Дата принятия: 06 июня 2018г.
Номер документа: 33а-1756/2018
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ТАМБОВСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 6 июня 2018 года Дело N 33а-1756/2018
Судебная коллегия по административным делам Тамбовского областного суда в составе:
председательствующего: Уварова В.В.,
судей: Корнеевой А.Е., Курохтина Ю.А.,
с участием прокуроров: Кочетыговой И.С., Клюкина Ю.Ю.,
при секретаре: Переплётовой Е.А.
рассмотрела в судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Октябрьского района г. Тамбова в интересах неопределенного круга лиц к администрации г. Тамбова о признании бездействия незаконным и обязании организовать работы по строительству автодороги в соответствии с требованиями ГОСТ,
по апелляционной жалобе представителя администрации г. Тамбова Галановой С.Ю. на решение Ленинского районного суда г. Тамбова от 07 марта 2018 года,
заслушав доклад судьи Корнеевой А.Е., судебная коллегия,
установила:
прокурор Октябрьского района г.Тамбова, в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным иском к администрации г.Тамбова о признании бездействия незаконным и об обязании организовать работы по строительству автодороги, обеспечивающей подъезд к земельным участкам N 25А, N 31А, N 35А, N 37А и смежным земельным участкам по ул. Бабарыкина г.Тамбова в соответствии с требованиями ГОСТ Р 50597-93.
В обоснование административного иска указано, что в ходе проведенной прокуратурой Октябрьского района г.Тамбова проверки по коллективному обращению арендаторов земельных участков N25А, N31 А, N35А, N37А по ул. Бабарыкина г.Тамбова во вопросу отсутствия автодороги обеспечивающей подъезд к данным земельным участкам, было установлено, что Милосердову В.И. и иным арендаторам соседних земельных участков администрацией г.Тамбова предоставлены под индивидуальное жилищное строительство земельные участки вблизи ул. Бабарыкина г.Тамбова. В настоящее время на данных земельных участках некоторыми арендаторами ведется строительство жилых домов. Подъезд к земельным участкам осуществляется с ул. Бабарыкина г.Тамбова через смежный земельный участок по ул. Бабарыкина г.Тамбова. Иная возможность подъезда к предоставленным земельным участкам отсутствует. Исходя из месторасположения земельных участков и строящихся домов, подъезд к ним должен осуществляться с автодороги, которая в настоящий момент отсутствует. На ее месте находятся дикорастущие кустарники и деревья. Исходя из плана г.Тамбова отсутствующая дорога может являться продолжением имеющейся автодороги по ул. Целинный проезд от ул. Селезневской до ул. Сабуровская. Согласно информации администрации г. Тамбова генеральным планом муниципального образования городского округа - город Тамбов, утвержденного постановлением администрации Тамбовской области от 17.06.2017 N 678 и в соответствии со схемой развития транспортной инфраструктуры, продолжение ул. Целинный проезд от ул. Селезневской до ул. Сабуровской г. Тамбова, не предусмотрено. Работы по проектированию с последующим планированием строительно-монтажных работ не включены в муниципальную программу г. Тамбова "Развитие транспортной системы и дорожного хозяйства города Тамбова" на 2014-2020 годы. Бездействие администрации г. Тамбова, выраженное в неисполнении требований закона и возложенных на органы местного самоуправления обязанностей в области дорожной деятельности по строительству автомобильной дороги нарушает законные права и интересы граждан на проживание, пользование, и создает угрозу их жизни и здоровью.
Решением Ленинского районного суда г. Тамбова от 07 марта 2018 года административный иск прокурора Октябрьского района г.Тамбова удовлетворен.
Признано бездействие администрации г.Тамбова по организации работ по строительству автодороги, обеспечивающей подъезд к земельным участкам NN 25А, 31 А, 35А, 37А и смежным участкам по ул. Бабарыкина г.Тамбова незаконным.
На администрацию г.Тамбова возложена обязанность в течении трех месяцев с момента вступления решения в законную силу организовать работы по строительству автодороги в соответствии с требованиями ГОСТ Р 50597-93 "Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения", обеспечивающей подъезд к земельным участкам NN 25А, 31 А, 35А, 37А и смежным участкам по ул. Бабарыкина г.Тамбова.
