Дата принятия: 23 июня 2020г.
Номер документа: 33а-1697/2020
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ТУЛЬСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 23 июня 2020 года Дело N 33а-1697/2020
Судебная коллегия по административным делам Тульского областного суда в составе
председательствующего Епихиной О.М.,
судей Дорохина О.М., Юрковой Т.А.,
при секретаре Алешиной А.И.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе административного ответчика администрации муниципального образования Белевский район Тульской области на решение Белевского районного суда Тульской области от 23 декабря 2019 г. по делу по административному иску прокурора Белевского района Тульской области, предъявленного в интересах неопределенного круга лиц, к администрации муниципального образования Белевский район Тульской области об обязании разработать и утвердить нормативно-правовой акт.
Заслушав доклад судьи Юрковой Т.А., судебная коллегия
установила:
прокурор Белевского района Тульской области в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с административным иском к администрации муниципального образования Белевский район Тульской области об обязании разработать и утвердить в установленном законом порядке нормативный правовой акт - административный регламент исполнения муниципальной функции по осуществлению муниципального контроля за соблюдением правил благоустройства территории городского поселения муниципального образования г. Белев Белевского района в трехмесячный срок с момента вступления решения суда в законную силу.
В обоснование заявленных требований административный истец указал на то, что прокуратурой Белевского района Тульской области проведена проверка исполнения администрацией муниципального образования Белевский район законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении муниципального контроля за соблюдением правил благоустройства, в ходе, которой выявлены нарушения законодательства.
При этом проверкой установлено, что администрацией муниципального образования Белевский район не разработан и не принят административный регламент по осуществлению муниципального контроля за соблюдением правил благоустройства на территории муниципального образования г. Белев Белевского района.
Отсутствие нормативного правового акта, детализирующего процедуру проведения проверки и устанавливающего пределы усмотрения должностных лиц, может привести к нарушению прав хозяйствующих субъектов при проведении проверки.
В судебном заседании представитель административного истца старший помощник прокурора Белевского района Тульской области Косихина М.В. требования поддержала по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении, просила их удовлетворить.
Представитель административного ответчика администрации муниципального образования Белевский район Тульской области по доверенности Журавлева Л.С. в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных требований, считая их необоснованными.
Решением Белевского районного суда Тульской области от 23 декабря 2019 г. постановлено:
исковые требования прокурора Белевского района к администрации муниципального образования Белевский район удовлетворить.
Возложить на администрацию муниципального образования Белевский район в течение трех месяцев со дня вступления решения в законную силу разработать и утвердить в установленном законом порядке нормативный правовой акт - административный регламент исполнения муниципальной функции по осуществлению муниципального контроля за соблюдением правил благоустройства территории городского поселения муниципального образования г. Белев Белевского района.
В апелляционной жалобе административный ответчик администрация муниципального образования Белевский район Тульской области просит решение суда отменить, как незаконное и необоснованное, постановленное с нарушением норм материального и процессуального права, а также ввиду несоответствия выводов суда фактическим обстоятельства дела.
Изучив материалы дела, выслушав объяснения представителя административного истца прокурора Тульской областной прокуратуры Лазукиной О.Г., обсудив доводы апелляционной жалобы и возражения на нее, судебная коллегия приходит к следующему.
Согласно положениям ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.
Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что администрацией муниципального образования Белевский район не принят муниципальный нормативный правовой акт, регулирующий вопросы осуществления муниципального контроля за соблюдением правил благоустройства, в то время как отсутствие регламента по осуществлению муниципального контроля за соблюдением правил благоустройства на территории муниципального образования г. Белев Белевского района нарушает действующее законодательство, может привести к нарушению прав хозяйствующих субъектов при проведении проверки.
Судебная коллегия не может согласиться с указанными выводами суда первой инстанции по следующим основаниям.
Согласно ст. 176 КАС РФ решение суда должно быть законным и обоснованным.
Решение суда является законным и обоснованным в том случае, если оно принято в точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права.
Постановленное по делу решение указанным требованиям не отвечает.
Основаниями для отмены решения суда в апелляционном порядке является: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права (ч. 2 ст. 310 КАС РФ).
Согласно статье 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Статьей 12 Конституции РФ установлен принцип самостоятельности органов местного самоуправления.
Частью 1 статьи 132 Конституции РФ определено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
За органами местного самоуправления законом закреплено право принимать муниципальные правовые акты по вопросам местного значения (ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
Муниципальные правовые акты могут содержать общеобязательные правила, которые подлежат исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ (ч. 3 ст. 7, ч. 3 ст. 43 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
В соответствии с п. 19 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского поселения относятся, в том числе, утверждение правил благоустройства территории поселения, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории поселения в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения.
Согласно п. 17 ч. 2 ст. 45.1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросы осуществления контроля за соблюдением правил благоустройства территории муниципального образования регулируются правилами благоустройства территории муниципального образования.
Правила благоустройства принимаются в форме муниципального правового акта и, соответственно, могут содержать правовые нормы, обязательные для исполнения всеми лицами на территории муниципального образования.
Органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
К отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
Согласно положениям Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" данный закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
По муниципальным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности (вида муниципального контроля) устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами (в ред. Федеральных законов от 18.07.2011 N 242-ФЗ, от 03.07.2016 N 277-ФЗ, от 03.08.2018 N 316-ФЗ) (п. 4 ст. 2 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля").
К полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относится:
1) организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории. Перечень видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, ведется в порядке, установленном представительным органом муниципального образования;
1.1) организация и осуществление регионального государственного контроля (надзора), полномочиями по осуществлению которого наделены органы местного самоуправления;
2) разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, разработка в соответствии с типовыми административными регламентами, утверждаемыми уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, административных регламентов осуществления регионального государственного контроля (надзора), полномочиями по осуществлению которого наделены органы местного самоуправления. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;
3) организация и проведение мониторинга эффективности муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством Российской Федерации, за исключением муниципального контроля, осуществляемого уполномоченными органами местного самоуправления в сельских поселениях;
4) осуществление иных предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий (ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля").
Исходя из многообразия форм и методов государственного и муниципального контроля, судебная коллегия приходит к выводу о том, что государственный и муниципальный контроль в области благоустройства не является предметом регулирования Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
По смыслу п. 4 ст. 2 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.
Правовое регулирование отношений в области благоустройства относится к вопросам местного значения городского поселения.
При разрешении возникших правоотношений, судом первой инстанции не принято во внимание, что на территории муниципального образования г. Белев Белевского района Тульской области решением Собрания депутатов муниципального образования г. Белев Белевского района 31.10.2017 N 41/50 утверждены Правила благоустройства территории и санитарного содержания территории муниципального образования г. Белев Белевского района.
При этом, в п. 9 Правил благоустройства территории и санитарного содержания территории муниципального образования г. Белев Белевского района предусмотрены положения о контроле за соблюдением норм и правил благоустройства.
Так, в частности предусмотрено, что контроль за организацией благоустройства и санитарным содержанием территории муниципального образования город Белев Белевского района осуществляют в пределах своих полномочий должностные лица администрации муниципального образования Белевский район. Целью контроля является проверка соблюдения гражданами, индивидуальными предпринимателями, физическими и юридическими лицами требований настоящих Правил в сфере жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства. В ходе контроля должностные лица определяют состояние территорий, устанавливают причины и виновных лиц в выявленных нарушениях, сроки их устранения, а при обнаружении достаточных данных, указывающих на наличие нарушения настоящих Правил, выдают соответствующие предписания или составляют протоколы об административных правонарушениях. За нарушение санитарного законодательства и законодательства в области охраны окружающей среды устанавливается имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Тем самым, Правилами благоустройства территории и санитарного содержания территории муниципального образования г. Белев Белевского района определены органы и должностные лица, осуществляющие контроль, обстоятельства, подлежащие установлению при проведении контроля, а также вид ответственности за нарушение правил.
Доводы административного истца о том, что не разработка и не утверждение в установленном законом порядке административного регламента исполнения муниципальной функции по осуществлению муниципального контроля за соблюдением правил благоустройства территории городского поселения муниципального образования г. Белев Белевского района, приводит к отсутствию правового регулирования правоотношений в сфере благоустройства, что создает условия для проведения проверок в отношении юридических ли и индивидуальных предпринимателей с нарушением норм федерального законодательства и затруднит возможность обжалования действий должностных лиц органа местного самоуправления, являются несостоятельными, поскольку в данном случае выполняется не муниципальная функция, а реализуются полномочия органа местного самоуправления.
Кроме этого, судебная коллегия также принимает во внимание, что органам местного самоуправления предоставлено право принимать муниципальные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Следовательно, суд не вправе обязать орган местного самоуправления принять какой-либо нормативный правовой акт, поскольку это является исключительной компетенцией органа местного самоуправления, а также не вправе осуществить правовое регулирование, которое заключается в принятии нормативного правового акта.
Допущенные судом первой инстанции нарушения норм материального и процессуального права являются существенными, повлиявшими на исход дела, в связи с чем судебное постановление нельзя признать законным.
Поскольку судом первой инстанции допущены ошибки в применении и толковании норм материального и процессуального права, выводы суда первой инстанции, изложенные в решении суда не соответствуют установленным обстоятельствам дела, что в соответствии со ст. ст. 309, 310 КАС РФ является основанием для отмены постановленного по делу судебного акта, то решение Белевского районного суда Тульской области от 23 декабря 2019 г. подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.
Руководствуясь ст. ст. 308, 309, 310 КАС РФ, судебная коллегия
определила:
решение Белевского района Тульской области от 23 декабря 2019 г. отменить.
Постановить по делу новое решение, которым в удовлетворении заявленных административных требований прокурору Белевского района Тульской области к администрации муниципального образования Белевский район Тульской области об обязании разработать и утвердить нормативно-правовой акт отказать.
Председательствующий (подпись) Копия верна
Судьи (две подписи) Судья
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
