г. №1572-01 незаконным, истец ссылался на отсутствие реальной возможности исполнения требований предписания в установленный срок по объективным и независящим от Учреждения причинам.
Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд пришел к выводу о том, что доводы административного истца несостоятельны, поскольку им не представлены убедительные доказательства заведомой неисполнимости предписания.
При этом, как видно из мотивировочной части решения, доводы административного истца о том, что устранение выявленных в ходе проверки нарушений возможно лишь в случае фактического увеличения палатных площадей путем реконструкции уже имеющихся зданий и помещений либо строительства новых, и требует значительных финансовых и временных затрат, а Учреждение финансируется полностью из федерального бюджета, собственными средствами на улучшение материально-технической базы не располагает, отклонены судом без приведения соответствующих мотивов и надлежащей проверки.
В решении суда представленным административным истцом доказательствам, в частности переписке с Министерством здравоохранения Российской Федерации, не дана надлежащая оценка по правилам ст. 84 КАС РФ.
В то же время из ответа Министерства здравоохранения Российской Федерации от 08.08.2016 г. усматривается, что к рассмотрению вопроса финансирования реконструкции комплекса зданий Костромской ПБСТИН с предполагаемой (предельной) стоимостью 700, 2 млн. руб. Минздрав России готов вернуться в следующем бюджетном цикле 2018-2020 годов при условии представления актуализированной бюджетной заявки.
25.01.2017 г. ФКУ «Костромская ПБСТИН» Минзрава России заявка подана.
При таких обстоятельствах доводы административного истца о незаконности установления в предписании конкретного срока его исполнения-12.02.2018 г. необоснованно оставлены судом первой инстанции без внимания.
Вывод суда о том, что Учреждение не предпринимало мер, направленных на выполнение реструктуризации коечного фонда, также сделан при отсутствии анализа содержания представленных Учреждением обращений и полученных ответов Минздрава России, к чьей компетенции относится разрешение данных вопросов.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации право каждого на законный суд, закрепленное частью 1 статьи 47 Конституции Российской Федерации, по которой никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом, является необходимым элементом конституционного права на судебную защиту (часть 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации) и одновременно - гарантией независимости и беспристрастности суда, относящейся как к производству в суде первой инстанции, так и к стадии рассмотрения дела в суде второй инстанции - апелляционной или кассационной.
Следовательно отсутствие первичного рассмотрения дела по существу спора исключает возможность рассмотрения дела по существу в апелляционном порядке.
Иное означало бы нарушение процессуальных прав лиц, участвующих в деле, предусмотренных процессуальным законодательством.
Кроме того, судебная коллегия полагает необходимым отметить, что определением суда от 12 апреля 2017 года в целях наиболее полного и объективного рассмотрения дела в качестве заинтересованного лица к участию в деле привлечено Министерство здравоохранения Российской Федерации, поскольку права и обязанности последнего могут быть затронуты при разрешении административного дела.
В соответствии с ч. 1 ст. 96 КАС РФ лица, участвующие в деле, а также свидетели, эксперты, специалисты и переводчики извещаются судом или вызываются в суд заказным письмом с уведомлением о вручении, судебной повесткой с уведомлением о вручении, телефонограммой или телеграммой, посредством факсимильной связи или с использованием иных средств связи и доставки, позволяющих суду убедиться в получении адресатом судебного извещения или вызова.
Судебная повестка является одной из форм судебных извещений и вызовов. Лица, участвующие в деле, извещаются судебными повестками о времени и месте судебного заседания или совершения отдельных процессуальных действий. Вместе с извещением в форме судебной повестки или заказного письма лицу, участвующему в деле, направляются копии процессуальных документов (ч. 2 названной нормы).
Сведения о направлении копии определения от 12.04.2017 г. в адрес Минздрава России в материалах дела отсутствуют, как и документальное подтверждение получения заинтересованным лицом судебного извещения о слушании дела 24 мая 2017 года. Журнал почтовых отправлений Островского районного суда Костромской области (л.д. 59) данные обстоятельства не подтверждает.
В силу ч. 1 ст. 310 КАС РФ решение суда первой инстанции подлежит безусловной отмене в случае рассмотрения административного дела в отсутствие кого-либо из лиц, участвующих в деле и не извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.
При таком положении судебная коллегия не может признать решение суда законным и обоснованным, поскольку судом допущены существенные нарушения норм процессуального законодательства, соответственно, решение суда подлежит отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное, определить юридически значимые обстоятельства по делу и разрешить спор в соответствии с установленными обстоятельствами, представленными сторонами доказательствами и требованиями закона.
Руководствуясь ст. 309 КАС РФ, судебная коллегия
о п р е д е л и л а:
Решение Островского районного суда Костромской области от 24 мая 2017 года отменить.
Административное дело по административному исковому заявлению Федерального казенного учреждения «Костромская психиатрическая больница (стационар) специализированного типа с интенсивным наблюдением» Министерства здравоохранения Российской Федерации к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Костромской области о признании недействительным предписания об устранении выявленных нарушений от 06 марта 2017 года направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
Председательствующий:
Судьи:
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