В апелляционной жалобе представитель администрации г. Тамбова Галанова С.Ю. просит решение суда отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований прокурора Октябрьского района г. Тамбова.
Указывает на то, что администрация города Тамбова, в ходе рассмотрения административного дела по существу не оспаривала тот факт, что в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и п.5 4.1 ст.6 Устава города Тамбова, принятого решением Тамбовской городской Думой от 04.05.2005 N 704 к вопросам местного значения городского округа город- Тамбов относится дорожная деятельность в отношении городских дорог местного значения и обеспечения безопасности дорожного движения на них.
В силу ст. 14 Федерального закона от 08.10.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" планирование дорожной деятельности осуществляется уполномоченными органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления на основании документов территориального планирования, подготовка и утверждение которых осуществляются в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог и оценки транспортно-эксплуатационного состояния автомобильных дорог, долгосрочных целевых программ.
Однако, Генеральным планом муниципального образования городского округа- город Тамбов (утвержденного постановлением администрации Тамбовской области от 17.06.2017 N 678) и в соответствии со схемой развития транспортной инфраструктуры автомобильная дорога, на строительстве которой настаивает прокуратура Октябрьского района, на участке от ул. Селезневской до ул. Сабуровской не предусмотрена, а следовательно, работы по проектированию с последующим планированием строительно-монтажных работ не включены в муниципальную программу города Тамбова "Развитие транспортной системы и дорожного хозяйства города Тамбова" на 2014-2020 годы.
Учитывая отсутствие данной дороги в Генеральном плане, указанная дорога отсутствует в Перечне автомобильных дорог общего пользования местного значения на территории городского округа-город Тамбов, утвержденном решением Тамбовской городской Думы N 830 от 24.12.2008.
Наименование улице, на которой должна быть расположена данная автомобильная дорога, также не присвоено.
Кроме того, бюджет городского округа город Тамбов на 2018 и плановый период 2019-2020 утвержден. Принятие дополнительных бюджетных обязательств невозможно в связи с отсутствием лимитов бюджетных обязательств на цели, связанные со строительством данного объекта.
Понуждение администрации города Тамбова к организации строительства автомобильной дороги по спорному участку является ограничением права органа местного самоуправления в решении вопросов местного значения в пределах предоставленных законодательством полномочий, в том числе в рамках осуществления дорожной деятельности в отношении дорог местного значения, что противоречит ст. ст. 12, 130 Конституции Российской Федерации, которые предусматривают самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения, гарантированную к тому же ст. 10 Конституции Российской Федерации, запрещающей судам вмешиваться в компетенцию исполнительной власти, тем более, что в полномочия суда не входит оценка вопросов необходимости и целесообразности строительства автомобильных дорог местного значения.
Поскольку выполнение администрацией города Тамбова своих полномочий осуществляется строго в рамках предусмотренных бюджетных ассигнований, возложение на нее обязанности по строительству автодороги, обеспечивающие подъезд к земельным участкам N 25 А, N31 А, N 35 А, N37А и смежным земельным участкам по ул. Бабарыкина г. Тамбова приведет к нарушению требований ст. ст. 9, 15 Бюджетного кодекса РФ, ст. 52 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".
Приведенным выше обстоятельствам суд не дал надлежащую оценку и возложил на администрацию города Тамбова обязанность по организации строительства автодороги, обеспечивающей проезд к земельным участкам NN 25 А, 31А, 35А, 37А и смежным земельным участкам по ул. Бабарыкина г. Тамбова.
Исходя из принятого решения полагает, что суд ограничил в правах администрацию города Тамбова, как орган местного самоуправления, на самостоятельное решение вопросов местного значения, в пределах предоставленных законодательством полномочий.
Автор жалобы считает, что суд не вправе вмешиваться в хозяйственную, экономическую, финансовую деятельность органов местного самоуправления по организации безопасности дорожного движения.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений, заслушав пояснения сторон, заключения прокуроров об оставление решения без изменения, судебная коллегия находит решение подлежащим отмене в связи с неправильным определением судом обстоятельств, имеющих значение для дела и неправильным толкованием норм материального права, применительно к спорным правоотношениям.
Согласно ч. 1 ст. 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации ( далее КАС РФ), гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
Разрешая спор по существу, и признавая бездействие администрации г. Тамбова незаконным с возложением обязанности по организации работ по строительству автодороги, суд первой инстанции исходил из того, что обязанность администрации г. Тамбова по организации работ по строительству автодороги, обеспечивающей подъезд к спорным земельным участкам вытекает из полномочий органа местного самоуправления в отношении дорожной деятельности на территории города, в том числе выполнение работ по строительству дорог местного значения в границах городского округа.
Такие выводы суда первой инстанции не могут быть признаны обоснованными, так как опровергаются доказательствами, имеющимися в деле, и постановлены при неполно исследованных обстоятельствах, имеющих значение для разрешения административного дела.
Из материалов дела следует, что на основании постановления администрации г. Тамбова от 28.05.2015 N 4195 в аренду Сурину А.И. были предоставлены: земельный участок с кадастровым номером 68:29:0212001:1642 N 25- А по ул. Бабарыкина г. Тамбова площадью 1000 кв.м., земельный участок с кадастровым номером 68:29:0212001:1628 N 31- А по ул. Бабарыкина г. Тамбова площадью 1000 кв.м., земельный участок с кадастровым номером 68:29:0212001:1645 N 37- А по ул. Бабарыкина г. Тамбова площадью 1000 кв.м. Также постановлением администрации г. Тамбова от 15.06.2015 N 4627 Губскому Ю.А. в аренду был предоставлен земельный участок с кадастровым номером 68:29:0212001:1627 N 35-А по ул. Бабарыкина г. Тамбова площадью 1000 кв.м. с которыми были заключены договора аренды сроком действия до 2025 года.
В настоящее время арендаторами указанных участков на основании договоров уступки прав и обязанностей являются: Кобзев Д.Е., Кобзева И.Ю. (земельный участок N 25 -А), Шишков К.К. (земельный участок N 31 -А), Мурашин А.Е. (земельный участок N 35 -А), Проскурякова Н.В. (земельный участок N 37 -А) исходя из письма Комитета земельных ресурсов и землепользования администрации города Тамбова от 05.03.2018 (л.д.73). Данные земельные участки расположены по второй линии жилых домов от дороги, проходящей по ул. Бабарыкина г. Тамбова, отдельного наименования улицы не имеют, поэтому адрес указан по ул. Бабарыкина.
Судом первой инстанции установлено отсутствие автодороги, проходящей вдоль указанных земельных участков и параллельно улицы Бабарыкиной г. Тамбова, от улицы Селезневской до улицы Сабуровской, которая фактически будет продолжением Целинного проезда. При этом признавая бездействие администрации г. Тамбова незаконным, суд первой инстанции основывал свои выводы на обращения арендаторов, указанных земельных участков. Однако данные обращения в материалах дела отсутствуют, имеется обращение только Милосердова В.И. арендатора земельного участка 37 В.
Кроме того, не принято во внимание и оставлены без должной оценки доводы административного ответчика об отсутствии указанной автодороги в Генеральном плане города Тамбова, а как следствие и её отсутствие в Перечне автомобильных дорог общего пользования местного значения на территории городского округа - город Тамбов, утвержденном решением Тамбовской городской Думы N 830 от 24.12.2008. Соответственно и работы по её проектированию с последующим планированием строительно-монтажных работ не могли быть включены в муниципальную программу города Тамбова "Развитие транспортной системы и дорожного хозяйства города Тамбова" на 2014-2020 годы.
В соответствие с п. 6 ст. 3 Федерального закона N 257-ФЗ от 08.11.2007 "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в РФ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ" дорожная деятельность - это деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.
К автомобильным дорогам общего пользования относятся автомобильные дороги, предназначенные для движения транспортных средств неограниченного круга лиц.
Автомобильными дорогами общего пользования местного значения городского округа являются автомобильные дороги общего пользования в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог (ч. 3, 11 ст. 5 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ).
По ч. 9 ст. 6 указанного закона автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог, относятся к собственности городского округа.
Несмотря на то, что положениями п. 5 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления", к вопросам местного значения городского округа относится, помимо прочего, дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, и обеспечение безопасности дорожного движения на них. Статья 14 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусмотрено, что планирование дорожной деятельности осуществляется уполномоченными органами местного самоуправления на основании документов территориального планирования, подготовка и утверждение которых осуществляются в соответствии с Градостроительным кодексом РФ, нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог и оценки транспортно-эксплуатационного состояния автомобильных дорог, долгосрочных целевых программ. Применительно к Градостроительному кодексу РФ к документам территориального планирования и градостроительного зонирования относится Генеральный план.
Так, частью 1 ст. 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации ( далее ГрК РФ) установлено, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 18 ГрК РФ генеральный план поселения является одним из документов территориального планирования муниципального образования.
На основании ст. 26 Градостроительного кодекса РФ реализация документов территориального планирования (к которым в силу ст. 23 Градостроительного кодекса РФ относится и генеральный план городского округа) осуществляется путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования; принятия в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, решений о резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую; создания объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения на основании документации по планировке территории. Согласно ч. 5 указанной статьи, реализация генерального плана городского округа осуществляется путем выполнения мероприятий, которые предусмотрены программами, утвержденными местной администрацией городского округа и реализуемыми за счет средств местного бюджета, или нормативными правовыми актами местной администрации городского округа, или в установленном местной администрацией городского округа порядке решениями главных распорядителей средств местного бюджета, программами комплексного развития, соответственно, транспортной инфраструктуры городских округов.
Таким образом, возложение в судебном порядке на органы местного самоуправления обязанностей по решению вопросов местного значения, для реализации которых законодателем предусмотрена конкретная процедура, противоречит принципиальным положениям ч. 2 ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которым, местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Возложение на административного ответчика обязанности по совершению действий, направленных на строительство автомобильной дороги, не может быть признано законным и обоснованным, поскольку по делу не представлено доказательств виновного бездействия административного ответчика. Отнесение дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения к вопросам местного значения городского округа не является основанием для возникновения у администрации города Тамбова обязанности по строительству автомобильной дороги к спорным земельным участкам. Кроме того, вмешательство суда в бюджетный процесс не предусмотрено административным законодательством и противоречит ст.ст.12,130 Конституции Российской Федерации.
Следует отметить, что административным истцом выбран неверный способ защиты прав неопределенного круга лиц, поскольку для строительство дороги, обеспечивающий подъезд к спорным земельным участкам необходимо внесение изменений в генеральный план, которые осуществляются в соответствии с статьей 24 и статьями 9 и 25 ГрК РФ. При этом физические и юридические лица вправе обращаться к местной администрации городского округа с предложениями о внесении изменений в генеральный план. Как при подготовке генерального плана, так и при внесении в него изменений предполагается проведение в обязательном порядке общественных обсуждений или публичных слушаний в соответствии со статьями 5.1 и 28 ГрК РФ.
Принимая во внимание, что бездействие администрации г. Тамбова по организации работ по строительству спорной автодороги не противоречит законодательству, регулирующему спорные правоотношения, у суда первой инстанции отсутствовали основания, указанные в пункте 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для удовлетворения заявленных требований, в иске должно было быть отказано.
При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции подлежит отмене в связи с неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствия выводов суда фактическим обстоятельствам дела и ввиду неправильного толкования норм материального права, с принятием нового решения об отказе в удовлетворении заявленного административного иска.
Руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия,
определила:
Решение Ленинского районного суда г. Тамбова от 07 марта 2018 года отменить и принять по делу новое решение.
В удовлетворении административных исковых требований прокурора Октябрьского района г. Тамбова в интересах неопределенного круга лиц к администрации г. Тамбова о признании бездействия незаконным и обязании организовать работы по строительству автодороги в соответствии с требованиями ГОСТ, обеспечивающей подъезд к земельным участкам N 25А, N 31А, N 35, N 37А и смежным земельным участкам по ул. Бабарыкина г. Тамбова, отказать.
Председательствующий:
Судьи:
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
